Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant sekr. sąd. Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia 18 marca 2005 r., nr XXVII/159/2005 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Dnia 18 marca 2005 r. Rada Miejska w [...] – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm. – określanej dalej jako u.s.g.), podjęła uchwałę nr XXVII/159/2005 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...].

Pismem z [...] czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą uchwałę, zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie :

1. art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. przez niepoddanie projektów statutów Sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady regulującej zasady i tryb przeprowadzania takich konsultacji;

2. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 22 ust. 1 i 2 uchwały organowi uchwałodawczemu jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do wyboru sołtysa i członków rady Sołeckiej;

3. art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 23 ust 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego poprzez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców Sołectwa;

4. art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w § 28 uchwały, organowi uchwałodawczemu - jakim jest zebranie wiejskie - kompetencji do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej;

5. art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., przez brak w Statucie regulacji określającej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę Burmistrz [...] uznał ją w części za zasadną. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ wyjaśnił, że po przejrzeniu dokumentacji archiwalnych z 2005 r., nie odnalazł dokumentów potwierdzających, aby przed podjęciem zaskarżonej uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu, przeprowadzone zostały konsultacje z jej mieszkańcami, polegające na omówieniu z nimi proponowanych regulacji i umożliwieniu tym mieszkańcom wyrażenia opinii na ich temat. Projekt uchwały był konsultowany z przewodniczącym rady sołeckiej w trakcie posiedzeń komisji Rady Miejskiej .

Zdaniem organu w przedmiotowym Statucie nie naruszono art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g., gdyż nie nadano w § 22 ust. 1 i 2 uchwały organowi uchwałodawczemu – jakim jest Zebranie Wiejskie – kompetencji do wyboru Sołtysa i członków Rady Sołeckiej. Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa zwołuje Sołtys, o czym stanowi § 12 ust. 1 pkt 1 rozpatrywanej uchwały, natomiast zgodnie z § 22 ust. 1 Burmistrz zwołuje zebranie wiejskie na którym ma być dokonany wybór Sołtysa i Rady Sołeckiej. To zatem nie Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa wybiera Sołtysa i Radę Sołecką lecz mieszkańcy tego Sołectwa na zwołanym przez Burmistrza zebraniu wiejskim, co zapisano w § 11 ust. 1 i 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał ponadto, że nie nastąpiło istotne naruszenie art. 36 ust. 2 u.s.g. polegające na wprowadzeniu w § 23 ust. 1 uchwały ograniczenia czynnego prawa wyborczego przez zastrzeżenie, że dla dokonania ważnego wyboru Sołtysa i Rady Sołeckiej wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych mieszkańców Sołectwa. Zdaniem organu powyższy wniosek można by wysnuć jeżeli nie byłoby w powoływanej przez Prokuratora uchwale kolejnego ustępu 2 o treści: "O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano obecności wymaganej liczby mieszkańców wybory mogą być przeprowadzone bez względu na liczbę obecnych na zebraniu, po upływie piętnastu minut". Podczas tego samego zebrania nastąpi więc wybór Sołtysa i członków Rady Sołeckiej, którzy zostaną wybrani w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieorganicznej liczby kandydatów przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

W ocenie organu § 28 uchwały otrzymał może niezbyt precyzyjne brzmienie, lecz w konsekwencji to nie Zebranie Wiejskie jako organ Sołectwa dokona odwołania Sołtysa i Rady Sołeckiej, lecz jedynie stali mieszkańcy tego Sołectwa uprawnieni do głosowania.

Organ nie zgodził się także z zarzutem Prokuratora istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g. przez brak w Statucie regulacji określającej zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Wprawdzie rzeczony Statut nie zawiera rozdziału: zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, ale w jego treści regulacje takie występują, np. w § 12 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 19 ust. 5, § 32 ust. 1 i ust. 2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.).

Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów u.s.g., w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pozostawała uchwała Rady Miejskiej z 18 marca 2005 r., nr XXVII/159/2005 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa [...].

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowił m.in. art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zgodnie z art. 5a ust. 2 u.s.g. zasady i tryb przeprowadzania konsultacji mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Obowiązek konsultacji z mieszkańcami został dodany do art. 35 u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r. na podstawie art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 45, poz. 497). Oznacza to, iż uchwała w sprawie nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z jej mieszkańcami. Przy czym wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenie opinii na ich temat (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 listopada 2018 r., III SA/Kr 296/18). Brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej poprzedzających podjęcie uchwały w sprawie nadania jednostce pomocniczej statutu stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 1 u.s.g. i skutkuje stwierdzeniem nieważności takiej uchwały w całości (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 października 2007 r., II SA/Sz 885/07, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 grudnia 2007 r., III SA/Wr 491/07, E. Olejniczak-Szałowska, Konsultacje we wspólnocie samorządowej, Samorząd Terytorialny 1997/1-2/116-17, B. Jaworska-Dębska /w/ P. Chmielnicki (red), U.s.g. Komentarz, Lexis Nexis 2013, s. 550-551).

