Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 17 listopada 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia "A" w W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję. LS

Decyzją z dnia [...], nr [...], Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 i 2 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ust. 1 pkt 4 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 782 ze zm.), powoływanej dalej również jako "u.d.i.p.", w związku z art. 96 ust. 1 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 581 ze zm.), oraz art. 107 § 1, § 2 oraz § 3, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz.U. z 2002r. nr 101 poz. 926 ze zm.) w związku z art. 111 oraz art. 943 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks Pracy (tekst jednolity Dz.U. z 1998r. nr 21, poz. 94 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...], nr [...], o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wyjaśnił, że w dniu 5 czerwca 2015r. Stowarzyszenie A z siedzibą w W., złożyło wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez udostępnienie "skanów wszystkich dokumentów, jakie powstały w ramach działania komisji antymobbingowej badającej sprawę skargi na mecenasa W., w tym dokument, mocą którego umorzono postępowanie".

Dalej wyjaśniono, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku jest Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w Ł., jako podmiot reprezentujący państwową osobę prawną, co wynika z przepisu art. 96 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Właściwość ta znajduje umocowanie także w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, wg. którego obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne.

Następnie organ podkreślił, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Stowarzyszenie A z siedzibą w W. zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące ograniczenie prawa do informacji publicznej, a także art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieprawidłowe ograniczenie dostępu do dokumentów stanowiących informacje publiczne. Ponadto zarzucono naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim w tych przepisach unormowano przesłanki, że względu na zaistnienie których ogranicza się prawo do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej w niniejszej sprawie. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji z dnia [...], względnie o zmianę tej decyzji, oraz o rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z pierwotnym wnioskiem z dnia 5 czerwca 2015r., tj. udostępnienie informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. stwierdził, że rozpatrując wnioski o udostępnienie informacji publicznej, organ powinien każdorazowo analizować, czy jest ona niezbędna z punktu widzenia celów prawa do informacji publicznej, a także czy nie narusza godności i intymności osoby, której taka informacja dotyczy. Przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony przez wnioskodawcę, w zakresie informacji dotyczących udostępnienia "skanów wszystkich dokumentów, jakie powstały w ramach działania komisji antymobbingowej badającej sprawę skargi na mecenasa W.", nie jest zasadny i nie mógł zostać uwzględniony, w związku z czym istniała konieczność udzielenia odmowy dostępu do informacji publicznej.

Organ wyjaśnił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zapewnia prawa dostępu do informacji publicznej w sposób nieograniczony. Ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej zawarte zostały m. in. w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują niezależnie od siebie dwa ograniczenia udostępnienia informacji stanowiących informację publiczną, tj.: 1) ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, przy czym tajemnicę ustawowo chronioną w przedmiotowej sprawie stanowią dane osobowe, o których mowa w ustawie z dnia o ochronie danych osobowych; 2) ograniczenie wskazane w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa, przy czym podstawę ograniczenia dostępu informacji w rozpatrywanej sprawie stanowi tajemnica prywatności. W niniejszej sprawie przedmiotowe ograniczenia należy rozpatrywać w uwzględnieniu art. 111 Kodeksu Pracy stanowiącego, że pracodawca zobowiązany jest do szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika.

Dalej organ wyjaśnił, że w [...] Oddziale Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia zarządzeniem Dyrektora Oddziału z dnia 7 listopada 2011r. została przyjęta Wewnętrzna Polityka Antymobbingowa, stanowiąca przejaw dążenia pracodawcy do ograniczenia działań mobbingujących w miejscu pracy (art. 943 § 1 KP). W ramach przyjętej procedury powołano Komisję Antymobbingową, jako organ kolegialny powołany przez pracodawcę do rozpatrywania zgłoszenia o mobbing. Powyższe stanowi o tym, że sprawy rozpatrywane przez Komisję bez wątpienia dotyczą indywidualnych spraw ze stosunku pracy. Nie bez znaczenia dla sprawy jest, że przyjęta przez pracodawcę procedura rozpatrywania zgłoszeń zapewnia każdemu pracownikowi, iż wszelkie informacje i materiały zgromadzone przez komisję w trakcie postępowania wyjaśniającego podlegają ochronie prawnej zgodnie z ustawą o ochronie danych osobowych i z tego tytułu nie są ujawniane publicznie. Zasady prowadzonej polityki antymobbingowej zostały udostępnione każdemu z pracowników, co oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy pracownicy, zgłaszający przypadek mobbingu działali w przekonaniu, że wszystkie dokumenty sporządzone przez Komisję nie zostaną udostępnione podmiotom trzecim.

