Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: specjalista Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 marca 2018 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Starosta J. orzekając na podstawie art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.) oraz art. 104 kodeksu postepowania administracyjnego, odmówił Gminie P. aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących działek:

1. nr 417/1 (ŁIV, W) o powierzchni ogólnej 0,2509 ha obręb 0005, P., jedn. ewid.: [...], jednostka rejestrowa gruntów G.321, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

2. nr 417/2 (ŁIV) o powierzchni ogólnej 0,1871 ha obręb 0005, [...], jednostka rejestrowa gruntów G.321, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

3. nr 417/3 (ŁIV) o powierzchni ogólnej 0,2275 ha obręb 0005, [...], jednostka rejestrowa gruntów G.321, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

4. nr 417/4 (ŁIV) o powierzchni ogólnej 0,1534 ha obręb 0005, [...], jednostka rejestrowa gruntów G.321, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

5. nr 417/5 (ŁIV, W) o powierzchni ogólnej 0,1830 ha obręb 0005, [...], jednostka rejestrowa gruntów G.321, poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych "ŁIV" na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy "Bp".

Uzasadniając podjętą decyzję Starosta J. wyjaśnił m.in., że pismem z dnia 31 marca 2017 r. Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w J. przekazał do Starostwa Powiatowego w J. wniosek Gminy P. dotyczący wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działek oznaczonych numerami 417/1, 417/2, 417/3, 417/4, 417/5 obręb 0005, [...], celem zajęcia stanowiska co do formalnych podstaw tych zmian.

Ponadto organ orzekający podał w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego w sprawie postępowania ustalił, na podstawie informacji uzyskanej od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, że dla działek wskazanych we wniosku, Starosta J. nie wydał pozwoleń na budowę, ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru wykonania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę. Na podstawie przeprowadzonych przy udziale przedstawicieli Gminy P. oględzin terenowych, organ ustalił także aktualny stan istniejący na przedmiotowych działkach. W protokole z oględzin z dnia 5 maja 2017 r. wpisano, że działki nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 to teren zielony, przez środek kompleksu działek przechodzi rów. Do protokołu załączono dokumentacją fotograficzną.

W ocenie organu orzekającego zagospodarowanie działek, jak również zgromadzona w sprawie dokumentacja nie wskazują aby teren ten mógł zostać zaliczony do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy (Bp). Przedmiotowy obszar stanowi teren zielony. Na gruntach nie została rozpoczęta budowa, w rozumieniu przepisów art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane stanowiącego, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą rozpoczęcia prac przygotowawczych. Prace przygotowawcze o których mowa w ust. 2 mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem. Starosta J. zwrócił też uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane zarówno pozwolenie na budowę (art. 37) jak również zgłoszenie (art. 30 ust. 5b) ważne są przez okres 3 lat, zatem w niniejszej sprawie nie można mówić o prowadzonych na gruntach objętych postępowaniem pracach przygotowawczych, a ponadto rozpoczęcia prac przygotowawczych nie potwierdzają przeprowadzone oględziny terenowe. Na gruntach tych nie wykonano geodezyjnego wytyczenia obiektów, niwelacji terenu, nie zagospodarowano terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów, nie wykonano przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Motywując podjęte orzeczenie Starosta J. przywołał również przepisy ustawowe i wykonawcze, mające zastosowanie w sprawie, w tym przepisy art. art. 20 ust. 1 i 2, 22 ust. 1, 24 ust. 2b i 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, przepisy § 44, § 45, § 67 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 542 z późn. zm.) oraz treść załącznika nr 6 do tego rozporządzenia w zakresie lp. 15, określającą przesłanki zaliczenia gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, a także przepisy art. 41 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).

Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Gminę P., która w odwołaniu wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzucając jednocześnie naruszenie § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r. poz. 1246) poprzez odmowę aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków oraz naruszenie art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 78 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego, w tym m.in. "brak wystąpienia z zapytaniem do gminy o występowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ewentualnych wydanych warunkach zabudowy".

