Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy do rozpoznania wniosku A. S. z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej przekazania dźwiękowego zapisu przebiegu [...] Sesji Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; 2. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się bezczynności, 3. stwierdza, że bezczynność Wójta Gminy nie miała rażącego charakteru, 4. zasądza od Wójta Gminy na rzecz skarżącego A. S. kwotę [...](sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego, 5. w pozostałym zakresie skargę oddala.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych sprawy.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący zwrócił się do Urzędu Gminy D., z powołaniem się na ustawę o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie na nośniku dźwięku przebiegu m.in. [...] Sesji Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2014 r.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Wójt Gminy poinformował

skarżącego, iż protokół z sesji [...], który odzwierciedla jej przebieg, dostępny jest w

Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy D.. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie mu żądanej informacji wskazując, że nie prosił o protokół z przebiegu sesji ale o zapis dźwiękowy jej przebiegu.

W piśmie z dnia [...] września 2016 r., w odpowiedzi na wnioski skarżącego, organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ustawy o dostępie do informacji [publicznej oraz stanowiskiem Naczelnego Sadu Administracyjnego, gmina jako adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej przebiegu posiedzenia organu kolegialnego, wypełnia obowiązek udzielenia takiej informacji poprzez udostępnienie protokółu z posiedzenia i nie jest zobowiązana do udostępnienia tej samej informacji na nośniku audiowizualnym lub teleinformatycznym.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wójta Gminy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej wnosząc o

1. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z dnia 1 sierpnia w części dotyczącej przekazania zapisanego na nośniku dźwięku przebiegu [...] Sesji Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku

2. stwierdzenie, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. wymierzenie organowi grzywny,

4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że zarówno nagranie przebiegu sesji na nośniku dźwięku, jak i protokół z jej przebiegu stanowią informację publiczną. W ocenie strony różnią się jednak one formą i zakresem przekazywanych informacji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o zawieszenie postępowanie z uwagi na toczące się w tożsamej sprawie postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

W uzasadnieniu organ wskazał, że żądana przez skarżącego informacja została mu udostępniona poprzez publikację protokołu z obrad sesji Rady Gminy w BIP. Ponadto w tożsamej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wydał wyrok od którego została wniesiona skarga kasacyjna.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. skarżący powołując się m.in. na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., sygn. akt II FPS 4/08 wskazał, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z dnia 25 października 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił zawieszenia postępowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Złożona w sprawie niniejszej skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje bowiem regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r., poz. 718 -dalej "Ppsa"), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 Ppsa, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają

znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem Kodeks nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa Wprawdzie art. 52 § 3 Ppsa stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 Ppsa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545 - wyrok dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Uznając, że niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, iż jej przedmiotem jest bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia stronie skarżącej zapisu dźwiękowego z przebiegu sesji rady.

Koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy żądane informacje są informacją publiczną oraz czy wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. W niniejszej sprawie należy również ustalić czy działania wójta nastąpiły w formie zgodnej z treścią wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jeżeli nie, to czy działanie takie znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w

przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Tak więc, mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy jakim podlega skarga na bezczynność organu, należało przede wszystkim wyjaśnić czy informacja, o której udostępnienie wystąpiła skarżąca stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy, a podmiot do którego o udzielenie informacji się zwrócił jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności Sąd postanowił się odnieść do aspektu podmiotowego sprawy tzn. czy wójt jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Katalog podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych określony został w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4. ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że wójt w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mieści się jako organ w zakresie podmiotowym stosowania tej ustawy, w związku z czym zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych (art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Oceniając natomiast aspekt przedmiotowy tzn. czy żądana informacja stanowi informację publiczną wskazać należy, że w niniejszej sprawie nie jest sporne czy mamy do czynienia z informacją publiczną.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji obejmuje uprawnienia do dostępu do posiedzeń kolegialnych organów pochodzących z powszechnych wyborów, a więc i do posiedzeń rady gminy. Prawo to znalazło swoje normatywne rozwinięcie w art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 i 19 tej ustawy i jest realizowane poprzez wstęp na posiedzenia organów i udostępnienie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych dokumentujących te posiedzenia.

Z powyższych względów na gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że mamy do czynienia z informacją publiczną.

Uznając, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację publiczną, a Wójt Gminy jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, ustalić należy, czy działania podjęte przez podmiot zobowiązany nastąpiły w formie adekwatnej do wskazanej we wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjmuje się, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną następuje w formie pisma. Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział natomiast w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (zob. art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) - to jest, gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Ponadto należy mieć na uwadze, iż istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy wobec umieszczenia przez organ protokołu z sesji w BIP nie ma on już obowiązku dostarczenia nagrania dźwiękowego obrazującego przebieg tej sesji, tak jak żądał tego skarżący.

