Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Anna Jarosz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi E. N. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. G. w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy M.G. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia (...) r. o rozgraniczenie nieruchomości w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy M. G. na rzecz skarżącego E. N. kwotę 100 zł (słownie złotych: sto 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z (...) r. E. N. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy M. (zwanego dalej: "Burmistrzem" lub "Organem") "w zakresie nie wyznaczenia do chwili obecnej geodety w celu rozgraniczenia działki (...) od gruntów działek nr (...) i nr (...) położonych we wsi G. gm. M.". W skardze wniósł o zobowiązanie Burmistrza do wyznaczenia w terminie 14 dni geodety, który w nieprzekraczalnym terminie jednego miesiąca dokona rozgraniczenia działki Skarżącego od działek nr (...) i (...), a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że pismem z (...) r. wystąpił do Burmistrza z wnioskiem o rozgraniczenie jego nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej nr (...) Sądu Rejonowego P. oznaczonej w ewidencji geodezyjnej jako działka nr (...) od działki nr (...) stanowiącej własność J. M. oraz działki nr (...) stanowiącej własność Gminy M. Skarżący wyjaśnił, że wystąpienie z tym wnioskiem pozostawało w ścisłym związku z wcześniejszym postępowaniem:

1) prowadzonym przed Powiatowym Ośrodkiem Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. (dalej jako: "PODGiK") w sprawie (...), a mającym za przedmiot usunięcie z zasobu archiwalnego prac geodezyjnych wykonanych z naruszeniem podstawowych standardów geodezyjno-kartograficznych w trakcie wykonywania w 1993 roku podziału, sąsiadujących z nieruchomością Skarżącego, działki nr (...) i działki (...), w trakcie których to prac "za plecami skarżącego, bez jego udziału i bez poinformowania go do chwili obecnej o wykonanych czynnościach, dokonano samowolnego przemieszczenia poszczególnych punktów geodezyjnych wyznaczających dotychczasową sferę własności wskazaną pierwotnymi pomiarami z (...) roku".

Zgodnie z pismem kończącym ww. postępowanie, Skarżący – jak podał – został pouczony przez PODGiK, że usunięcie powyższych naruszeń może nastąpić wyłącznie w trybie rozgraniczenia nieruchomości przewidzianym w art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne;

2) prowadzonym przez Urząd Miasta i Gminy w M.(dalej jako: "UMiG") w sprawie nr (...) postępowaniem w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej od instalacji wodociągowej prowadzonej z wyłączeniem dostępu do niej z działki Skarżącego. Aktualnie sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. ((...)).

Dalej Skarżący argumentował, że ponieważ Burmistrz nie podjął jakichkolwiek czynności w przedmiocie wyznaczenia geodety, Skarżący skierował "skargę na bezczynność organu" do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (zwanego dalej: "SKO"), które postanowieniem z (...) r. w sprawie (...) [powinno być: (...)– uw. Sądu] uznał zażalenie Skarżącego za uzasadnione i wyznaczył Burmistrzowi termin załatwienia sprawy do (...) r. Ponieważ już dawno minął termin wyznaczenia geodety przez Burmistrza, wskazany w ww. postanowieniu SKO, to, zdaniem Skarżącego, wystąpienie z niniejszą skargą było niezbędne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz podniósł, że Skarżący z niezrozumiałych przyczyn, bezpodstawnie dąży do rozgraniczenia nieruchomości, czyli ustalenia przebiegu granic nieruchomości, które zostały wcześniej już ustalone, przy czym dokumenty potwierdzające ten fakt są spójne i zgodne, i znajdują się w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. Ponadto stwierdził, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy nastąpiło pismem Burmistrza z (...) r., którym – na podstawie informacji uzyskanych z PODGiK i Sądu Rejonowego P – poinformowano Wnioskodawcę o braku podstaw do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym, gdyż zachodzą okoliczności formalnoprawne wykluczające możliwość wszczęcia takiego postępowania, co oznacza, że jego wszczęcie jest bezprzedmiotowe. Natomiast dopiero w dniu (...) r. wpłynęło do UMiG postanowienie SKO uznające zażalenie Skarżącego za uzasadnione i wyznaczające Burmistrzowi termin załatwienia sprawy do (...) r. W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz przedstawił w sposób chronologiczny dotychczasowy przebieg sprawy.