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W obszernym uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, a następnie w szczegółowy, wyczerpujący sposób przedstawił materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia podjętego w tej sprawie. W tym zakresie organ orzekający, odwołując się do odpowiednich przepisów ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazał cele funkcjonowania systemu informacyjnego, określonego jako ewidencja gruntów i budynków, organ odpowiedzialny za jego prowadzenie, zakres informacji objętych systemem, obowiązki właścicieli nieruchomości i organów administracji publicznej, wynikające z powinności aktualizowania informacji zawartych w katastrze nieruchomości, tryb aktualizowania informacji i formę odmowy aktualizacji.

Ponadto przywołując stosowne przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, organ odwoławczy wyjaśnił zakres funkcjonalny i przedmiotowy tych regulacji. W dalszej części uzasadnienia D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego opisał dokumenty uzyskane w toku postępowania instancyjnego, na podstawie których dokonano ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy tj.:

1. Operat techniczny przyjęty do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r., któremu nadano identyfikator ewidencyjny materiału zasobu [...]. Prace geodezyjne, których cel został określony jako aktualizacja ewidencji gruntów i budynków dla działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie [...], zgłoszone zostały przez wykonawcę [...]. Zgłoszeniu został nadany identyfikator zgłoszenia prac [...]. Operat sporządzony w wyniku tych prac, zawiera m. in. dokument "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:2000, opracowany przez geodetę uprawnionego w dniu 11 czerwca 2016 r. Dokument ten zawiera "stan dotychczasowy" działek:

- nr 417/1 o powierzchni ogólnej 0,2509 ha, użytki ŁIV - 0,2361 ha, W - 0,0148 ha,

- nr 417/2 o powierzchni ogólnej 0,1871 ha, użytki ŁIV - 0,1871 ha,

- nr 417/3 o powierzchni ogólnej 0,2275 ha, użytki ŁIV - 0,2275 ha,

- nr 417/4 o powierzchni ogólnej 0,1534 ha, użytki ŁIV - 0,1534 ha,

- nr 417/5 o powierzchni ogólnej 0,1830 ha, użytki ŁIV - 0,1530 ha, W - 0,0300 ha, oraz "stan nowy" działek:

- nr 417/1 o powierzchni ogólnej 0,2509 ha, użytki Bp - 0,2361 ha, W - 0,0148 ha,

- nr 417/2 o powierzchni ogólnej 0,1871 ha, użytki Bp - 0,1871 ha,

- nr 417/3 o powierzchni ogólnej 0,2275 ha, użytki Bp - 0,2275 ha,

- nr 417/4 o powierzchni ogólnej 0,1534 ha, użytki Bp - 0,1534 ha,

- nr 417/5 o powierzchni ogólnej 0,1830 ha, użytki Bp - 0,1530 ha, W - 0,0300 ha;

2. Protokół z oględzin z dnia 5 maja 2017 r. wraz z załączoną dokumentacją fotograficzną, w którym wskazano, że wszystkie działki stanowią "teren zielony", a "przez środek kompleksu działek przechodzi rów";

3. Wypis z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowej G.321 obrębu P., gminy P., gdzie wpisano m. in.: dla działek ewidencyjnych:

- nr 417/1 o powierzchni ogólnej 0,2509 ha symbol klasoużytku W - 0,0148 ha, ŁIV-0,2361 ha,

- nr 417/2 o powierzchni ogólnej 0,1871 ha symbol klasoużytku ŁIV - 0,1871 ha,

- nr 417/3 o powierzchni ogólnej 0,2275 ha symbol klasoużytku ŁIV - 0,2275 ha,

- nr 417/4 o powierzchni ogólnej 0,1534 ha symbol klasoużytku ŁIV - 0,1534 ha,

- nr 417/5 o powierzchni ogólnej 0,1830 ha symbol klasoużytku ŁIV - 0,1530 ha, W-0,0300 ha;

4. Fragment mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: OD.6642.2566.2017, data wykonania kopii: 11 lipca 2017 r.)

obejmującego obszar działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie [...];

