Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SAB/Łd 21/11 w sprawie ze skargi R.S. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie uznania za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę Czarnocin własności nieruchomości Skarbu Państwa postanowił: uchylić zaskarżony wyrok w części dotyczącej pkt 1 i odrzucić skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 października 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 21/11 oddalił skargę R. S. na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie uznania za stronę postępowania w sprawie nieodpłatnego nabycia z mocy prawa przez Gminę Czarnocin własności nieruchomości Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy:

Pismem z dnia 22 marca 2011 r. R. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność Wojewody Łódzkiego w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o dopuszczenie go jako strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę Czarnocin na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w C, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,85 ha.

Z akt sprawy wynika, że skarżący w dniu 28 maja 2009 r. złożył do organu "wniosek o uznanie za stronę postępowania". Wniosek ten był kilkakrotnie ponawiany i uzupełniany przez skarżącego – między innymi dnia 2, 15 i w dniu 24 czerwca 2009 r. oraz w dniach 2 i 8 września 2009 r. W treści pisma zatytułowanego "Wniosek o uznanie za stronę postępowania – ciąg dalszy" z dnia 2 czerwca 2009 r. skarżący wspomniał, iż podmiotem zainteresowanym nabyciem nieruchomości od Skarbu Państwa jest Ogólnopolskie Stowarzyszenie "[...]". Do wniosku skarżący dołączył m. in. postanowienie o rejestracji Stowarzyszenia i wyciąg ze statutu Stowarzyszenia.

Wojewoda pismem z dnia 9 września 2009 r., poinformował skarżącego, iż przedmiotem postępowania komunalizacyjnego są przekształcenia własnościowe, zachodzące pomiędzy Skarbem Państwa a gminami w odniesieniu do mienia ogólnonarodowego (państwowego), mające na celu uwłaszczenie gmin. Stronami tego postępowania są co do zasady Skarb Państwa jako właściciel nieruchomości oraz gmina, która to mienie przejmuje. Stroną powyższego postępowania może być inny podmiot, który przedstawi dokumenty, świadczące o tym, że to jemu a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia.

Organ stwierdził, że skarżący, będący najemcą jednego z lokali znajdujących się na nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania komunalizacyjnego nie spełniał warunków do uznania go za stronę.

Na pismo to R. S. wniósł odwołanie, które zostało w dniu [...] grudnia 2009 r. załatwione postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdzającym niedopuszczalność odwołania od pisma Wojewody z dnia 9 września 2009 r. W dniu 11 lutego R. S. wniósł skargę na bezczynność Wojewody w sprawie uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 6/10 uwzględniając skargę nakazał Wojewodzie Łódzkiemu wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie dopuszczenia skarżącego w charakterze strony w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ powinien podjąć działanie, mające na celu ustalenie rzeczywistej woli strony i ustalić czy wolą skarżącego było uznanie go za stronę jako osoby fizycznej czy też jako osoba reprezentująca Stowarzyszenie zamierzał skorzystać z uprawnień określonych w art. 31 § 1 i 2 k.p.a.

Wykonując wytyczne WSA Wojewoda pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. wezwał skarżącego do złożenia wyjaśnień w powyższej kwestii.

W piśmie z dnia 27 stycznia 2011 r. skarżący oświadczył, że wolą jego w chwili obecnej jest uznanie go za stronę jako osobę fizyczną w trybie art. 28 k.p.a.

Następnie Wojewoda Łódzki pismem z dnia 11 lutego 2011 r. poinformował skarżącego, że nie zachodzą przesłanki uznania go za stronę, bowiem nie spełnia koniecznych do tego przesłanek. Ponadto przepisy k.p.a. nie rozstrzygają o sposobie odmowy uznania danej osoby za stronę w postępowaniu. Osoba pozbawiona takiego statusu może jednak wnieść odwołanie od decyzji kończącej postępowanie administracyjne. Wówczas organ odwoławczy zweryfikuje zasadność pozbawienia jej przymiotu strony.

