Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 24 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi J.C. na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2013 r. nr PNK.-I.0552.39.2012 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Żytno oddala skargę.

III SA/Łd 325/12

UZASADNIENIE

Zaskarżonym zarządzeniem zastępczym z dnia 23 stycznia 2013 r. (znak PNK-I-0552.39.2012) wydanym na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym] w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1191) [dalej: ustawa o bezpośrednim wyborze wójta] oraz w zw. z art. 7 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) [dalej: Ordynacja wyborcza do rad gmin] – po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., Wojewoda Łódzki stwierdził wygaśnięcie mandatu wójta Gminy Żytno – J. C.

W uzasadnieniu zarządzenia zastępczego Wojewoda Łódzki wskazał, że wyrokiem z dnia [...], sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w C. III Wydział Karny uznał oskarżonego J. C. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu z art. 178 a § 1 kk i wymierzył karę grzywny w wysokości 100 stawek dziennych oraz orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych wszelkiego rodzaju na okres dwóch lat. Powyższy wyrok został utrzymany w mocy prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w C. z dnia [...], sygn. akt [...].

Wobec powyższych ustaleń, jak stwierdził Wojewoda, zaistniała obligatoryjna przesłanka pozbawienia J. C. mandatu wójta Gminy Żytno. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Z kolei z art. 26 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta wynika, że utrata prawa wybieralności lub brak tego prawa w dniu wyborów skutkuje wygaśnięciem mandatu wójta (ust. 1 pkt 3) i obliguje radę gminy do podjęcia uchwały stwierdzającej to wygaśnięcie, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 wskazywanej ustawy).

Przewodniczący Rady Gminy Żytno poinformował Wojewodę, że Rada Gminy Żytno na sesji w dniu 6 września 2012 r., zapoznana ze stanowiskiem Wojewody, w tym zakresie wyraziła odmienne stanowisko wskazując, iż do obecnej kadencji wójta mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).

W związku z powyższym, w dniu 27 listopada 2012 r. Wojewoda skierował do Rady Gminy Żytno wezwanie do podjęcia w tej sprawie uchwały, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania (doręczone 29 listopada 2012 r.).

Jak ustalił Wojewoda, Rada Gminy Żytno dotychczas nie podjęła uchwały wygaszającej mandat wójta, ani też nie zajęła stanowiska w sprawie wystosowanego wezwania do podjęcia uchwały do czasu wydawania zarządzenia zastępczego. Wobec czego Wojewoda zgodnie z art. 98a ust. 2 ustawy samorządzie gminnym, po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych Administracji pismem z dnia 31 grudnia 2012 r., wydał zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Pismem z dnia [...] skargę na zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego złożył J. C., zarzucając naruszenie art. 98a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 16 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) [dalej: Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy] w brzmieniu obowiązującym od dnia 21 lipca 2011 r., tj. od dnia utraty mocy ust. 1 i ust. 2 tego artykułu w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. uznającym je za niezgodne z Konstytucją, do dnia 27 grudnia 2012 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, poprzez uznanie, iż w tym czasie do kadencji wójtów stosowało się przepisy uchylonych ustaw: ustawy z dnia 16 lipca 1998 Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (art. 7 ust. 2 pkt 1) oraz ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta burmistrza i prezydenta miasta (art. 26 ust. 1 pkt 3), a nie przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, w szczególności art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 tej ustawy.

Wnosił w związku z tym o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi J. C., dla potwierdzenia swojej argumentacji o braku podstaw do wygaszenia jego mandatu jako wójta, podnosił następujące okoliczności:

Przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta utraciły moc obowiązującą z dniem 1 sierpnia 2011 r. wraz z wejściem w życie ustawy Kodeks wyborczy. Przepis przejściowy art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy przewidział jednak stosowanie nowych przepisów dopiero do wyborów zarządzonych po dniu wejścia w życie Kodeksu wyborczego oraz do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Dotychczasowe przepisy przewidywały przy tym wygaśnięcie mandatu przez utratę prawa wybieralności radnego (także wójta) między innymi w sytuacji ukarania za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin). Nowe natomiast przepisy przewidują wygaśnięcie mandatu poprzez utratę prawa wybieralności odpowiednio w sytuacji skazania prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego (art. 492 § 1 pkt 4 w zw. z art. 11 § 2 pkt 1 Kodeksu wyborczego). Jak wskazał dalej skarżący, w dniu 21 lipca 2011 r. w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) przepis przejściowy art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy jako niezgodny z art. 2 Konstytucji RP utracił moc obowiązującą i tym samym poza art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy przepisy wprowadzające - Kodeks wyborczy, stosowało się nowe prawo.

W tym zakresie skarżący szeroko cytuje uzasadnienie orzeczenia Trybunału oraz uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy wywodząc w konkluzji, iż skoro wyrok Sądu Okręgowego w C. z dnia [...], z przyczyny którego skarżący jako Wójt Gminy Żytno miały utracić prawo wybieralności, zapadł w stanie prawnym, o którym mowa wyżej, to w momencie zapadania tego orzeczenia skarżący nie utracił prawa wybieralności, ponieważ nie został skazany na karę pozbawienia wolności, co było w tym czasie konieczną przesłanką utraty tego prawa, a w konsekwencji i utraty mandatu. Tak więc – w cenie skarżącego - zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2013 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu skarżącego jest bezprawne i jako takie winno być wyeliminowane z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zarządzeniu zastępczym i powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych: wyrok NSA z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12, wyrok NSA z 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1501/12.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej ustawa p.p.s.a.] kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. zarządzenie zastępcze wojewody.

Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy p.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W konsekwencji Sąd bada zatem prawidłowość zastosowanych przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego.

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było zarządzenie zastępcze Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2013 r. stwierdzające wygaśnięcie mandatu wójta gminy Żytno – J. C. Dokonując oceny legalności przedmiotowego zarządzenia Sąd stwierdził, że Wojewoda Łódzki nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, a zatem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości i nie jest kwestionowany przez stronę skarżącą. Zostały także spełnione warunki formalne dotyczące trybu wydania przez Wojewodę zarządzenia zastępczego, o którym stanowi art. 98 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Istota sporu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy i na jakiej podstawie prawnej Wojewoda Łódzki był uprawniony do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Żytno w sytuacji, gdy Sąd Rejonowy w C. w wyroku z dnia [...] (sygn. akt [...]) uznając J. C. za winnego popełnienia czynu z art. 178a § 1 k.k. wymierzył mu tylko karę grzywny oraz orzekł środek karny w postaci zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych na okres dwóch lat. Wyrok ten został następnie w dniu 14 sierpnia 2012 r. utrzymany w mocy przez Sąd Okręgowy w Częstochowie (sygn. akt VII Ka 388/12).

Zaskarżone zarządzenie zastępcze dotyczy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu Wójta Gminy Żytno wybranego w wyborach samorządowych przeprowadzonych w dniu 21 grudnia 2010 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1191) oraz ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2 zd.1).

Jak stanowi art. 2 ust. 2 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190).

Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

W rozpatrywanej sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości, że na podstawie powyżej wskazanych przepisów zaistniała obligatoryjna przesłanka pozbawienia J. C. mandatu wójta gminy Żytno bowiem został on prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. A ponieważ Rada Gminy Żytno po otrzymaniu odpisów wyroków w sprawie karnej nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Wójta Gminy, Wojewoda Łódzki po bezskutecznym upływie wyznaczonego Radzie terminu do podjęcia uchwały, na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej ustawa o samorządzie gminnym], wydał w dniu 23 stycznia 2013 r. zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Stosownie bowiem do treści art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie Kodeksu wyborczego, tj. do dnia 1 sierpnia 2011 r.), jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisów art. 190 ust. 2 i 6 i art. 194 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 24 b ust. 6, art. 26 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz.U. Nr 113, poz. 984, Nr 127, poz. 1089 i Nr 214, poz. 1806) oraz art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie dotyczącym odpowiednio wygaśnięcia mandatu radnego, obsadzenia mandatu radnego, wygaśnięcia mandatu wójta, odwołania ze stanowiska albo rozwiązania umowy o pracę z zastępcą wójta, sekretarzem gminy, skarbnikiem gminy, kierownikiem jednostki organizacyjnej gminy i osobą zarządzającą lub członkiem organu zarządzającego gminną osobą prawną, nie podejmuje uchwały, nie odwołuje ze stanowiska lub nie rozwiązuje umowy o pracę, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (ust. 2 art. 98a ustawy o samorządzie gminnym).