5. Decyzję o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P., z dnia [...], która wskazuje, że ustalono "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu 5 domów jednorodzinnych na działce nr 417 obręb P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 417, 551/ldr, 548dr, 549dr oraz zjazdami indywidualnymi z drogi publicznej nr 548dr i 549dr na teren działki nr 417 i podziałem działki nr 417 na 5 działek budowlanych w obrębie P.";

6. Załącznika nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...], tj. mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:1000, z naniesioną granicą terenu objętego decyzją i nieprzekraczalną linią zabudowy;

7. Fragmentu mapy zasadniczej w skali 1:1000 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu: [...], data wykonania kopii: 9 sierpnia 2017r.) obejmującego obszar działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie P..

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wniosek Gminy P. z dnia 12 grudnia 2015 r. zawierał żądanie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków" w zakresie użytków gruntowych działek ewidencyjnych, położonych w obrębie P., gminy P.:

- nr 417/1 poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,2361 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,2361 ha",

- nr 417/2 poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,1871 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,1871 ha",

- nr 417/3 poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,2275 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,2275 ha",

- nr 417/4 poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni 0,1534 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane o powierzchni 0,1534 ha",

- nr 417/5 poprzez zmianę "oznaczenia działki z: ŁIV - łąki trwałe o powierzchni

0,1530 ha, na użytek budowlany Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane

o powierzchni 0,1530 ha". Do wniosku załączono dokument "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:2000 (identyfikator ewidencyjny materiału zasobu - operatu technicznego: [...]).

Organ zauważył, że do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wpłynęła dokumentacja geodezyjna zawierająca rezultaty wykonanych pomiarów geodezyjnych oraz wyniki opracowania pomiarów, skompletowana w postaci operatu technicznego. Dokumentacja ta przyjęta została do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. Zdaniem organu z dokumentacji wchodzącej w skład tego operatu, w szczególności ze sprawozdania technicznego, wynika, że celem pracy było opracowanie mapy zmian danych ewidencyjnych. Zakres tych prac obejmował działki ewidencyjne nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położone w obrębie P., gminy P.. Z kolei z opisu przebiegu i rezultatów wykonywanych prac geodezyjnych i kartograficznych wynika, iż "po porównaniu mapy zasadniczej z terenem stwierdzono zgodność jej treści ze stanem faktycznym. Na obszarze opracowania mapy występują sieci wodociągowe i kanalizacyjne. (...) działki straciły charakter rolny. Są przygotowywane przez Gminę do sprzedaży. Należy zmienić sposób użytkowania dz. z "ŁIV" na "Bp". Grunt posiada decyzję o WZD. Grunt położony jest w strefie zabudowy. Wcześniej był wykorzystywany jako boisko sportowe". Jednocześnie w dokumencie "mapa zmian danych ewidencyjnych" w skali 1:2000, opracowanym przez geodetę uprawnionego w dniu 11 czerwca 2016r., zaprezentowano "stan dotychczasowy" działek:

- nr 417/1 o powierzchni ogólnej 0,2509 ha, użytki ŁIV - 0,2361 ha, W - 0,0148 ha,

- nr 417/2 o powierzchni ogólnej 0,1871 ha, użytki ŁIV - 0,1871 ha,

- nr 417/3 o powierzchni ogólnej 0,2275 ha, użytki ŁIV - 0,2275 ha,

- nr 417/4 o powierzchni ogólnej 0,1534 ha, użytki ŁIV - 0,1534 ha,

- nr 417/5 o powierzchni ogólnej 0,1830 ha, użytki ŁIV - 0,1530 ha, W - 0,0300 ha,

oraz "stan nowy" działek:

- nr 417/1 o powierzchni ogólnej 0,2509 ha, użytki Bp - 0,2361 ha, W - 0,0148 ha,

- nr 417/2 o powierzchni ogólnej 0,1871 ha, użytki Bp - 0,1871 ha,

- nr 417/3 o powierzchni ogólnej 0,2275 ha, użytki Bp - 0,2275 ha,

- nr 417/4 o powierzchni ogólnej 0,1534 ha, użytki Bp - 0,1534 ha,

- nr 417/5 o powierzchni ogólnej 0,1830 ha, użytki Bp - 0,1530 ha, W - 0,0300 ha.