W niniejszej sprawie organ przyznał, iż przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie zostały przeprowadzone konsultacje z mieszkańcami sołectwa. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 u.s.g. (tj. naruszeniem przepisów regulujących procedurę podjęcia uchwały), co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności w całości.

Zasadne okazały się także zarzuty sformułowane w punkcie 3 i 5 skargi.

Zestawiając bowiem treść § 23 ust. 1 statutu wymagającego kworum niezbędnego dla dokonania wyborów sołtysa i rady sołeckiej, z brzmieniem art. 36 ust. 2 u.s.g. należy przyznać rację Prokuratorowi o sprzeczności obu przepisów. Art. 36 ust. 2 u.s.g. wskazuje, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów. Ponadto statuuje, że wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i mocą czytelnej decyzji ustawodawcy nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. W sposób niebudzący wątpliwości reguluje zatem podstawowe zasady prawa wyborczego, obowiązujące w sołectwie. Za sprzeczny zatem z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należało § 23 ust. 1 Statutu, w którym określono, że dla dokonania wyboru sołtysa i rady sołeckiej wymagana jest obecność, co najmniej 1/5 stałych mieszkańców sołectwa. W tych okolicznościach wprowadzenie w Statucie dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok NSA z 30 stycznia 2002 r., II SA 2112/01, LEX nr 81971, wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. II SA/Ol 1446/16, CBOSA). W konsekwencji za istotnie naruszające prawo należało uznać również zapisy § 23 ust. 2 Statutu, dotyczące dalszego przebiegu procesu wyboru rady sołeckiej i sołtysa w sytuacji braku kworum ustanowionego w § 23 ust. 1 Statutu. Nie można również przyjąć, aby sporne zagadnienia stanowiły element zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej, które zostały przekazane, na mocy art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g., do uregulowania w statucie jednostki pomocniczej.

Organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, że wprawdzie zaskarżony Statut nie zawiera rozdziału: zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej, ale w jego treści regulacje takie występują, np. w § 12 ust. 1 pkt 3, § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 pkt 4, § 19 ust. 5, § 32 ust. 1 i ust. 2. Odnosząc się do tego stanowiska należy podkreślić, że w doktrynie podnosi się, że po nowelizacji art. 35, uprawnienia kontrolne i nadzorcze przysługują obu organom gminy: radzie i wójtowi. Co się tyczy zakresu kontroli, to może ona obejmować działalność organów jednostek pomocniczych pod względem legalności, celowości, rzetelności i gospodarności ich działań. Przy redagowaniu statutu jednostki pomocniczej należy także pamiętać o ustawowych kompetencjach kontrolnych, jakie w tym zakresie przysługują komisji rewizyjnej rady gminy (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Przy formułowaniu zapisów odnoszących się do nadzoru należy jak najściślej wzorować się na przepisach rozdziału 10 u.s.g. (por. A. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012). Trudno jest zatem przyjąć, że Rada Miejska ustalając, że do obowiązków sołtysa należy działanie stosownie do wskazań Rady Miejskiej i Burmistrza (§ 12 ust. 1 pkt 3), że Burmistrz może zawiesić w czynnościach sołtysa, który nie wywiązuje się ze swoich obowiązków lub popełnił przestępstwo (§ 15 ust. 1), że zebranie wiejskie zwołuje sołtys na polecenie Rady Miejskiej lub Burmistrza (§ 17 ust. 1 pkt 4), że obowiązkiem sołtysa jest zapewnienie referentów spraw rozpatrywanych na zebraniu a w przypadku powstania trudności może on zwrócić się do Burmistrza o pomoc, który wyznaczy w tym celu odpowiedniego pracownika Urzędu (§19 ust. 5), oraz że obsługę kasową sołectwa zapewnia Urząd Miejski w [...] a gospodarkę finansową sołectwa kontroluje Skarbnik Gminy (§ 32 ust. 1 i ust. 2), zawarła w statucie regulację określającą zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów Miasta [...] nad działalnością Sołectwa [...]. Ponadto skarbnik nie jest organem gminy w rozumieniu art. 11a ust. 1 u.s.g., a tylko organy gminy są uprawnione do kontroli organów jednostek pomocniczych stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.

Nieuzasadnione są natomiast – zdaniem Sądu – zarzuty sformułowane w punktach 2 i 4 skargi. § 22 zaskarżonej uchwały dotyczy bowiem zebrania stałych mieszkańców uprawnionych do głosowania (wyboru sołtysa, zgodnie z treścią § 11 ust. 2 uchwały), a nie zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o treść § 28 zaskarżonej uchwały. Zdaniem Sądu reguły wykładni językowej i systemowej nakazują przyjąć, że użyty w § 22 i 28 uchwały zwrot "zebranie" dotyczy zgromadzenia mieszkańców sołectwa, a nie organu (zebrania wiejskiego).

Mając na uwadze powyższe, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.