W dniu [...] lutego 2011 r. Wojewoda Łódzki wydał decyzję komunalizacyjną, znak: [...], stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę Czarnocin własności nieruchomości skarbu Państwa, położonej w C, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,85 ha.

Następnie w dniu 28 lutego 2011 r., a więc po wydaniu przez Wojewodę Łódzkiego decyzji komunalizacyjnej, R. S. jako Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia "[...]" złożył wniosek o dopuszczenie reprezentowanej przez niego organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym w trybie art. 31 § 1 k.p.a.

W piśmie z dnia 30 marca 2011r. Wojewoda stwierdził, że wobec zakończenia postępowania, wniosek Stowarzyszenia, reprezentowanego przez skarżącego został uznany za bezprzedmiotowy.

Pismem opatrzonym datą 3 marca 2011 r. (doręczonym organowi dnia 11 marca 2011 r.) R. S. wniósł do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność Wojewody w załatwieniu jego wniosku o dopuszczenie do postępowania w charakterze strony. Skarżący potwierdził otrzymanie pisma organu z dnia 11 lutego 2011 r. i jednocześnie wyraził niezadowolenie z powodu niewydania przez organ zaskarżalnego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. S. podtrzymał dotychczasowe stanowisko. W jego ocenie organ załatwił sprawę niezaskarżalnym pismem materialno-techniczym z dnia 11 lutego 2011 r. Nadto skarżący podkreślił, że nie wydając zaskarżalnego rozstrzygnięcia w sprawie jego wniosku organ zakończył postępowanie, wydał decyzję, nadal nie dopuszczając go do postępowania, a jedynie informując go o wydaniu decyzji, poprzez doręczenie jej odpisu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego poparła skargę oraz wniosła o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nadto oświadczyła, iż koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części. Pełnomocnik skarżącego wskazała, że w opinii skarżącego dopuszczenie, jak i odmowa dopuszczenia, osoby fizycznej do udziału w postępowaniu powinna przybrać formę decyzji, zaś w ocenie pełnomocnika strony sprawa taka winna być załatwiona w formie postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę uznał ja za niezasadną.

Sąd powołał się na przepis art. 149 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07).

Sąd przytoczył przepis art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W tej sprawie Sąd nie bada jednak prawidłowości ustalania stron w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Czarnocin własności nieruchomości. Byłoby to wkroczenie z oceną w inną sprawę niż objęta skargą, bowiem skarżący złożył skargę na bezczynność Wojewody w sprawie uznania go za stronę wyżej wspomnianego postępowania. Sąd więc w tej sprawie bada tylko to, czy w zakresie nieuznania skarżącego za stronę należało jak twierdzi strona skarżąca – wydać decyzję bądź postanowienie, czy też takiego aktu nie wydaje się.

Sąd stwierdził, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień bądź decyzji w zakresie odmowy uznania konkretnej osoby fizycznej za stronę w zwykłym (jurysdykcyjnym) postępowaniu administracyjnym. W tym zakresie Sąd podzielił stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych: wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1986 r., sygn. akt III SA 97/86, publ. ONSA 1987, nr 2, poz. 46; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1362/08, Lex nr 569681; wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1202/09, Lex nr 531603.

Ustawodawca przewidział tylko zaskarżalne postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej ( art. 31 § 2 k.p.a.). Jednakże nie z taką sytuacją mamy do czynienia w tej sprawie, gdyż skarżący w piśmie opatrzonym datą 27 stycznia 2011 r. (a nawiązującym treścią do pisma z dnia 28 maja 2009 r. zatytułowanego "wniosek o uznanie za stronę postępowania") wyraźnie wskazał: "...oświadczam, iż w chwili obecnej moją wolą jest, aby uznano mnie za stronę postępowania, jako osobę fizyczną, w trybie art. 28 KPA i w tym kierunku wnoszę o wydanie rozstrzygnięcia..." Nadto do pisma z dnia 28 maja 2009 r. nawiązał skarżący w treści skargi do sądu, wobec czego nie ulega wątpliwości, iż skarżący złożył skargę we własnym imieniu, żądając od organu uznania go (jako osoby fizycznej) za stronę postępowania.