Oceniając zasadność aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie P., gminy P. organ wyjaśnił, że zgodnie z § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się na następujące grupy:

1) grunty rolne;

2) grunty leśne;

3) grunty zabudowane i zurbanizowane;

4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R;

5) (uchylony);

6) grunty pod wodami;

7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr.

Jednocześnie, stosownie do § 68 ust. 3 rozporządzenia, do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zalicza się m. in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem - Bp.

Z kolei cechy gruntów i inne przesłanki, które decydują o zaliczaniu gruntów do poszczególnych użytków gruntowych określa załącznik nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. Pod 1p. 15 określono definicję zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp. Do tych użytków gruntowych zalicza się grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa, w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

Jednocześnie, przy ustalaniu konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stosując odpowiednio zasady dotyczące ustalania konturów terenów mieszkaniowych, terenów przemysłowych oraz innych terenów zabudowanych.

Organ orzekający zwrócił uwagę, ze przy zaliczaniu gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy nie zalicza się gruntów przeznaczonych pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w 1p. 21. Argumentując dalej organ wyjaśnił, że przy zaliczaniu gruntów do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy należy uwzględnić stan faktyczny nieruchomości, ale z uwzględnieniem regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w szczególności art. 41 ust. 1, oraz regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Natomiast zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. W rozumieniu ust. 2 i ust. 3 tego artykułu, pracami przygotowawczymi są:

a. wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie;

b. wykonanie niwelacji terenu;

c. zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów;

d. wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem.

Natomiast przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stanowią, w szczególności art. 4 pkt 11, że poprzez wyłączenie gruntów z produkcji, rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Odwołując się do orzecznictwa organ stwierdził, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 u.o.g.r.l. może nastąpić tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej narusza przepisy tej ustawy. Nadmieniono też, iż zgodnie z art. 11 ust. 1b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w niektórych przypadkach wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji będzie miał dla organu administracji charakter wiążący, co oznacza, że organ ten nie będzie miał prawa odmówić. Dotyczy to wniosku o wyłączenie z produkcji użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego. W takim przypadku decyzja administracyjna ma charakter deklaratoryjny.

Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że dane z ewidencji gruntów i budynków dotyczące działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie P., gmina P. zawarte w wypisie z rejestru gruntów, sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. wskazują, iż użytki gruntowe wskazanych działek oznaczone są symbolem ŁIV, a więc stanowią grunty rolne w rozumieniu przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzyskana w toku postępowania dokumentacja

nie wskazuje aby na terenie nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 zostało rozpoczęte inne niż rolnicze użytkowanie gruntu. Nie została rozpoczęta budowa, w szczególności nie zostały podjęte prace przygotowawcze, o których mowa w art. 41 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego. Brak jest dowodów, aby przedmiotowe działki były również objęte pozwoleniem na budowę albo zgłoszeniem, stanowiącym podstawę do rozpoczęcia inwestycji na tym terenie. Z ustaleń Starosty J. wynika jednocześnie, iż "w granicach działek nr 417/1 - 417/5 obręb P. nie wydał pozwoleń na budowę i nie przyjmował zgłoszeń robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę" (adnotacja urzędowa z dnia 5 maja 2017r.). Ponadto, stan faktyczny opisany w "protokole z oględzin" przedmiotowej nieruchomości wskazuje m.in., że wszystkie działki stanowią "teren zielony", a "przez środek kompleksu działek przechodzi rów".

