Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.), Protokolant Michał Sułkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. Zobowiązuje Ministra Sprawiedliwości do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. z dnia [...] stycznia 2006 r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu organowi akt administracyjnych wraz z odpisem prawomocnego wyroku; 2. Przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego G. F. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o kwotę podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2006 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w K. zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości, w trybie dostępu do informacji publicznej, o udostępnienie w formie pisemnej informacji o sposobie obliczenia kosztów wykonania kserokopii, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy.

W piśmie tym Stowarzyszenie podało, że organ odpowiadając na pismo Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2005 r. nie zawarł odpowiedzi na wszystkie kwestie w nim poruszone, a w szczególności nie podał:

– imienia, nazwiska i pełnionej funkcji pracowników, którzy określili te koszty,

– stanowisk (także ustnych) zajmowanych przez funkcjonariuszy publicznych w toku prac nad rozporządzeniem,

– metodologii wyznaczenia kosztów oraz przekazania kopii dokumentu urzędowego (wraz z uzasadnieniem do jego projektu), w którym te koszty są ustalone,

– rozbicia tych kosztów na poszczególne pozycje: koszty osobowe, papieru, tonera i inne.

Stowarzyszenie [...] wniosło ponadto o uzupełnienie, poprzez przesłanie na adres Stowarzyszenia, udostępnionej informacji w postaci kserokopii dokumentów urzędowych dotyczących metodologii wyznaczania kosztów, uzgodnień i wyników konsultacji w tej sprawie lub o przekazanie tych informacji w formie cyfrowej, wyszczególnienie sposobu ustalenia poszczególnych czynników, które wzięto pod uwagę przy ustalaniu opłaty w rozporządzeniu z dnia 30 września 1999 r., a także w przeliczeniu ostatecznych kosztów na jedną stronę kserokopii, wskazanie sądów i prokuratur, które wzięto pod uwagę przy wyznaczaniu kosztów za wydanie kserokopii dokumentów i udostępnienie ich stanowisk w tej sprawie, podanie ceny zakupu papieru kserograficznego oraz tonera w grudniu 2005 r. w Ministerstwie Sprawiedliwości (kserokopie rachunków poszczególnych zakupów).

Stowarzyszenia wskazało, że powyższe informacje są niezbędne do zbadania, czy koszty za wydanie kserokopii dokumentów ustalone w rozporządzeniu z dnia 2 czerwca 2003 r. nie zostały zawyżone.

Minister Sprawiedliwości w dniu [...] marca 2006 r. wydał, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), postanowienie w sprawie kosztu udostępnienia żądanej przez Stowarzyszenie informacji w formie kserokopii lub w postaci cyfrowej. Koszt ten został oszacowany na kwotę [...] zł. Organ wskazał, że informacja, o którą wystąpił Przewodniczący Stowarzyszenia P. B., zawarta jest w aktach sprawy liczących 188 stron. Równocześnie poinformował, że możliwe jest nieodpłatne udostępnienie akt sprawy w siedzibie Ministerstwa Sprawiedliwości po wcześniejszym uzgodnieniu terminu oraz możliwe jest wykonanie kserokopii wybranych stron z udostępnionych akt.

W aktach sprawy znajduje się także pismo Dyrektora Biura [...] w Ministerstwie Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. skierowane do P. B., przy którym przekazano postanowienie z dnia [...] marca 2006 r. o kosztach udostępnienia informacji.

Z akt sprawy wynika także, że Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Sprawiedliwości pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. poinformował Stowarzyszenie [...], że opłata za kserokopie z akt sprawy, wydawana na wniosek na podstawie odrębnych przepisów, została ustanowiona rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1999 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 88, poz. 990), w wysokości 1 zł za każdą stronę wydanej kserokopii, co związane było z brzmieniem art. 156 § 2 Kodeksu postępowania karnego, przewidującego prawo oskarżonego i jego obrońcy do uzyskania odpłatnie kserokopii dokumentów z akt sprawy, przy jednoczesnym braku określenia wysokości tej opłaty oraz braku stosownej delegacji do uregulowania ww. kwestii w art. 156 kpk.

W piśmie organ wskazał czynniki, jakie zostały wzięte pod uwagę w toku procesu legislacyjnego dotyczącego powołanego rozporządzenia zmieniającego, a nadto podniósł, iż nowelizacja Kodeksu postępowania karnego, która weszła w życie z dniem 1 lipca 2003 r., zobowiązywała Ministra Sprawiedliwości (art. 156 § 6) do uregulowania wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy karnej przy zastosowaniu przesłanek analogicznych jak w rozporządzeniu w sprawie wysokości opłat kancelaryjnych w sprawach cywilnych, co przy niezmienianych warunkach rynkowych spowodowało ustalenie jej na takim samym poziomie.

Organ administracyjny podał dalej, iż w obydwu przypadkach projekty rozporządzeń zostały opracowane i uzgodnione, stosownie do obowiązujących w tym czasie przepisów regulaminu organizacyjnego Ministerstwa Sprawiedliwości oraz poddane uzgodnieniom międzyresortowym i konsultacjom ze środowiskami prawniczymi, zgodnie z wymogami regulaminu pracy Rady Ministrów.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w zakresie sposobu realizacji wniosku z dnia [...] stycznia 2006 r., dotyczącego m.in. stanowisk funkcjonariuszy publicznych, Stowarzyszenie zarzuciło organowi niewydanie decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji, o jakiej mowa we wniosku, w trybie przepisów art. 14 ust. 2 lub art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Powołując się na powyższe, Stowarzyszenie wniosło o stwierdzenie naruszenia prawa przez Ministra Sprawiedliwości, polegające m.in. na nieterminowym rozpatrzeniu wniosku (miesiąc po terminie) oraz nakazanie załatwienia wniosku w terminie 3 dni, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów korespondencji i dojazdów pełnomocnika strony.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podając, że wniosek z dnia [...] stycznia 2006 r. jest uzupełnieniem wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] grudnia 2005 r. Wskazał także, że udzielenie żądanej informacji publicznej w formie wnioskowanej powoduje dodatkowe koszty, stąd zaistniała potrzeba wyliczenia tych kosztów. Po wyliczeniu tych kosztów skarżący, pismem z dnia [...] marca 2006 r., został poinformowany o ich wysokości oraz innej, niż kserokopie, formie udzielenia żądanych informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie albo, gdy wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia bądź innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 63). Bezczynność organu musi istnieć w dniu rozpoznania skargi przez sąd administracyjny.