Następnie organ wskazał, że art. 111 KP nakłada na pracodawcę obowiązek szanowania dóbr osobistych pracownika nie tylko tych wyraźnie wymienionych w kodeksie, ale również innych, które nie zostały tam enumeratywnie wymienione. Wprowadzenie w kodeksie pracy w rozdziale o podstawowych zasadach prawa pracy obowiązku pracodawcy szanowania godności oraz innych dóbr osobistych pracownika oznacza wzmocnienie ochrony tych dóbr w stosunkach pracy. Z istoty swej zgłoszenie mobbingu w pracy wiąże się z osobistą oceną pracownika co do stosunków wewnętrznych, panujących w środowisku pracy. W zakresie objętym zgłoszeniami badanymi przez komisję antymobbingową leży stwierdzenie, czy ze strony osoby wskazywanej, jako ewentualny mobber nastąpiły działania nie tylko naruszające zasady współżycia społecznego i dobre obyczaje, ale skierowane na szkodzenie ofierze, co w konsekwencji oznacza, że przedmiot badania komisji nie stanowi sposób realizacji zadań w zakresie publicznej sfery działalności, ale w stosunkach pracowniczych. Dokumenty wytworzone przez Komisję zawierają opis czynności podejmowanych w związku ze złożonymi zgłoszeniami (w szczególności dotyczące uzupełnienia braków, wysłuchanie stron, rozstrzygnięcie komisji). Do dokumentacji dołączono również zgłoszenia przypadków mobbingu oraz ich uzupełnienia. W dokumentach tych znajdują się nie tylko dane osobowe osób zgłaszających, ale również innych pracowników, dane co do zdrowia pracowników, co do stanu emocjonalnego pracowników zgłaszających, wypowiadanych opinii - podnoszone w aspekcie naruszenia sformułowanych zarzutów o działania mobbingowe.

Organ wskazał również, że art. 111 KP w powiązaniu z art. 933 KP gwarantuje pracownikowi prawo do zwrócenia uwagi pracodawcy na stosunki panujące w środowisku pracy, mające na celu wyeliminowanie zachowań o charakterze mobbingu. Realizacja tego prawa winna następować w warunkach, które nie narażą pracownika zgłaszającego i wskazanego, jako ewentualnego mobbera na szykany ze strony osób trzecich, czy inne zachowania mogące naruszyć dobra osobiste pracownika. Powołując się na orzecznictwo i doktrynę organ podkreślił, że ustawa o ochronie danych osobowych - w sytuacji, gdy w treści informacji publicznej zawarte są dane osobowe - jest lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie mogą naruszać i winny uwzględniać ograniczenia przetwarzania danych wynikające z lex specialis - ustawy o ochronie danych osobowych. Odmienna wykładnia prowadziłaby do tego, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej można byłoby uzyskać legalnie dostęp do danych chronionych ustawą o ochronie danych osobowych. Zgodnie zaś z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych każdy ma prawo do ochrony dotyczących go danych osobowych, a zgodnie z art. 6 ust. 1 tej samej ustawy za dane osobowe uważa się wszelkie informacje dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Status danych osobowych może więc zostać potencjalnie przyznany wszelkim informacjom odnoszącym się do osoby fizycznej, w tym danych odnoszących się do życia zawodowego, itp. Ustęp 2 artykułu 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ogranicza dostęp do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ochrona danych osobowych, czyli tzw. prywatność informacyjna, jest jednym z aspektów prawa do prywatności. Ograniczenie powyższego prawa nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, ale mających związek z pełnieniem tych funkcji. W okolicznościach niniejszej sprawy nie winno budzić wątpliwości, że wnioskowane informacje mimo, że dotyczą osób pełniących funkcje publiczne to nie odnoszą się do publicznej strony pełnionych funkcji, ale do danych dotyczących indywidualnych stosunków pracowniczych, objętych ochroną prawa do prywatności, przysługujących uczestnikom postępowania, prowadzonego przez Komisję Antymobbingową.