W takich okolicznościach organ stwierdził, że teren ten nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 1p. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, uzasadniających zaliczenie tego gruntu do użytku gruntowego oznaczonego symbolem Bp - zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy. Ponadto, teren działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 nie jest przeznaczony pod budowę dróg publicznych lub linii kolejowych, o których mowa w 1p. 21 załącznika nr 6 do rozporządzenia. Jak wynika z decyzji o warunkach zabudowy nr [...] Wójta Gminy P. z dnia 2 listopada 2010 r. znak [...], ustalono "warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie zespołu 5 domów jednorodzinnych na działce nr 417 obręb P. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr 417, 551/1 dr, 548dr, 549dr oraz zjazdami indywidualnymi z drogi publicznej nr 548dr i 549dr na teren działki nr 417 i podziałem działki nr 417 na 5 działek budowlanych w obrębie P.".

D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wskazał też, iż żadna z przesłanek, o których mowa w 1p. 15 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, umożliwiająca zaliczenie działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie P., gminy P., do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, nie jest spełniona.

W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu i wyjaśnił, że przepis § 3 rozporządzenia w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. Przedmiotem postępowania prowadzonego na wniosek z dnia 28 marca 2017 r. jest aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie użytków gruntowych działek ewidencyjnych nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5, położonych w obrębie P.. Odróżniono przy tym pojęcie gleboznawczej klasyfikacji gruntów od pojęcia oznaczenia użytków gruntowych, jako elementów informacji o gruntach, które to pojęcia określają odmienne elementy ewidencji gruntów, co wynika z analizy wskazanych powyżej przepisów prawa, a także z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 września 2012 r. w sprawie gleboznawczej klasyfikacji gruntów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1246). Co do zarzutów naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierzetelne zebranie materiału dowodowego, między innymi brak wystąpienia z zapytaniem do gminy o występowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub informacji o ewentualnych wydanych warunkach zabudowy", podano, że nie jest on zasadny, co argumentowano odnosząc się do ustaleń organu I instancji i zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Gmina P. poprzez skargę wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi działający imieniem skarżącej Wójt Gminy P. zaskarżając wydaną w tej sprawie decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w całości zarzucił jej:

1. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 kpa, polegające na utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] Starosty J. z dnia [...] r., mimo że zebrany materiał dowodowy nie został rozpatrzony wyczerpująco, z uwagi na:

a) pominięcie rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowych działek gruntu, ujawnionego w operacie technicznym geodety Artura Palczewskiego oraz w wyniku oględzin nieruchomości,

2. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (zwanym w dalszej części rozporządzeniem) w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zwanej dalej ogrl), polegające na przyjęciu, że w odniesieniu do przedmiotowych działek gruntu nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające zaliczenie jej do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, mimo że doszło na tych działkach do wyłączenia gruntów z produkcji, grunty zostały objęte decyzją o warunkach zabudowy z dnia 2 listopada 2010 r., co stanowi podstawę zakwalifikowania nieruchomości do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy.

Jednocześnie – powołując się na przepisy art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – przedstawiciel skarżącej Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty J. i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wójt Gminy P. przywołał treść przepisu art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, typizującego grunty rolne oraz treść załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków określającą grunty zaliczone do zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy.

Następnie – wskazując na wynikający z przepisów § 44 i § 47 powołanego powyżej rozporządzenia, wymóg utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności i uwzględnienia w niej zmian faktycznych i prawnych gruntów – Wójt Gminy P. podał w uzasadnieniu skargi, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania działki oraz zaistnienia decyzji o warunkach zabudowy, obejmującej określoną działkę, konieczne jest naniesienie tych zmian prawnych i faktycznych w ewidencji gruntów. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której zmiana sposobu użytkowania nie znajduje odzwierciedlenia w ewidencji gruntów. Nie można przy tym pomijać, że ewidencja gruntów i budynków ma charakter deklaratywny. Wprowadzenie więc aktualizacji danych w ewidencji gruntów i budynków nie kreuje zmiany stanu prawnego, lecz ujawnia to, co w sferze faktycznej i prawnej już się dokonało. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "dokonywane wpisy w ewidencji gruntów mają charakter wyłącznie techniczno-deklaratoryjny, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Postępowanie ewidencyjne ma charakter wyłącznie informacyjny, służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygnatura akt I OSK 2452/12).