Zdaniem Sadu ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony, powinno nastąpić w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończącej sprawę (art. 104 § 2 k.p.a.). W dalszym etapie postępowania administracyjnego podmiot, który twierdzi, że orzeczenie dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, ma prawo wnieść odwołanie od tego orzeczenia – wówczas organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie. Jeśli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wówczas wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2006, s. 615).

Jeżeli natomiast w postępowaniu zakończonym decyzją administracyjną okaże się, że strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, służy jej prawo wznowienia postępowania.

Mając powyższe na uwadze Sąd wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy po stronie Wojewody nie powstał ustawowy obowiązek do wydania rozstrzygnięcia (czy to w formie decyzji czy postanowienia) wniosku skarżącego o uznanie go za stronę postępowania. Jednocześnie Sąd zauważył, że pismem z dnia 11 lutego 2011 r. organ poinformował skarżącego nie tylko o przyczynach nieuznania go za stronę postępowania, lecz także – zgodnie z wymaganiami art. 9 k.p.a. – o możliwości złożenia odwołania. Skarżący potwierdził doręczenie mu decyzji, więc tym łatwiej mógł skorzystać z uprawnienia do wniesienia odwołania.

Uznając, iż organ administracji nie naruszył prawa, Sąd – na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a. oddalił skargę.

Na podstawie art. 250 P.p.s.a. Sąd orzekł o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. S., reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez bezkrytyczne przyjęcie, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnych podstaw do wydawania postanowień bądź decyzji w zakresie odmowy uznania osoby fizycznej za stronę w postępowaniu administracyjnym, a zatem przyjęcie, iż po stronie Wojewody nie powstał ustawowy obowiązek do wydania rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uznanie go za stronę postępowania.

Skarga kasacyjna wnosi o zastosowanie trybu z art. 187 P.p.s.a., bądź uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi i zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania.

Odnosząc się krytycznie do uzasadnienia zaskarżonego wyroku autor skargi kasacyjnej stwierdza, iż stan uznany za prawidłowy przez Sąd oznacza, że występuje swoista luka w prawie, która winna być usunięta bądź w procesie legislacyjnym, bądź poprzez orzeczenie kształtujące, tj. uchwałę NSA.

Brak unormowania oznacza inkwizycyjność postępowania, co jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa.

W ten sposób występuje naruszenie standardów demokratycznego państwa prawa, według prawa krajowego, jak i międzynarodowego, którego Polska jest sygnatariuszem.

Z drugiej strony, w ocenie strony skarżącej, obowiązujące ustawodawstwo, tj. przepisy k.p.a., pozwalają na wydanie merytorycznego zaskarżalnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku formalnego, złożonego w trybie art. 28 k.p.a.

W przypadku decyzji, kwestię tą reguluje art. 104 k.p.a., natomiast w przypadku postanowień – art. 123 k.p.a.

Organ bez przeszkód formalnoprawnych na wyżej wskazanej podstawie może wydać, w zasadzie zaskarżalne postanowienie.

Zdaniem skarżącego organy administracji publicznej idą na skróty, rozstrzygając formalne wnioski tzw. pismami materialno-technicznymi, w ten sposób kończąc postępowanie. Taka praktyka podyktowana jest ekonomią administracyjno-procesową.

Jednak ekonomia ta nie może pozbawiać obywatela prawa do obrony swojego słusznego interesu, poprzez niedopuszczenie do postępowania.

Nie godząc się z tym strona skarżąca uprzedza, iż w przypadku niepomyślności tego postępowania kasacyjnego, kwestia ta zostanie przedstawiona Europejskiemu Trybunałowi Praw Człowieka.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej organ stwierdził, że w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący powinien bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Wojewódzki Sąd Administracyjny, uzasadnić ich naruszenie oraz wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z faktu, że Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość zaskarżonego wyroku, tylko z punktu widzenia przepisów wyraźnie powołanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej skardze skarżący powyższego nie wykazał. Osoba pozbawiona statusu strony może wnieść odwołanie od decyzji kończącej postępowanie komunalizacyjne, a wówczas organ odwoławczy weryfikuje zasadność pozbawienia jej przymiotu strony. Skarżący nie został pozbawiony ochrony swoich praw.

