Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na rozstrzygnięcie/decyzję Powiatowego Szpitala i. w I. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie/decyzję; II. zasądza od Powiatowego Szpitala i. w I. na rzecz P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z 11 lutego 2026 r. P. K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Powiatowego Szpitala [...] (dalej: "organ", "szpital") o przesłanie informacji publicznej w zakresie pełnych danych wystawców wyszczególnionych 31 faktur/rachunków opłacanych ze środków publicznych. Wnioskodawca wskazał, że w przypadku gdy wystawcą faktury lub rachunku jest osoba fizyczna, z którą zawarto umowę cywilnoprawną proszę o podanie jej imienia i nazwiska, a gdy firma/osoba prowadząca działalność gospodarczą - pełną nazwę firmy.

Decyzją z 11 marca 2026 r., nr 2/03/2026, organ odmówił udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu podniósł, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej Dz. U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej: "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej. Podał, że udzielił wnioskodawcy pełnej informacji

o poczynionych wydatkach na rzecz osób fizycznych udzielających na rzecz szpitala (jego pacjentów) usług medycznych w ramach kontraktów cywilnoprawnych. Natomiast z uwagi na kolizję między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, szpital zastosował dopuszczalny środek udostępnienia informacji publicznej poprzez anonimizację danych osobowych wystawców faktur/rachunków. Zdaniem szpitala, wnioskodawca domagając się - poza danymi kwotowymi o poczynionych przez szpital wydatkach na personel medyczny współpracujący ze szpitalem na podstawie kontraktów cywilnoprawnych - również danych osobowych wystawców faktur/rachunków z podaniem pełnionych przez nich funkcji, czyni z przepisu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. niewłaściwy użytek i nadużywa prawa. Ewentualne ujawnienie w przestrzeni publicznej danych osobowych personelu medycznego współpracującego ze szpitalem na podstawie umów cywilnoprawnych mogłoby negatywnie rzutować na potencjał osobowy szpitala

i stabilność szeroko rozumianego zatrudnienia personelu medycznego, a tym samym negatywnie rzutować na realizację zadań publicznych o najwyższym walorze w postaci niezakłóconego ratowania życia i zdrowia pacjentów. Rozżalone ujawnieniem danych ze sfery prywatności, osoby fizyczne współpracujące ze szpitalem na podstawie umów cywilnoprawnych, a udzielające świadczeń medycznych, mogłyby przy aktualnej sytuacji na rynku zakończyć współpracę ze szpitalem i nawiązać ją z innym podmiotem leczniczym restrykcyjnie chroniącym dane ze sfery prywatności.

W ustawowym terminie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wywiódł skargę na tę decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

- art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej podlegającej udostępnieniu;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez jego błędne zastosowanie i nieuprawnione uznanie, że w sprawie zachodzi przesłanka ochrony prywatności osób fizycznych, podczas gdy dane dotyczą osób uzyskujących wynagrodzenie ze środków publicznych za świadczenie usług w ramach prowadzonej działalności gospodarczej (umowy cywilnoprawnej), mają bezpośredni związek z wykonywaniem zadań publicznych, a ich ujawnienie służy kontroli wydatkowania środków publicznych;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie wykładni ograniczającej prawo do informacji publicznej w sposób sprzeczny z zasadą jawności życia publicznego;

- art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i przyjęcie ogólnikowych, hipotetycznych przesłanek odmowy.

W uzasadnieniu skargi skarżący akcentował, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej; brak podstaw do zastosowania ochrony prywatności; nieprawidłowe powołanie się na ryzyka hipotetyczne oraz naruszenie zasady jawności wydatkowania środków publicznych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że nie można się zgodzić, że ujawnienie danych osobowych personelu medycznego (lekarzy) w powiązaniu z danymi kwotowymi wynikającymi

z poszczególnych faktur VAT, wystawionymi przez tych lekarzy, z pewnością nie wpłynie negatywnie na sytuację kadrową szpitala. Powołano się na artykuł

o problemach z dostępnością lekarzy czynnych zawodowo. Stwierdzono, że zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być w każdym przypadku oceniane indywidualnie. Celem u.d.i.p. nie jest zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznej, lecz dla celów innych niż rzeczywista troska o dobro publiczne. Wskazano, że bezspornie skarżący miał prawo uzyskać dane o wydatkach kwotowych czynionych przez szpital na rzecz personelu medycznego również w rozbiciu na kwoty wynikające

z poszczególnych faktur VAT powiązanych funkcjonalnie z działalnością danego oddziału szpitala (i takie dane skarżący uzyskał). Natomiast zaspokajanie prywatnej ciekawości skarżącego w zakresie dążenia do ustalenia, który konkretny wydatek szpitala należy imiennie wiązać z konkretnym lekarzem, nie prowadzi do poprawy funkcjonowania szpitala, stanowi obiektywnie dokuczliwość dla szpitala i może łączyć się z powstaniem frustracji po stronie personelu lekarskiego szpitala w przypadku, gdyby tego rodzaju informacje przedostały się do przestrzeni publicznej, w tym internetowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi

i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Żądanie udostępnienia informacji skierowane zostało do szpitala, a zatem podmiotu, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Dlatego też z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Zgodzić należy się także, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają między innymi informacje dotyczące działalności organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Wniosek skarżącego dotyczył zaś udostępnienia danych z dokumentów finansowych (faktur/rachunków), opłacanych ze środków publicznych, wystawianych przez osoby świadczące usługi medyczne w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, na podstawie kontraktów. Zatem są to informacje publiczne, gdyż dotyczą zasad funkcjonowania podmiotu realizującego zadania publiczne, sposobie rozdysponowania majątkiem publicznym i ciężarach publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f), pkt 3 i pkt. 5 lit. c) i h) u.d.i.p. Przypomnieć tu można, że art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r., poz. 1483) określa zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi.