W odniesieniu do działek stanowiących przedmiot niniejszej sprawy, zaszły zmiany w sposobie jej użytkowania oraz w stanie prawnym. Z operatu technicznego, przyjętego do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 28 marca 2017 r. wynika, że aktualnie działki te stanowią zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy (Bp). Do podobnych wniosków prowadzi protokół z oględzin z dnia 5 maja 2017 r. oraz załączona do niego dokumentacja fotograficzna.

Ponadto, zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 2 listopada 2010 r. działki te leżą w obszarze, dla którego brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jednakże przeznaczone są one dla inwestycji polegającej na budowie zespołu 5 domów rodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdami indywidualnymi z drogi publicznej i dla podziału działki nr 417 na pięć działek budowlanych. W ocenie strony skarżącej te okoliczności są wystarczające dla dokonania aktualizacji ewidencji gruntów, bowiem zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Dodatkowo wskazano w uzasadnieniu skargi, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że aktualizacja danych w ewidencji gruntów winna być dokonana nie tylko wówczas, gdy dla danej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz także wówczas, gdy w obrocie prawnym istnieje inny akt prawny stanowiący o przeznaczeniu danej działki.

W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 13 listopada 2017 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze i przedstawionej w tym zakresie argumentacji, podtrzymując stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 13 marca 2018 r. pełnomocnik D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie może być uwzględniona. Sąd nie stwierdził bowiem aby zaskarżony akt naruszał przepisy prawa procesowego oraz przepisy prawa materialnego w zakresie określonym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2017 r., poz. 1369 ze zm. – dalej także "u.p.p.s.a"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje bowiem oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego lub przepisów prawa w zakresie obligującym do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 u.p.p.s.a, z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie kontrolą Sądu objęta została ocena organu, co do braku zasadności uwzględnienia wniosku Gminy P. z dnia 28 marca 2017 r. o wprowadzenie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w jednostce ewidencyjnej P., w obrębie [...] P., poprzez: zmianę oznaczenia działek o numerach 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 z ŁIV grunty rolne na zurbanizowane tereny niezabudowane z powodu utraty charakteru rolnego, a tym samym kontrola zgodności z prawem ostatecznego orzeczenia o odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w sposób i w zakresie wskazanym we wniosku.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć w sprawach o tak określonym przedmiocie – co w sposób szczegółowy przedstawione zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – stanowiły przepisy powoływanych wcześniej ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje wskazane w art. 20 cytowanej ustawy.

Ustawowy obowiązek aktualizowania ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujętych w niej danych dotyczących m.in. gruntów i budynków spoczywa na staroście, który dokonuje tej aktualizacji z urzędu lub na wniosek, poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w sposób ściśle określony w tych przepisach tzn. zgodnie z art. 23, art. 24 i art. 24a ustawy oraz § 45, 46 czy 47 przywołanego rozporządzenia.

Przepis art. 22 ust. 1 cytowanej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie, do obowiązków których należy m.in. zgodnie z § 44 pkt 2 utrzymywanie ewidencji w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami, a aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych w celu zastąpienia danych niezgodnych ze stanem faktycznym czy prawnym, ujawnienie nowych danych ewidencyjnych czy wyeliminowanie danych błędnych.

Z art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy wynika, że informacje zawarte w ewidencji podlegają z urzędu aktualizacji, jeżeli wynikają z przepisów prawa, dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1 do 4, materiałów zasobu oraz w przypadku wykrycia błędnych informacji oraz zgodnie z treścią art. 24 ust. 2a pkt 2 na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Aktualizacja ta może nastąpić albo w drodze czynności materialno-technicznej (art. 24 ust. 2b pkt 1) albo w drodze decyzji administracyjnej (art. 25 ust. 2b pkt 2 ustawy), a odmowa takiej aktualizacji następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