Skarga oceniana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając w aspekcie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) żądanie skarżącego Stowarzyszenia w sprawie udostępnienia informacji dotyczących procesu legislacyjnego, związanego z pracami nad rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie kserokopii dokumentów oraz uwierzytelnionych odpisów z akt sprawy, uzasadnione jest przyjęcie, iż żądane informacje są informacjami publicznymi w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokumenty tworzone przez organy władzy publicznej podczas procesu legislacyjnego są bowiem zgodnie z jej art. 1 ust. 1 informacjami o sprawach publicznych, zaś stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. c i d, stanowią rodzaj informacji dotyczącej sposobu stanowienia aktów publicznoprawnych oraz sposobu przyjmowania i załatwiania spraw, co powoduje, że podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w powołanej ustawie.

Ponadto Minister Sprawiedliwości jest organem władzy publicznej określonym w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w sposób w niej przewidziany.

Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ustawa o dostępie do informacji publicznej zarówno ze względu na jej zakres podmiotowy, jak też przedmiotowy.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Zastrzeżenie to dotyczy sytuacji braku możliwości udostępnienia informacji w terminie 14-dniowym i przewiduje, po powiadomieniu o opóźnieniu w tym terminie, wydłużenie terminu realizacji wniosku do 2 miesięcy oraz przypadku, kiedy podmiot obowiązany ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia.

Udostępnienie informacji publicznej realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej, natomiast jedynie w przypadku odmowy jej udostępnienia lub umorzenia postępowania, ustawa przewiduje załatwienie wniosku poprzez wydanie decyzji.

Zgodnie zaś z art. 15 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot ten, w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W aktach rozpoznawanej sprawy znajduje się pismo z dnia [...] marca 2006 r., którym Minister Sprawiedliwości poinformował, zgodnie z powyższym przepisem, skarżące Stowarzyszenie o konieczności pobrania opłaty za udostępnienie informacji publicznej oraz o jej wysokości, a także wskazał inną formę udzielenia informacji. Z pisma wynika również, że postanowienie Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] marca 2006 r. dotyczące kosztów udostępnienia informacji publicznej miało zostać przekazane Stowarzyszeniu w załączeniu do tego pisma. W aktach sprawy brak jest jednakże dowodu doręczenia Stowarzyszeniu [...] pisma z dnia [...] marca 2006 r. wraz z postanowieniem. Znajdujący się w aktach sprawy wyciąg z księgi korespondencji wychodzącej z Ministerstwa Sprawiedliwości, mający poświadczać, iż pismo z postanowieniem zostało przekazane skarżącemu Stowarzyszeniu, nie może być uznany za dowód doręczenia.

Wskazać należy także, że doręczenie pisma jest czynnością procesową organu administracji publicznej, z którą przepisy kodeksu wiążą skutki prawne. Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza ogólny wymóg doręczenia pisma za pokwitowaniem. Przez pokwitowanie należy rozumieć potwierdzenie doręczenia pisma przez odbierającego pismo swym podpisem ze wskazaniem daty doręczenia.

Skoro zatem nie można przyjąć, że Stowarzyszenie zostało skutecznie powiadomione o wysokości opłaty, nie można było żądać od niego zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofania wniosku. W okolicznościach niniejszej sprawy należy uznać więc, że Minister Sprawiedliwości obowiązany był do podjęcia czynności materialno-technicznej udostępnienia informacji publicznej, bądź też do wydania decyzji odmawiającej jej udostępnienia, a działań takich nie podjął, co oznacza, że pozostawał bezczynny na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Dodatkowo należy wskazać, że z treści art. 15 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że bezczynność wnioskodawcy w okresie 14 dni od dnia zawiadomienia go o kosztach udostępnienia informacji publicznej będzie prowadzić do udostępnienia informacji w sposób i w formie wskazanych pierwotnie we wniosku i będzie wiązać się z koniecznością opłacenia przez wnioskodawcę kosztów we wcześniejszym zawiadomieniu. Takie rozwiązanie gwarantuje pewność działania podmiotu zobowiązanego, nie pozostawia go w niepewności co do konieczności i zakresu realizacji ciążącego na nim obowiązku udostępnienia informacji w sposób wskazany we wniosku, a także nie wyłącza możliwości zmiany lub wycofania wniosku przez zainteresowany podmiot. Regulacja art. 15 ust. 2 ww. ustawy przewiduje realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji, czyli bez wniesienia opłaty. Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia informacji, ani też pozostawić sprawy bez rozpoznania. (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 63).

Na rozprawie pełnomocnik organu stwierdził, że żądana informacja publiczna nie została udostępniona zgodnie z wnioskiem z powodu braku wniesienia opłaty.

W tej sytuacji należy podzielić stanowisko skarżącego Stowarzyszenia, że organ nie udostępnił żądanych informacji i pozostawał w bezczynności.

Ze względu na to, że przedmiotowe postępowanie nie zostało zakończone w terminie, Sąd uznał skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości za uzasadnioną i z mocy przepisu art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji wyroku.