Rzeczywisty spór w niniejszej sprawie sprowadza się do zagadnienia, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem czy prawidłowo uznano, że

z ochrony takiej korzysta personel medyczny współpracujący ze szpitalem, który prowadząc działalność gospodarczą jest zatrudniony na kontrakcie/umowie łączącym go z podmiotem publicznym prowadzącym działalność z zakresu opieki zdrowotnej i rozliczający się w formie wskazanej we wniosku.

Przypomnieć należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują

z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. in fine).

Skoro zatem ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowe rozważenie czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie powołanej regulacji. Jednak dokonując takiej oceny, organ winien uwzględnić, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest prawo dostępu do informacji publicznej, a jego odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych i prawa dostępu do informacji publicznej.

Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik,

[w:] Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019, LEX/el.). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki.

Wskazać pozostaje, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest kontestowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego. Podkreśla się, że informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. (vide: wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13,

z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z 4 lutego 2015 r., sygn. akt

I OSK 531/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA").

Powszechnie prezentowane jest także stanowisko, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne

i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura

i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3187/18, CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że dane

o kontrahentach, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz. wyrok NSA z 4 lutego 2015 r. sygn. I OSK 531/14). Tożsame stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 stycznia 2024 r., sygn. akt III OSK 169/23, publ.

w CBOSA, wyjaśniając, że osoba, która zawarła umowę z organem władzy publicznej, czy też jest kontrahentem władzy publicznej otrzymującym korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą, której prywatność nie podlega ochronie z mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W tym zakresie NSA podkreślił, że każdy kontrahent władzy publicznej, otrzymujący korzyści pochodzące ze środków publicznych, jest osobą mającą związek

z pełnieniem funkcji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p. (por. S. Gajewski, A. Jakubowski, glosa do wyroku SN z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt

I CSK 190/12, Sam. Teryt. 2013, nr 9, s. 84-90). Dlatego dane tych podmiotów podlegają udostępnieniu. Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych, a nadto wymusza transparentność, uczciwość oraz legalność działania władzy publicznej i ma zapewnić społeczną kontrolę nad działaniami administracji publicznej i podmiotami gospodarującymi mieniem publicznym (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt 916/12, publ. CBOSA). NSA wyjaśnił, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Dlatego też w sprawach, w których osoby fizyczne otrzymują korzyści pochodzące ze środków publicznych na prowadzenie działalności, wartość, jaką jest ochrona danych osobowych powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak środki publiczne zostały wydatkowane. Skład orzekający w pełni podziela przytoczone stanowisko.

W niniejszej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu informacji związanych

z wydatkowaniem środków publicznych, w zakresie imienia i nazwiska wystawcy faktury/rachunku za realizację usług medycznych w ramach kontraktu cywilnego, do czego w ocenie sądu orzekającego w sprawie nie miał podstaw prawnych.

Wyjaśnić też należy organowi, że nie stanowi nadużycia prawa do informacji publicznej przekonanie organu, że wniosek jest bezpodstawny, czemu organ dał wyraz w zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ jedynie zdawkowo stwierdził, że skarżący czyni niewłaściwy użytek i nadużywa prawa z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. i art. 61 Konstytucji RP, gdyż w ocenie organu żądane dane w postaci imienia i nazwiska kontrahenta podlegają ochronie prywatności. W motywach rozstrzygnięcia nie było w ogóle mowy o nadużyciu prawa do informacji z powodu "prywatnej ciekawości skarżącego". Organ nie może rozszerzać podstaw odmowy na etapie postępowania sądowego. Poza tym w ogóle nie wiadomo z czego organ wywodzi, że skarżący dąży do zaspokojenia prywatnych potrzeb. Zważyć trzeba, że skoro racjonalny ustawodawca przyznał prawo dostępu do informacji publicznej każdemu bez względu na interes prawny czy faktyczny (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.), aby umożliwić obywatelom kontrolę społeczną funkcjonowania organów publicznych, przestrzegania przez nich prawa, realizowania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym, to nie można twierdzić, że wnioskodawca działa w innym celu, dopóki tego innego celu nie można będzie obiektywnie zrekonstruować na podstawie zaistniałych okoliczności. Jeżeli organ chce odmówić udostepnienia informacji publicznej z powodu nadużycia prawa, to powinien przedstawić okoliczności, które pozwolą na dokonanie obiektywnej oceny intencji skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października

2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).