Dokonując powyższej oceny wskazać należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępnienia informacji publicznej, wymienione w art. 7 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przede wszystkim informacje publiczne ogłaszane są w Biuletynie Informacji Publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Następnym sposobem jest udostępnianie informacji na wniosek (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Według art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udzielenie informacji publicznej na

wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Kolejnym sposobem jest umożliwienie wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej, pochodzących z powszechnych wyborów i udostępnianie materiałów, w tym audiowizualnych i teleinformatycznych, dokumentujących te posiedzenia (7 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Organy te sporządzają i udostępniają protokoły lub stenogramy swoich obrad, chyba że sporządzają i udostępniają materiały audiowizualne lub teleinformatyczne rejestrujące w pełni te obrady (art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Z art. 19 ustawy o dostępie do informacji publicznej wypływa jednoznaczny wniosek, że co do zasady dostęp do informacji publicznej z posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej następuje przez dostęp do protokołów lub stenogramów. Natomiast materiały audiowizualne lub teleinformatyczne są źródłem informacji publicznej z tych posiedzeń jedynie w wypadku, gdy protokół nie został sporządzony i o ile materiały te w pełni rejestrują obrady.

Ponadto w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Z przepisu tego wynika, że tryb wnioskowy przewidziany jest jedynie dla informacji, których nie zamieszczono w BIP lub centralnym repozytorium. Organ administracji publicznej, do którego skierowany był wniosek, zwolniony jest zatem z obowiązku udostępnienia informacji, która została ujawniona w BIP lub centralnym repozytorium.

Zatem samo sporządzenie oraz udostępnienie protokołu z sesji rady gminy nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia materiałów audiowizualnych sporządzonych z takiej sesji, gdyż te często w przeciwieństwie do protokołu, rejestrują w pełni obrady tego organu.

W niniejszej sprawie organ wskazał stronie, że protokół z przebiegu sesji znajduje się w BIP. Natomiast brak jest jakiejkolwiek informacji, iż protokół w pełni rejestruje przebieg sesji. Natomiast w sytuacji jakiejkolwiek różnicy uznać należy, że zarówno sam protokół jak i zapis dźwiękowy przebiegu sesji stanowią informację publiczną o różnej treści i oba podlegają udostępnieniu.

Natomiast w sytuacji gdy protokół z sesji Rady znajdujący się na stronie BIP w pełni odzwierciedla przebieg tej sesji, to powyższe oznacza, iż organ wywiązał się ze swojego obowiązku udostępnienia informacji publicznej i w tym zakresie nie ma obowiązku udostępniania wnioskowanej informacji w formie wskazywanej przez stronę. W przeciwnym wypadku organ obowiązany jest do udostępnienia wnioskowanej informacji.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że - jak wynika z akt sprawy - wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu [...] sierpnia 2016 r., co nie jest kwestionowane przez organ. Zatem od tego dnia rozpoczął się bieg terminu określonego w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W niniejszej sprawie nie ulega również wątpliwości, że organ w terminach zakreślonych przez ustawodawcę nie udostępnił żądanej informacji, nie prolongował terminu jej udostępnienia ani nie wydał decyzji odmownej.

W niniejszej sprawie organ poinformował wnioskodawcę, że nie udostępni wnioskowanego zapisu dźwiękowego przebiegu sesji Rady, ponieważ na stronach internetowych opublikowano protokół z sesji.

Jak wskazano już wyżej samo powyższe stwierdzenie nie było wystarczające do uznania, że zachowanie organu odpowiada wymogom ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższe, w świetle wyżej poczynionych uwag, uznać należy za niewystarczające. W żadnym z pism adresowanych do skarżącego, w tym również w odpowiedzi na skargę, organ nie wykazał, że protokół z sesji Rady w pełni odzwierciedla jej przebieg, a co za tym idzie, iż wnioskowana informacja została już udostępniona.

Takie postępowanie organu nie może być uznane za prawidłowe załatwienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, ze organ dopuścił się bezczynności ( art. 149 § 3 Ppsa) i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 Ppsa zobowiązał Wójta Gminy do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. w części dotyczącej przekazania dźwiękowego zapisu przebiegu [...] Sesji Rady Gminy D. z dnia [...] czerwca 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku (pkt 1 i 2 sentencji wyroku).

Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności stwierdzić należy, iż nie ma ona charakteru rażącego. Jak wynika z akt sprawy organ po wpłynięciu wniosku niezwłocznie udzielił odpowiedzi na wniosek. Natomiast sam fakt błędnej, wynikającej z innej wykładni przepisów prawa, oceny wywiązania się z obowiązku podania do publicznej wiadomości informacji o przebiegu posiedzenia kolegialnego organu nie może stanowić podstawy do uznania, że zaistniała w niniejszej sprawie bezczynność ma charakter rażący.

W związku z powyższym, mając na uwadze poczynione ustalenia i działając w oparciu o art. 149 § 1a Ppsa Sąd (w pkt 3 sentencji wyroku) orzekł, że bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów za nieuzasadniony uznać należało również wniosek skarżącego o wymierzenie organowi grzywny. W tym zakresie Sąd na podstawie art. 151 Ppsa skargę oddalił.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 Ppsa.

Rozpoznając wniosek skarżącego organ winien dokonać oceny czy sporządzony protokół z sesji Rady w pełni odzwierciedla jej przebieg tj. czy pomiędzy treścią protokołu zamieszczonego na stronie BIP, a nagraniem dźwiękowym istnieje tożsamość i w zależności od swoich ustaleń podejmie działania odpowiadające przepisom ustawy o dostępie do informacji publicznej.

MZ