W uzupełnieniu należy też wskazać, że ewidencja gruntów ma charakter techniczno-deklaratoryjny, a nie konstytutywny. Nie kształtuje bowiem nowego stanu prawnego nieruchomości, ale potwierdza stan zaistniały wcześniej, czy inaczej rejestruje dokonane zmiany. Oznacza to, że dokonywanie zmian wpisów w ewidencji gruntów i budynków ma charakter wtórny wobec dotyczących danej nieruchomości zmian natury prawnej i faktycznej, a organ ewidencyjny ma obowiązek ocenić zasadność wprowadzenia zmian (aktualizacji informacji) na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Ocenie właściwego organu podlega również dokumentacja geodezyjno-kartograficzna przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie dokumentacja taka w formie operatu technicznego została przyjęta w dniu 28 marca 2017 r. (zaewidencjonowana pod numerem [...]). Z treści złożonej do zasobu dokumentacji wynika, że celem prac geodezyjnych, na podstawie których została sporządzona było opracowanie mapy zmian ewidencyjnych między innymi dla działek nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 położonych w obrębie P., gmina P..

W opisie wykonywanych prac podano również, że działki przygotowywane są przez Gminę do sprzedaży i wcześniej były wykorzystywane jako boisko sportowe. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu tego materiału w jego całokształcie, prawidłowo uznały, że stan przedmiotowych działek nie uległ zmianie w sposób opisany w dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zaistniały warunki obligujące do aktualizacji informacji, czyli wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sposób wnioskowany przez Gminę P. pismem doręczonym organowi w dniu 28 marca 2017 r.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy właściwe instancyjnie po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu tego materiału w jego całokształcie, prawidłowo uznały, że stan przedmiotowych działek nie uległ zmianie w sposób opisany w dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i nie zaistniały warunki obligujące do aktualizacji informacji, czyli wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków w sposób wskazany przez Gminę P. w piśmie doręczonym organowi w dniu 28 marca 2017 r.

Dokonywaną w tym zakresie oceną Sąd odniósł przede wszystkim do treści protokołu z oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017 r. na terenie działek, objętych wnioskiem Gminy P., wypisu z rejestru gruntów sporządzonego w dniu 12 lipca 2017 r. dla jednostki rejestrowanej G.321 obręb P., gminy P., fragmentu mapy ewidencyjnej (w skali 1:2000), której kopie wykonano w dniu 11 lipca 2017 r., obejmującej obszar przedmiotowych działek, fragmentu mapy zasadniczej (w skali 1:1000), obejmującej obszar przedmiotowych działek oraz adnotacji urzędowej z dnia 5 maja 2017 r. sporządzonej na podstawie informacji wykonanych w toku postępowania od organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie istotne jest – co wyjaśniły organy orzekające w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym, że wskazane w § 67 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grupy użytków gruntowych obejmuje m.in. grunty rolne, grunty leśne, a także grunty zabudowane i zurbanizowane, do których – stosownie do przepisu § 68 ust. 3 powoływanego rozporządzenia zalicza się m.in. zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy, oznaczone symbolem – Bp.

Jednocześnie w załączniku nr 6 do wskazywanego rozporządzenia pod lp. 15 prawodawca w sposób jednoznaczny określił warunki wymagane dla przyznania użytkowi gruntowemu kategorii zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, oznaczonych symbolem Bp.

Uzyskując ją grunty:

1) na których została rozpoczęta, lecz nie została zakończona budowa w rozumieniu art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, powodująca wyłączenie tych gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) które w wyniku zabudowy wyłączone zostały z produkcji rolnej lub leśnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale na których istniejące wcześniej budynki zostały rozebrane, a jednocześnie grunty te przeznaczone są pod zabudowę.

W tym kontekście należy też zwrócić uwagę, że wyznaczając obszar (ustalając koszty) zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy uwzględnia się treść decyzji wydanej na podstawie art. 11 oraz art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz koncepcję przedstawioną na projekcie zagospodarowania działki lub terenu, sporządzonym stosownie do przepisu art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Sądu treść powołanych powyżej regulacji uprawnia do stwierdzenia, że prawodawca uzależnił możliwość kwalifikowania w zbiorze informacji, jaki stanowi ewidencja gruntów i budynków, użytków gruntowych jako zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy wyłącznie od spełnienia warunków określonych w art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a poprzez to od stanu faktycznego istniejącego na nieruchomości (gruntach), które ma odpowiadać stanowi opisanemu we wskazanych przepisach.