Organ stwierdził, że w okolicznościach mniejszej sprawy, realizacja obowiązków pracodawcy do przeciwdziałania mobbingowi związana jest z zagwarantowaniem pracownikowi prawa do rozpoznania zgłoszenia o podejmowaniu działań o charakterze mobbingu przez innego pracownika, w warunkach zapewniających poufność postępowania prowadzonego przez Komisję. Podkreślono, że gwarancja poufności prowadzonego postępowania dotyczy wszystkich stron postępowania i gwarantuje ochronę prawa do prywatności w tym zakresie zarówno osobom zgłaszającym, jak i osobie, wobec której postawiono zarzut podjęcia działań mobbingowych. Reasumując złożony wniosek dotyczy ujawnienia dokumentów, które swą treścią odnoszą się do informacji, dotyczących indywidualnych stosunków pracowniczych (rozpoznanie zgłoszeń o mobbing), które nie mogą być ujawnione z uwagi na ochronę prawa do prywatności ww. uczestników postępowania prowadzonego przez Komisję Antymobbingową. Z tej przyczyny wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał, że przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Wskazana regulacja winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr. Działanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, polegające na odmowie udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na przesłanki ograniczające tą dostępność, było w istocie podyktowane wyważeniem przez ustawodawcę sprzecznych interesów, które to wyważenie ma swoje odzwierciedlenie w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji organ uznał za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., w zakresie w jakim w tych przepisach unormowano przesłanki, ze względu na zaistnienie których ogranicza się prawo do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej w niniejszej sprawie, organ wskazał, że w razie uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powołując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny tak anonimizować dane wrażliwe, aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników, określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej.

Następnie organ stwierdził, że w orzecznictwie nie budzi jednak wątpliwości, że żądanie dostępu do informacji publicznej nie oznacza automatycznie, iż adresat wniosku o udostępnienie takowej informacji jest bezwzględnie zobowiązany do jej ujawnienia. Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wskazuje, iż przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jedną z takich ustaw jest ustawa o ochronie danych osobowych, gdzie w art. 6 ust. 1 i 2 wskazuje się, że za dane osobowe uważa się wszelkie informacje, dotyczące zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osoby fizycznej. Osobą możliwą do zidentyfikowania jest zaś osoba, której tożsamość można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na numer identyfikacyjny albo jeden lub kilka specyficznych czynników, określających jej cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne. Jednocześnie, w myśl art. 5 ust. 1 i 2 zd. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W świetle powyższych organ przyjął, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawartej w dokumentacji postępowania prowadzonego przez Komisję ds. mobbingu winien rozważyć, czy okoliczności sprawy - nawet po dokonaniu anonimizacji danych wrażliwych - nie wymagają jeszcze dalej idącego ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby bądź osób, uczestniczących w postępowaniu. W razie zaś uznania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, to wówczas organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną, odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Na ostateczną decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyło Stowarzyszenie A, zarzucając naruszenie art. 7 ustawy k.p.a., w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organom podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzez błędne zastosowanie polegające na niepodjęciu wszelkich czynności zmierzających do dokładnego ustalenia, w jakim ujawnienie informacji publicznej będącej przedmiotem wniosku mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych.

Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło również naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2) art. 61 ust. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieprawidłowe ograniczenie dostępu do dokumentów, stanowiących informacje publiczne i będące przedmiotem złożonego przez Stowarzyszenie wniosku;

3) naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim w tych przepisach unormowano przesłanki, ze względu na zaistnienie których ogranicza się prawo do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione zastosowanie przesłanek ograniczających prawo do informacji publicznej w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podniosło, że przedmiotem złożonego wniosku było żądanie udostępnienia skanów wszystkich dokumentów, jakie powstały w ramach działania komisji antymobbingowej, badającej sprawę skargi na mecenasa W., w tym dokument, mocą którego umorzono postępowanie. W ocenie strony skarżącej, organ w postępowaniu przed wydaniem decyzji nie rozważył dostatecznie, w jakim zakresie udostępnienie informacji, o przekazanie których zwróciło się Stowarzyszenie, mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych. Wyłączenie wszelkich informacji świadczy o tym, że wskutek niewyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy organ dokonał zbyt daleko idącego wyłączenia. W związku z tym niezrealizowanie art. 7 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało brakiem udostępnienia jakiejkolwiek informacji, mieszczącej się w zakresie przedmiotowym wniosku.