W piśmie procesowym z (...) r. Skarżący ustosunkował się do odpowiedzi na skargę, a ponadto podniósł zarzut "braku ze strony Burmistrza [...] decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy wszczęcia procedury rozgraniczeniowej". Zdaniem Skarżącego taka odmowa "wymaga wydania przez organ administracji stosownej decyzji wraz z pouczeniem o przysługujących stronie środkach odwoławczych, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Natomiast wszczęcie takiej procedury nie wymaga wydania decyzji, wystarczy wyznaczenie geodety."

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – kontrola działalności administracji publicznej przez ww. sądy obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. (dodanym od 15 sierpnia 2015 r.) kontrola ta obejmuje także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Z treści przywołanego wyżej art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci: bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Skarżący w rozpoznawanej skardze zarzucił Burmistrzowi wyłącznie jedną z tych postaci opieszałości – bezczynność.

Dokonując w związku z tym koniecznego rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność organu oraz na przewlekłość postępowania, Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 05 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu (od 11 kwietnia 2011 r.) skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymaga reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). W tym ujęciu dochowanie przez organ administracji aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia jemu zarzutu bezczynności.

Od razu należy podkreślić, że w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu kognicja sądu administracyjnego ogranicza się do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub podjęcia czynności i czy dokonał tego w terminie – ustawowym, określonym zgodnie z art. 35 k.p.a., ewentualnie przedłużonym przez organ na zasadach określonych w art. 36 k.p.a. W takim postępowaniu sąd nie bada natomiast sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku ewentualnego wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, CBOSA).

Bezczynność organu zaskarżalna do sądu administracyjnego może dotyczyć nie tylko niewydania przez organ w terminie decyzji administracyjnej – czyli, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) albo podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129).

Zgodnie z art. 52 § 1 in principio p.p.s.a. skargę [w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania – uw. Sądu] można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez "wyczerpanie środków zaskarżenia" należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Ponieważ obowiązujące przepisy prawa w zakresie administracyjnego toku instancji przewidują organ wyższego stopnia nad burmistrzem – którym jest właściwe samorządowe kolegium odwoławczym (art. 17 pkt 1 k.p.a.) – to skarga na bezczynność burmistrza powinna zostać poprzedzona zażaleniem.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych kontrolowanej sprawy, Skarżący przed wniesieniem skargi, pismem z (...) r., wniósł zażalenie do SKO na bezczynność Burmistrza (wadliwie, ale w stopniu nieistotnym, nazwane "skargą na bezczynność Burmistrza" – w aktach adm.) – wobec czego nie ulega wątpliwości, że w niniejszej sprawie doszło do wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Ponadto przedmiot tej skargi mieści się w zakresie kognicji sądu administracyjnego wyznaczonym przez art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Zarzucana przez Skarżącego bezczynność dotyczy bowiem – jak można wnioskować z treści skargi oraz późniejszego pisma procesowego Skarżącego z (...) r., interpretowanych w kontekście całokształtu okoliczności faktycznych sprawy – wszczęcia przez Burmistrza postępowania rozgraniczeniowego, a więc w istocie: wydania przez ten organ postanowienia o wszczęciu postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, przewidzianego w art. 30 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.g.k."), względnie postanowienia o odmowie wszczęcia tego postępowania (błędnie określonego przez Skarżącego w piśmie procesowym z 10.11.2015 r. mianem "decyzji" o odmowie wszczęcia postępowania), czyli jednego z aktów administracyjnych, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Od razu należy zaznaczyć, że ustawodawca nie określił, czy i w jakiej formie prawnej organ może odmówić wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie było jednolite. Uległo ono jednak ujednoliceniu z chwilą wprowadzenia zmiany do Kodeksu postępowania administracyjnego, polegającej na dodaniu art. 61a k.p.a., który wszedł w życie od 11 kwietnia 2011 r. Odtąd nie budzi już wątpliwości, że przepis ten – w myśl którego, gdy żądanie [wszczęcia postępowania – uw. Sądu], o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) – znajduje zastosowanie także w sprawach o rozgraniczenie (por. wyroki WSA: z 29.01.2014 r., II SA/Rz 1021/13; z 18.06.2014 r., IV SA/Wa 885/14; z 10.03.2015 r.. III SA/Kr 1685/14 – CBOSA; por. też E. Stefaniak [w:] Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, pod red. J. Langa i E. Stefaniak, Warszawa 2013, uw. 8 do art. 30). Nie budzi bowiem wątpliwości, że unormowania ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, które mogą regulować normowane nią kwestie odmiennie, na zasadzie legi speciali, nie przewidują wyłączenia zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nie uregulowanych w tej ustawie, a zatem także w odniesieniu do kwestii przesłanek i formy odmowy wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego.