Z mocy art. 98a ust. 3 ustawy, przepis art. 98 stanowiący o możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, stosuje się odpowiednio, z tym że uprawniona do złożenia skargi jest również osoba, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze.

Należy jednak w rozważaniach uwzględnić fakt, że z dniem 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.), która kompleksowo określiła zasady i tryb zgłaszania kandydatów, przeprowadzania oraz warunki ważności wyborów do Sejmu i Senatu RP, Prezydenta RP, do Parlamentu Europejskiego w RP, a także do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz wójtów, burmistrzów i prezydentów miast.

Również 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. nr 21 poz. 113).

Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy wprowadzającej, z datą wejścia w życie Kodeksu wyborczego utraciły moc: m.in. ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190) oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. z 2010 Nr 17, poz. 1191).

Ustawa wprowadzająca w dacie jej uchwalenia zawierała w art. 16 regulacje wskazujące, które przepisy stosować w trakcie już rozpoczętej kadencji. Art. 16 ust. 1 ustawy wprowadzającej stanowił, że ustawę Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jej wejścia w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Ustęp 2 art. 16 stanowił, że do wyborów zarządzonych przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe.

W myśl ust. 3 art. 16, do nowych przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy wprowadzającej, do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa Kodeks wyborczy weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Ustęp 1 i ust. 2 art. 16 przepisów wprowadzających miały charakter ogólny i odnosiły się zarówno do wyborów samorządowych jak i wyborów do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego, na Prezydenta RP, ust. 3 i ust. 4 art. 16 odnoszą się tylko do organów samorządu terytorialnego.

W takim stanie prawnym nie budziło wątpliwości, że w czasie kadencji samorządu rozpoczętej przed uchwaleniem i wejściem w życie Kodeksu wyborczego – do wyborów przedterminowych i uzupełniających organów stanowiących oraz do przedterminowych wyborów wójta przeprowadzanych w trakcie tej kadencji oraz w innych sprawach regulowanych przepisami ustaw wyborczych (w tym wygaśnięcia mandatu wójta) stosuje się nadal przepisy Ordynacji wyborczej i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Jednak jeszcze przed wejściem w życie ustawy Kodeks wyborczy i ustawy wprowadzającej, w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r., sygn. akt K 9/11 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 10 Konstytucji. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny odnosił się wyłącznie do kwestii związanych z wyborami do Sejmu i Senatu w 2011 r.

W związku z tym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, pojawiają się wątpliwości, które przepisy, czy zmienionego Kodeksu wyborczego, czy Ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta mają zastosowanie do tych sytuacji, które, jak np. w rozpoznawanej sprawie, wiążą się z wygaśnięciem mandatu wójta, a odmiennie określają przesłanki wygaśnięcia mandatu.

Wprawdzie także zgodnie z art. 492 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów, ale już art. 11 tej ustawy określający przesłanki biernego prawa wyborczego różni się w swoim brzmieniu od art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Artykuł 11 § 2 ustawy Kodeks wyborczy stanowi bowiem, że nie ma prawa wybieralności w wyborach osoba skazana prawomocnym wyrokiem na karę pozbawienia wolności za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 1) oraz osoba wobec której wydano prawomocne orzeczenie sądu stwierdzające utratę prawa wybieralności, o którym mowa w art. 21a ust. 2a ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów ( Dz. U. z 2007 r. nr 63 poz.425 ze zm.). Kodeks wyborczy nie przewiduje zatem utraty biernego prawa wyborczego przez osoby, w stosunku do których nie orzeczono kary pozbawienia wolności.