Argumentując naruszenie przepisów prawa materialnego, Stowarzyszenie wskazało, że organ dokonał w sposób nieuzasadniony, bowiem znacznie wykraczający poza konieczność, ograniczenia prawa do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji, odmawiającej udostępnienia jakichkolwiek dokumentów, związanych z pracami komisji antymobbingowej w sprawie mecenasa W.. W ocenie strony skarżącej, nie można zgodzić się z tym, że jakiekolwiek informacje, znajdujące się w dokumentach związanych z działalnością Komisji Antymobbingowej zawierają dane osobowe lub informacje, których ujawnienie mogłoby naruszyć prywatność osób fizycznych. O ile oczywiście nie można wykluczyć, że ujawnienie pojawiających się w tych dokumentach personaliów, np. pracowników, mogłoby naruszyć prywatność tych osób (w tym ochronę danych osobowych), o tyle błędem jest wyłączanie a priori dostępności wszelkich dokumentów i informacji.

Zdaniem strony skarżącej, analiza dokumentów, objętych przedmiotem żądania może dostarczyć istotnej wiedzy o działalności państwa sensu largo, czyli także osób prawnych wykonujących zadania publiczne i gospodarujących mieniem publicznych, do czego uprawnia art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Istotne znaczenie ma to, co ustaliła komisja podczas swoich prac i jak przełożyło się to na ostateczne rozstrzygnięcie. Do dokonania w ten sposób społecznej kontroli działania komisji nie jest konieczne posiadanie informacji, dotyczących m.in. personaliów osób, które wypowiadały opinie lub złożyły zgłoszenie. Niemniej jednak konieczne do sprawowania społecznej kontroli jest poznanie w możliwie najszerszym zakresie informacji, które odzwierciedlają tok prac komisji, przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, jak i samo rozstrzygnięcie. W związku z tym organ powinien udostępnić skany dokumentów, o przesłanie których zwróciło się Stowarzyszenie.

Jeżeli organ dostrzega konieczność ochrony prywatności osób fizycznych (w tym odnoszących się do nich danych osobowych), winien ograniczyć dostępność tylko tych informacji, czyli np. imion i nazwisk osób składających opinie czy zgłoszenia, czy personaliów osób, pojawiających się w toku prac komisji. Nie jest natomiast uprawnione ograniczenie dostępności do samej treści składanych np. wyjaśnień, bowiem informacje te nie naruszają prywatności osób fizycznych.

W związku z tym, że ograniczenie dostępności informacji publicznych wykracza poza konieczność ochrony wartości chronionych, zostało dokonane nieprawidłowo i w ten sposób narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Nie było zatem podstaw do tego, aby wyłączyć w niniejszej sprawie dostępność wszelkich informacji, objętych żądaniem.

Zdaniem Stowarzyszenia efektem prawidłowo dokonanego ograniczenia prawa do informacji publicznej powinno być przesłanie skanów dokumentów, objętych przedmiotem żądania, po ewentualnym dokonaniu anonimizacji informacji naruszających prywatność osób fizycznych czy dane osobowe (czyli personaliów tych osób, adresu zamieszkania, numeru PESEL, etc.). Decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej winna dotyczyć tylko tych informacji i ograniczenie ich dostępności powinno być przedmiotem wydanej w sprawie decyzji. Należało przy tym zadbać o to, aby udostępnić informacje możliwie w najszerszym zakresie, aby ograniczenie prawa do informacji publicznej nie było zbyt ekstensywne.

Strona skarżąca przyznała, że prawo do informacji nie ma charakteru absolutnego, więc w konsekwencji ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zapewnia prawa do informacji publicznej w sposób nieograniczony. Ograniczenia prawa do informacji publicznej wynikają m.in. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Jednakże w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją tzw. ścierania się konstytucyjnych wartości - z jednej strony prawa do informacji publicznej (gwarantowanego art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), z drugiej zaś strony ochrony prywatności (gwarantowanej na mocy art. 47 Konstytucji RP). W każdej bowiem sprawie należy dokonać oceny możliwości naruszenia konstytucyjnych wartości. Na podstawie okoliczności niniejszej sprawy nie można uznać, że konieczność ochrony prywatności osób fizycznych oznacza, że nie można udostępnić jakiegokolwiek dokumentu w jakimkolwiek zakresie. Organ w sposób błędny dokonał wyważenia konstytucyjnych wartości, przyznając - w sposób nieuzasadniony - prymat ochrony prywatności. Nie dokonał wyważenia wartości, a w i zbyt ekstensywny ograniczył prawo do informacji publicznej.