Wobec tego, w ocenie Sądu, nie można uznać, że przywołane w odpowiedzi na skargę pismo Burmistrza z (...) r., informujące Wnioskodawcę o istnieniu przeszkód formalnoprawnych wykluczających możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego w trybie administracyjnym – ani też dalsze, "zwykłe" pisma wystosowywane w tej sprawie przez Organ do Skarżącego – stanowiły właściwe załatwienie wniosku Skarżącego o rozgraniczenie nieruchomości. Żadne z tych pism nie przybrało bowiem wymaganej formy postanowienia – czy to o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego (art. 30 ust. 4 p.g.k.), czy też o odmowie jego wszczęcia (art. 61a § 1 k.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie Burmistrz nie uwzględnił żądania Skarżącego dotyczącego wszczęcia postępowania o rozgraniczenie nieruchomości, powołując się na "okoliczności formalno-prawne" mające przesądzać o "bezprzedmiotowości wszczęcia" tego postępowania. Nie oceniając trafności merytorycznej takiego stanowiska Organu – gdyż, jak to już wyżej wskazano, kwestia ta wykracza poza granice sprawy ze skargi na bezczynność – Sąd jedynie stwierdza, że takie stanowisko winno zostać wyrażone przez Burmistrza we właściwej formie procesowej: postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Tymczasem pomimo upływu ponad roku od dnia wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o wszczęcie postępowania, do dnia wyrokowania Burmistrz takiego postanowienia nie wydał.

Tym samym należy stwierdzić, że Burmistrz dopuścił się bezczynności w załatwieniu wniosku Skarżącego z (...) r., rozumianej ogólnie jako niezałatwienie sprawy (tu: pojmowanej wyłącznie formalnie, jako "sprawa wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego") w terminie.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r. – sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, w myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w związku z art. 286 § 2 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia przedmiotowego wniosku Skarżącego, w terminie 30 dni od doręczenia Organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami (pkt 1 sentencji wyroku).

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że Organ dopuścił się zarzucanej bezczynności (pkt 2 sentencji wyroku).

Z kolei oceniając charakter zaistniałej bezczynności – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Wziął przy tym w szczególności pod uwagę, że w tej sprawie Burmistrz nie dopuścił się bezczynności w znaczeniu potocznym – rozumianej jako niepodejmowanie żadnych czynności w celu wyjaśnienia lub rozstrzygnięcia sprawy – gdyż wystosował do Skarżącego pismo z (...) r. (oraz dalsze pisma) przedstawiające stanowisko Organu w tej sprawie. Niezałatwienie zaś wniosku Skarżącego w odpowiedniej formie procesowej (postanowienia), wynikało, w ocenie Sądu, nie tyle z lekceważenia przepisów prawa i statuowanych nimi obowiązków Organu, ile raczej z błędnego (nie-intencjonalnego) pominięcia przez Organ prawnej możliwości zastosowania w sprawach o rozgraniczenie przepisu art. 61a k.p.a.

O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (100 zł).