Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 426/18 w przedmiocie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi B. K. na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie powołania Pana J. Z. – na pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w [...] – pełnomocnika Zarządu Powiatu [...] postanawia uchylić zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z 29 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 426/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę B. K. (dalej: "Skarżąca") na uchwałę Zarządu Powiatu [...] z [...] lutego 2018 r. w sprawie powołania Pana J. Z. – na pełniącego obowiązki dyrektora SP ZOZ w [...] – pełnomocnika Zarządu Powiatu [...], zwracając jednocześnie Skarżącej 100 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

W uzasadnieniu sąd wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie nosi cech prawa miejscowego, gdyż nie zawiera ona norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jej adresatem jest oznaczony indywidualnie podmiot. W ocenie sądu zaskarżony akt ma charakter jednostronnego aktu kierownictwa wewnętrznego podejmowanego w związku ze stosunkiem zależności służbowej występującej pomiędzy organem a dyrektorem podległej mu jednostki, tj. aktu niepodlegającego kognicji sadów administracyjnych.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Skarżąca wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie:

1) art. 35 ust. 2 i art. 36 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, z późn. zm.) przez przyjęcie, że zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych powiatu ma charakter generalny i jest stosowany także do dyrektora samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, podczas gdy zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2018 r. poz. 160 z późn. zm.);

2) art. 49 ustawy o działalności leczniczej przez jego niezastosowanie i w konsekwencji powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej w sytuacji, gdy dotychczasowy dyrektor pozostawał w stosunku pracy;

3) art. 46 ust. 2 pkt 1-4 ustawy o działalności leczniczej przez jego niezastosowanie i w konsekwencji powierzenie pełnienia obowiązków dyrektora samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej osobie niespełniającej wymogów określonych tym przepisem;

4) art. 3 § 2, art. 5 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego i dotyczy spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonymi a podwładnymi.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Uzasadniając powyższe zarzuty, Skarżąca wskazała, że obowiązujące przepisy nie dają możliwości organowi tworzącemu do powołania pełniącego obowiązki dyrektora, gdyż do kierowników podmiotów leczniczych niebędących przedsiębiorcą stosuje się przepisy ustawy o działalności leczniczej zawierającej przepisy szczególne w stosunku do przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Zaznaczyła, że przepisy te nie zawierają zapisu umożliwiającego powierzenie pełnienia obowiązków kierownika podmiotu leczniczego.

Ponadto Skarżąca stwierdziła, że ze względu na fakt, iż zaskarżona uchwała została podjęta przez organ administracji publicznej i jest formą aktu władczego, podlega ona kontroli pod względem zgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. W uzasadnieniu organ wskazał, że w spornej sprawie nie doszło do mianowania dyrektora placówki medycznej a jedynie powołania osoby pełniącej tę funkcję ze względu na rezygnację dotychczasowego dyrektora, którego stosunek pracy został rozwiązany w styczniu 2018 r. ze zwolnieniem z obowiązku świadczenia pracy. Organ zaznaczył, że procedura powołania dyrektora samodzielnego publicznego zespołu opieki zdrowotnej jest w toku. Organ wskazał także, że skarżąca nie wykazała także, że jej interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Mając na uwadze przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, odnotować należy, że właściwość sądów administracyjnych w odniesieniu do form działania jednostek samorządu terytorialnego dotyczy zarówno aktów prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak i aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków innych niż akty prawa miejscowego podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). O właściwości sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu jednostki samorządu terytorialnego, które nie stanowią aktów prawa miejscowego, przesądzające znaczenie ma to, że akt taki został podjęty przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że wola organu powiatu otrzymała formę prawną uchwały, tj. aktu władczego opartego na przepisach prawa administracyjnego (tu art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Oznacza to, że niezależnie od charakteru kształtowanych stosunków prawnych i ich skutków, akt ten podlega nadzorowi administracyjnemu. Nadzór ten służy badaniu uchwał starosty powiatu jako aktu administracji w celu zapewnienia zgodności z prawem w interesie zarówno państwa, jak i osób zainteresowanych. Sam fakt, że akt administracyjny wywiera skutki w sferze prawa pracy, nie powoduje, że z tego powodu przestaje on być aktem administracyjnym, podlegającym kontroli pod względem zgodności z prawem. Należy bowiem mieć na uwadze, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują przez swoje organy nałożone na nie zadania w sferze publicznej. W wykonywaniu tych zadań jednostki te są samodzielne. Jednakże, w tym zakresie obowiązane są one do bezwzględnego przestrzegania zasady praworządności, jako że ochrona sądowa samodzielności jednostki samorządu terytorialnego nie obejmuje działań bezprawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1272/16 – publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (art. 79 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Z tego względu legalność działalności administracji publicznej stanowi kryterium kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. z 2018 r. poz. 2107). Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucając skargę na uchwałę Starosty Powiatu [...] z [...] lutego 2018 r., niezasadnie uznał brak kognicji sądów administracyjnych w rozpoznawanej sprawie.

Z przyczyn wskazanych powyżej za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 2 oraz art. 5 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Jednocześnie zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena pozostałych zarzutów na obecnym etapie sprawy jest przedwczesna, gdyż zarzuty te mają na celu merytoryczne zbadanie zarzutów skargi, podczas gdy przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczy kontroli prawidłowości postanowienia z 29 czerwca 2018 r.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również żaden przepis szczególny, nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania między stronami w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej od postanowienia o odrzuceniu skargi.