Stowarzyszenie podniosło, że rozpatrywane przez Komisje sprawy bez wątpienia dotyczą indywidualnych spraw ze stosunku pracy. Jednakże nie oznacza to, że dostępność takich informacji jest ograniczona z powodu ochrony prywatności. Z pewnością nie może być żadnego automatyzmu pomiędzy uznaniem za informację dotyczącą indywidualnej sprawy pracowniczej, a uznaniem niemożności udostępnienia określonych materiałów. Niezależnie od ustalenia, że dokumenty, o udostępnienie których zwróciło się Stowarzyszenie, dotyczą indywidualnych spraw ze stosunku pracy, organ powinien dogłębniej zbadać, ustalić i wyjaśnić, czy ujawnienie tych informacji mogłoby w istocie naruszyć czyjąś prywatność. Ograniczenie się przez organ tylko do przytoczonej konstatacji stanowi o naruszeniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy, bowiem skutkuje ograniczeniem wykraczającym poza konieczność ochrony prywatności osoby fizycznej.

Na koniec Stowarzyszenie wskazało, że w przypadku dokonania właściwej anonimizacji, polegającej na ograniczeniu dostępności informacji o imionach i nazwiskach poszczególnych pracowników (czy osób zgłaszających) nie doszłoby do naruszenia ich prywatności. W takim wypadku nie byłoby możliwe powiązanie danych informacji (np. co do stanu zdrowia) z konkretną osobą, a tym samym nie doszłoby do wkroczenia w sferę jej prywatności. Tym samym nie doszłoby do nieuprawionego ujawnienia danych osobowych, na które powołuje się organ w kwestionowanej decyzji.

Na tej podstawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach – stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi w zaś grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa w stopniu określonym w powołanych wyżej przepisach.

Podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy cytowanej wyżej ustawy o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno -technicznej, zaś powiadomienia o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną dokonuje się pismem. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia, lub gdy zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 ustawy), tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (art. 14 ust. 2 ustawy). Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej, a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji.

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 ustawy, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy), do których niewątpliwie zaliczają się także organy Narodowego Funduszu Zdrowia (art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – tekst jednolity Dz.U. z 2015, poz. 581). Orzekający w sprawie organ nie kwestionował, że żądanie wniosku dotyczy informacji publicznej i ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, ponieważ w świetle ustawowej definicji informacji publicznej oraz przykładowego wyliczenia rodzajów tych informacji (art. 6 ust. 1 ustawy), każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002 r., s. 28-29).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej w postaci "skanów wszystkich dokumentów jakie powstały w ramach działania komisji antymobbingowej badającej sprawę skargi na mecenasa W., w tym dokument mocą którego umorzono postępowanie". Istotą sporu pozostawał zakres zastosowania przez organ przepisu art. 5 ust. 1 i 2 powołanej wyżej ustawy, w związku z odmową udostępnienia żądanej informacji w całości. Zgodnie z treścią powołanych przepisów prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust.1). Prawo to podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust.2). Osoba pełniąca funkcje publiczne, w rozumieniu powołanego przepisu, to natomiast każda osoba, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 tej ustawy tj. na sferę publiczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2015r. sygn.akt I OSK 1530/14, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W kontekście powyższej regulacji za nieprawidłowe uznać należy stanowisko Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że na przeszkodzie udostępnieniu wszystkich dokumentów, określonych przez wnioskodawcę jako "powstałe w ramach działania komisji antymobbingowej badającej sprawę skargi na mecenasa W., w tym dokumentu mocą którego umorzono postępowanie" stoją przepisy ustawy o ochronie danych osobowych czy też przepisy Kodeksu pracy w zakresie w jakim przewidują ochronę godności i dóbr osobistych pracownika.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że ograniczenie udzielenia informacji publicznej, o którym mowa w art. 5 ust. 1 u.i.d.p. następuje ze względu na konieczność ochrony tajemnic ustawowo chronionych, a więc w takim przypadku, gdy informacja co do zasady stanowi informację publiczną, jednak nie może zostać udostępniona ze względu na to, że jest chroniona innymi przepisami np. stanowi informację niejawną. Odmowa udzielenia informacji o danych osobowych pracowników Funduszu na tej podstawie byłaby zatem możliwa w przypadku, gdyby tożsamość zatrudnionych w niej pracowników była chroniona na podstawie odrębnych przepisów, która to sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Wskazany przez organ jako podstawa odmowy udzielenia informacji publicznej art. 5 ust. 2 u.i.d.p. również został zastosowany nieprawidłowo, o ile bowiem ochrona prywatności może dotyczyć szeregowych pracowników Funduszu, o tyle jest ona wyłączona w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Okoliczność ta nie została przez organ zbadana, skoro uznał on, że ochronie podlegają dane osobowe wszystkich pracowników, uczestniczących w postępowaniu a uzasadnienia obu decyzji o odmowie udostępnienia informacji w ogóle nie odnoszą się do przyczyn odmowy udostępnienia danych osobowych osób pełniących funkcje, które mogą zostać uznane za funkcje publiczne w związku z zarządzaniem państwową jednostką organizacyjną.