Nie ulega wątpliwości, że dla skarżącego korzystne byłoby uznanie, że do oceny, czy nastąpiło wygaśnięcie jego mandatu wójta, mają zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego, obowiązującego w dacie uprawomocnienia się wyroku w sprawie karnej i wydania zaskarżonego zarządzenia zastępczego.

Zarówno w orzecznictwie sądów jak i piśmiennictwie zarysowały się jednak w tym przedmiocie dwa stanowiska. Pierwsze, że od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają zastosowanie przepisy Kodeksu wyborczego, z uwzględnieniem przepisów dotychczasowych jedynie w zakresie określonym w art. 16 ust. 3 i ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, a więc do wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta (burmistrza, prezydenta) stosuje się odpowiednie przepisy Kodeksu wyborczego. Drugie, że od 1 sierpnia 2011 r. do już rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe.

W ocenie Sądu więcej argumentów przemawia za drugim stanowiskiem, a więc tym, które przyjmuje, że status skarżącego jako wójta wybranego w wyborach, które odbyły się w dniu 21 grudnia 2010 r. jest regulowany przepisami dotychczasowymi, tj. tymi, które obowiązywały w dniu wyborów.

Kwestie te były przedmiotem szczegółowych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 19 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 1305/12 stwierdził, że zastosowanie wykładni systemowej i celowościowej, prokonstytucyjnej, prowadzi do uznania za właściwy poglądu drugiego, sprowadzającego się do przyjęcia, że do kadencji pochodzących z wyborów organów samorządu terytorialnego, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego, mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin.

Po pierwsze, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wyrok TK z dnia 20 lipca 2011 r. K 9/11, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy został sformułowany w sposób szczególny odnoszący się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone. Z uzasadnienia wyroku wynika, że chodziło o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, tj. wybory parlamentarne, które miały odbyć się w 2011 r., a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Trybunał doszedł do wniosku, że orzeczenie o niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 1, powoduje, że z uwagi na pozostałe odpowiednie przepisy ustawy – Przepisy wprowadzające Kodeks wyborczy, wybory parlamentarne w 2011 r. mogą odbyć się wyłącznie na podstawie nowego prawa, tj. Kodeksu wyborczego. Wyrok Trybunału w ogóle nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego. Przemawia to za poglądem, że stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny niezgodności z art. 2 Konstytucji art. 16 ust. 1 i ust. 2 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia, nie powoduje zmiany stanu prawnego co do tego, że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętej po tych wyborach mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta.

Po drugie, to że do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego rozpoczętych po tych wyborach mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta wynika nie tylko z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy. Wybory samorządowe w listopadzie i grudniu 2010 r. zostały przeprowadzone na podstawie przepisów Ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian tych przepisów wprowadzonych ustawami, które weszły w życie w trakcie poprzedniej kadencji, ale miały zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego następującej po kadencji, w trakcie której ustawy wprowadzające zmiany weszły w życie. Zmiana przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta była objęta ustawą z dnia 5 września 2008 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 180, poz. 1111). W art. 6 tej ustawy, podobnie jak w innych ustawach zmieniających Ordynację wyborczą do rad gmin oraz ustawę o bezpośrednim wyborze wójta, został zamieszczony przepis przejściowy, że zmienione przepisy mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której weszły w życie. Oznacza to, że w przepisach przejściowych, które są poza Ordynacją wyborczą do rad gmin i ustawą o bezpośrednim wyborze wójta zawarte jest unormowanie, że przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz ustawy o bezpośrednim wyborze wójta, z uwzględnieniem zmian wprowadzonych w drodze kolejnych nowelizacji przed wyborami samorządowymi w 2010 r. stosuje się do wyborów samorządowych w 2010 r. i kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego po tych wyborach. Te przepisy przejściowe nie utraciły mocy.

Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na nie budzącą wątpliwości treść art. 16 ust. 3 i ust. 4 Przepisów wprowadzających Kodeks wyborczy. Stanowią one wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe, jak również do przedterminowych wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przeprowadzanych w tracie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe to właśnie Ordynacja wyborcza do rad gmin oraz ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Sąd podkreślił, że stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzenia tych wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie można zaakceptować poglądu, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, a samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta. Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad, to do bezpośrednio związanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe. O tym, że ustawodawca nie chciał aby Kodeks wyborczy (zmieniony ustawą z 31 sierpnia 2011 r.) miał zastosowanie do kadencji rozpoczętej przed jego wejściem w życie świadczy treść art.. 5 ustawy z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U nr 134, poz. 777) stanowiącego, że "Jeżeli w wyniku zmian w podziale terytorialnym państwa zachodzących w trakcie kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego trwającej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy rada gminy została z mocy prawa rozwiązana na podstawie art. 197 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 oraz z 2011 r. Nr 34, poz. 172), Prezes Rady Ministrów na wniosek wojewody zgłoszony za pośrednictwem ministra właściwego do spraw administracji publicznej wyznacza osobę, która wykonuje zadania i kompetencje rady gminy do czasu wyboru nowej rady.".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że zagadnienia, określane ogólnym pojęciem "wyborów" mają złożony charakter i nie ograniczają się wyłącznie do zasad i trybu przeprowadzania wyborów. Kandydaci na radnych i wójtów muszą wiedzieć na jakich zasadach będą wykonywać mandat i kiedy i w jakim trybie mogą go utracić. Wprowadzanie nowych odmiennych regulacji w trakcie kadencji już rozpoczętej, narusza wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego zasadę pewności prawa i zmienia sytuację prawną osób, które mogły spodziewać się, że będą do nich miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie wyborów. Także wyborcy mają prawo wiedzieć, w jakich sytuacjach wybrany przez nich radny lub wójt może utracić mandat, a tym samym dojdzie do zniwelowania ich woli wyrażonej w akcie wyborczym. W trakcie rozpoczętej kadencji nie można zmieniać warunków wykonywania uzyskanych mandatów. Ten wymóg oraz konieczność odpowiednio wczesnego, co najmniej 6 miesięcy przed wyborami, wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi do rangi standardów demokratycznego państwa prawnego. Istotne zmiany prawa wyborczego to takie zmiany, które w wyraźny sposób wpływają na przebieg głosowania i jego wyniki, i które w związku z tym wymagają uprzedzenia adresatów normy prawnej o ich wprowadzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy wprowadzającej nie rozróżniał w sposób pewny stosowania starego i nowego prawa wyborczego w odniesieniu do przyszłych wyborów do Sejmu i Senatu w 2011 r. i dlatego naruszał zasadę demokratycznego państwa prawnego i związane z nią bezpieczeństwo prawne. To stanowisko Trybunału Konstytucyjnego potwierdza także powyżej przedstawioną wykładnię odnoszącą się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r.

W przypadku wyborów uzupełniających znaczenie ma kwestia wygaśnięcia mandatu i stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta, gdyż to zdarzenie decyduje o przeprowadzeniu tych wyborów. Dlatego stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów uzupełniających w czasie trwającej kadencji organów samorządu terytorialnego oznacza, że wygaśnięcie mandatu i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego, wójta, burmistrza i prezydenta miasta regulują przepisy art. 190 i 191 Ordynacji wyborczej do rad gmin oraz art. 26 i 27 ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Po czwarte, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że nowe brzmienie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wprowadzone przez ustawę z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy – Kodeks Wyborczy oraz niektórych innych ustaw, stosownie do art. 5 ustawy ma zastosowanie do kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, następujących po kadencji, w trakcie której ustawa ta weszła w życie. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do trwającej od 2010 r. kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego nie mają zastosowana przepisy Kodeksu wyborczego. Skoro zaś przepisy Kodeksu wyborczego nie mają zastosowania do trwającej kadencji, to nie było potrzeb obejmowania przepisem przejściowym tej ustawy (art. 5), także art. 1 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r., który zmienia przepisy Kodeksu wyborczego.