W uznaniu Sądu w obowiązujących warunkach prawnych nie jest możliwie wprowadzenie w sposób legalny zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków poprzez zmianę użytku gruntowego na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (albo ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie bowiem z wypracowaną przez Trybunał Konstytucyjny i judykaturę administracyjną koncepcją decyzji o warunkach zabudowy stanowi ona wyłącznie informację o możliwości wykorzystania danego terenu zagospodarowania go w sposób w niej określony.

Nie uprawnia ona samoistnie, podobnie jak ustalenia planistyczne do dokonywania faktycznych zmian na nieruchomości w sposób wynikający ze wskazanych aktów: indywidualnego, czy generalnego.

Należy przy tym wyjaśnić – wobec treści załącznika nr 6 (lp. 15) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, że zgodnie z przepisem art. 41 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, a pracami przygotowawczymi – stosownie do art. 41 ust. 2 tej ustawy – są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej, przy czym prace te mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (art. 41 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane).

Z materiału sprawy wynika, że żaden ze stanów wskazanych przez ustawodawcę, jako pośrednio definiujący rozpoczęcie budowy w dacie orzekania przez organy administracyjne nie został stwierdzony na żadnej z działek objętych wnioskiem Gminy P..

Wskazują na to dokonane podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 5 maja 2017 r. przy udziale przedstawicieli wnioskodawczyni ustalenia, z których wynika, że działki nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 to teren zielony, zaś przez środek kompleksu przechodzi rów. Rozpoczęcie procesu inwestycyjnego na tych działkach wyklucza również treść adnotacji urzędowej z dnia 5 maja 2017 r., sporządzonej na podstawie informacji uzyskanej w Wydziale Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Starostwa Powiatu J., z której wynika, że Starosta J. od 2006 r. nie wydawał dla działek nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/5 pozwoleń na budowę ani nie przyjmował zgłoszeń zamiaru realizowania robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę.

Materiał sprawy uprawnia również do stwierdzenia, że przedmiotowe działki nie zostały wyłączone z produkcji rolnej, stosownie do wymogu zawartego w załączniku nr 6 (lp. 15) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Oznacza to, że sam zamiar innego użytkowania gruntów niż rolnicze lub leśne nie wystarcza do wprowadzenia żądanej przez Gminę aktualizacji opisanych gruntów.

Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym akcentuje się przede wszystkim element "faktyczności" w odniesieniu do wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, będącego takim działaniem faktycznym, którego istotą jest rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów, a nie zaniechanie prowadzenia na tym gruncie działalności rolniczej (np. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1492/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1570/16).

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika również, aby dla przedmiotowych działek nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/4 wydana została przez Starostę J. decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Zdaniem Sądu w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie należy bezwzględnie zaakceptować ocenę przyjętą przez organy właściwe instancyjnie uznające, że stan faktyczny i prawny obu działek wskazanych w przedmiotowym wniosku tj. działek oznaczonych numerami nr 417/1, 417/2, 417/3, 417/4 i 417/4 położonych w obrębie P., gminy P., nie spełnia warunków określonych w załączniku nr 6 – lp. 15 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie wnioskowanej aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, dotyczących wskazanych we wniosku działek poprzez zmianę użytków gruntowych z gruntów rolnych na zurbanizowane tereny niezabudowane lub w trakcie zabudowy Bp.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. polegający na braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. W ocenie Sądu postępowanie dowodowe było wyczerpujące i pozwalało na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie. Organ w sposób pełny i należyty rozważył każdą okoliczność mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bez pominięcia któregokolwiek z dowodów. Kwestie podnoszone zaś w skardze dotyczą innej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Stwierdzając zatem, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny – stosownie do przepisu art. 151 powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.