Na potrzeby niniejszej sprawy zasadnym jest zauważenie, że prawo dostępu do informacji publicznej jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, poprzez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej, chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa, wreszcie zapewniać społeczną kontrolę nad działaniami organów władzy publicznej. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 października 2010r., I OSK 1149/10, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Prawdą jest, iż prawo dostępu do informacji publicznej nie jest, jak wyżej wskazano, nieograniczone. W przypadku wszakże kolizji praw konstytucyjnie i ustawowo chronionych niezbędne jest ich wyważenie, które nie może prowadzić do generalnego wyłączenia prawa do informacji publicznej w określonej kategorii spraw. Z faktu zatem, że postępowanie antymobbingowe jest regulowane wewnętrznymi procedurami, obowiązującymi w Narodowym Funduszu Zdrowia, zaś procedura ta dotyczy relacji pracowniczych, nie można wywodzić generalnego wyłączenia uprawnień obywateli do dostępu do informacji publicznych, wytworzonych w ramach tego postępowania.

W przypadku potrzeby zapewnienia ochrony prywatności osób fizycznych podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej winny natomiast, co do zasady, poprzestać na takim zanonimizowaniu danych wrażliwych aby nie istniała obiektywna możliwość poznania ich po zapoznaniu się z informacją publiczną. Skoro tożsamość osoby fizycznej można określić bezpośrednio lub pośrednio, w szczególności przez powołanie się na jeden lub kilka specyficznych czynników określających cechy fizyczne, fizjologiczne, umysłowe, ekonomiczne, kulturowe lub społeczne tej osoby, to odmowa ujawnienia owych czynników choćby poprzez ich anonimizację winna być najczęściej uznana za wystarczający sposób ochrony tożsamości, a przez to prywatności osoby fizycznej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, nie może stanowić dostatecznej podstawy odmowy udzielenia informacji ogólnikowe stwierdzenie, że dla zachowania wymogów, o których mowa w art. 6 u.o.d.o. nie wystarczy usunięcie danych osobowych osób, których dotyczy żądana informacja. Rzeczą podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji jest bowiem dokonanie takiej anonimizacji, która uniemożliwi identyfikację osób objętych żądaniem udostępnienia informacji publicznej (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Poznaniu z dnia 5 czerwca 2013r., sygn.akt IV SA/Po 23/13, w Łodzi z dnia 25 września 2014r., sygn.akt II SA/Łd 699/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Dopiero w razie uznania i przekonującego wykazania, że istnieje potrzeba ochrony prywatności określonej osoby lub osób, a celu tego w dostateczny sposób nie spełni anonimizacja danych wrażliwych osób uczestniczących w takim postępowaniu, organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji publicznej, winien - w oparciu o art. 16 u.d.i.p. - wydać decyzję administracyjną odmawiającą udostępnienia konkretnej informacji publicznej, powodując się na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ocena czy prawo do informacji publicznej danego rodzaju podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej winna być przy tym dokonana w sposób zindywidualizowany, odrębnie dla każdej z żądanych informacji, z wyraźnym wskazaniem jakie konkretnie przesłanki przemawiają za odmową udzielenia konkretnej informacji. Kontrolowane rozstrzygnięcie ze względu na jego generalny charakter, nie pozwala natomiast na prawidłową weryfikację wyrażonego w nim stanowiska organu, co do potrzeby ochrony prywatności osób biorących udział w postępowaniu przed Komisją Antymobbingową. Rację ma zatem strona skarżąca, że przeprowadzone przez Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia postępowanie narusza również przepisy postępowania, w szczególności art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając to za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

Prowadząc ponownie postępowanie, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozpozna wniosek skarżącego Stowarzyszenia z uwzględnieniem sformułowanych powyżej wytycznych i poglądów prawnych.

a.tp.