Po piąte, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stanowisko, że do wygaśnięcia mandatu radnego, wójta stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, które weszły w życie w trakcie kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego wybranych w wyborach samorządowych w 2010 r. naruszałoby także wartości konstytucyjne. Takie stanowisko oznaczałoby akceptację zmiany reguł określających sprawowanie mandatu w trakcie kadencji i akceptację nierównego traktowania osób, które uzyskały mandat w wyborach samorządowych w 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w składzie rozpatrującym niniejszą skargę w całości podziela poglądy wyrażone we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 1305/12. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, danie w rozpatrywanej sprawie pierwszeństwa wykładni literalnej nie byłoby uzasadnione. Wprawdzie wykładnia językowa w orzecznictwie sądów administracyjnych ma nadal pozycję uprzywilejowaną, to jednak podkreśla się, że należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio rozważone zostały aspekty systemowe i funkcjonalne. Zdarzają się bowiem sytuacje, w których przepis rozpatrywany w oderwaniu od innych może wydawać się jasny, natomiast rozpatrywany w związku z innymi przepisami staje się wątpliwy, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, i uzyskuje inną treść. Wykładnia językowa musi być zatem uwzględniona wraz z wykładnią systemową i wykładnią funkcjonalną, co było przedmiotem przytoczonych wyżej rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 10 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 8/09 wskazywał, że w razie konfliktu trzeba dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw funkcjonalnych, jeżeli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości (por. też wyrok NSA z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 93/08, wyrok NSA z 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1262/10).

Reasumując, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu wójta wiąże się z koniecznością przeprowadzenia przedterminowych wyborów, choć jest zagadnieniem odrębnym. Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 4 ustawy wprowadzającej nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa w tym przepisie, ale także stwierdzenia wygaśnięcia mandatu wójta stanowi uprawnioną rozszerzającą wykładnię tego przepisu, będącą wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Tylko taka wykładnia gwarantuje spójność i jednolitość reżimu wyborczego organów jednostek samorządu terytorialnego w świetle zasad i wartości konstytucyjnych, do jakich należy stabilność reguł prawa wyborczego w trakcie kadencji.

Stanowisko takie i przedstawioną powyżej argumentację podzielił także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2012 r. II OSK 1501/12 ( cbois.nsa.gov.pl) podkreślając, że podstawowym motywem stwierdzenia niekonstytucyjności art. 16 ust. 1 i 2 przepisów wprowadzających Kodeks Wyborczy były ewentualne konsekwencje zawartych tam rozwiązań w odniesieniu do wyborów parlamentarnych. Natomiast nie ulega wątpliwości, że intencją ustawodawcy było poddanie nowym regułom wyborów zarządzonych dopiero po dniu wejścia w życie Kodeksu Wyborczego oraz kwestii, które mogły się pojawić w czasie kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu takich wyborów, nie zaś wprowadzanie tych nowych reguł w trakcie trwającej kadencji organów samorządowych wybranych w wyborach w roku 2010.

Zauważyć także należy, że treść zmiany (art. 16 ust. 2a ustawy wprowadzającej), uchwalonej 12.10.2012 r. potwierdza tylko prawidłowość wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., wykładni zgodnej z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Przyjęcie wykładni literalnej art. 16 ust. 4 ustawy wprowadzającej, jak tego chce skarżący, w sytuacji, gdy od 27 grudnia 2012 r. obowiązuje ust. 2a art. 16 powodowałoby zupełnie nieracjonalną dwukrotną zmianę reżimu prawnego obowiązującego w kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), rozpoczętej w 2010 r. Do 1 sierpnia 2011 r. obowiązywałyby, gdy chodzi o podstawy wygaśnięcia mandatu wójta, przepisy dotychczasowe, od 1 sierpnia 2011 r., przepisy Kodeksu wyborczego, a od 27 grudnia 2012 r. ponownie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin i ustawy o bezpośrednim wyborze wójta.

Mając na uwadze wszystkie podniesione wyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

b.a.