Nie zachodzą tez zdaniem Wojewody Łódzkiego przesłanki do zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając skargę kasacyjną mimo niewskazania w petitum naruszonych przepisów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż podlegała ona rozpoznaniu z uwagi na powołanie w jej uzasadnieniu przepisów art. 28 k.p.a., art. 104 i 123 k.p.a., z których zdaniem skarżącego wynikają obowiązki wydania zaskarżalnego rozstrzygnięcia.

Przepis art. 28 k.p.a. zawiera definicję strony stanowiąc, iż jest nim każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O istnieniu interesu prawnego lub obowiązku decyduje przepis prawa materialnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W sprawie komunalizacyjnej takim przepisem jest art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r., stwarzający podstawę do uwłaszczenia gmin mieniem Skarbu Państwa. Natomiast przepis art. 104 k.p.a. zawiera procesowe pojęcie decyzji, które wydawane są w sprawach indywidualnych, rozstrzygając je co do istoty albo w inny sposób kończą postępowanie.

Odmiennymi od decyzji aktami są postanowienia, które w myśl art. 123 § 2 dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W przypadku postanowień o charakterze procesowym przepisy kodeksu wskazują wprost na konieczność stosowania takiej formy, a dotyczy to w szczególności tych, które są zaskarżalne zażaleniem. Zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do wydawania odrębnego aktu stwierdzającego, czy określony podmiot jest stroną. Ponieważ status strony wynika z przepisów prawa materialnego to w wydanej na podstawie art. 104 k.p.a. decyzji organ rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, czyli podmiotu legitymującego się interesem prawnym. Inny podmiot, który domaga się uznania go za stronę może wnieść odwołanie od decyzji i wówczas organ odwoławczy wydaje akt oceniający jego legitymację w sprawie przez wydanie postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. lub decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Skarżący z powyższej możliwości nie skorzystał.

W niniejszej sprawie, w której R. S. domagał się uznania go za stronę postępowania komunalizacyjnego, o braku podstaw do uznania go za stronę Wojewoda poinformował go pismem. Takie załatwienie sprawy nie narusza prawa, gdyż wobec braku podstaw do wydania w tej kwestii decyzji lub postanowienia organ udziela osobom zainteresowanym stosownej informacji.

Należy zauważyć, iż w myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. kognicja Sądu administracyjnego obejmuje orzekanie w sprawach bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1–4a. Oznacza to, iż zaskarżyć można tylko przypadki niewydania:

– decyzji administracyjnej,

– postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, albo które kończą postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty,

– postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

– innych niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

– pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego, wydawanych w indywidualnych sprawach.

Innymi słowy zaskarżenie bezczynności jest dopuszczalne tylko w takim zakresie w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz aktów lub czynności wyżej wymienionych.

Nie jest więc dopuszczalna skarga na bezczynność gdy załatwienie sprawy nie może nastąpić w drodze decyzji lub postanowienia i nie dotyczy aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej. W takim przypadku skarga na pismo informacyjne jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Z powyższych względów uznając, iż przed Sądem pierwszej instancji skarga podlegała odrzuceniu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 powołanej ustawy odrzucił skargę.

Nadmienić należy, iż wydanie postanowienia na podstawie art. 189 P.p.s.a. nie pozostawało w sprzeczności z wcześniejszym wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 14 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Łd 6/10, uwzględniającym skargę, gdyż w wyniku ponownego rozpoznani wniosku ustalono, że skarżący żądał uznania go za stronę jako działającą w sprawie komunalizacyjnej osobę fizyczną.

Stan faktyczny w sprawie uległ więc zmianie, co spowodowało, iż nie miała w tej sprawie zastosowania zasada wynikająca z art. 153 P.p.s.a.