Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Iwona Dąbrowska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na decyzję Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]

W odpowiedzi na wniosek Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (zwane dalej "Stowarzyszeniem") z dnia [...] kwietnia 2014 r., zgłoszony w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782); powoływanej dalej jako "u.d.i.p.", Prezes Trybunału Konstytucyjnego w dniu [...] maja 2014 r. przesłał wnioskodawcy skany umów o dzieło i zleceń zawartych w kwietniu 2014 r., z wyłączeniem danych o wysokości wynagrodzeń osób fizycznych będących wykonawcami tych umów.

W dniu [...] maja 2014 r. Stowarzyszenie ponownie zwróciło się o przesłanie, określonych we wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. umów wraz z kwotami wynagrodzeń.

W odpowiedzi z dnia [...] maja 2014 r. organ stwierdził, że żądanie to nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i nie podlega udostępnieniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.).

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Stowarzyszenie wezwało Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia określonego w przedmiotowych umowach.

Organ w odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2014 r. poinformował, że jedyną informacją jaką może udostępnić, to ogólna kwota wynagrodzeń z umów o dzieło i zlecenia za kwiecień 2014 r., która wyniosła [...] zł, z czego [...] zł płatne było w kwietniu, a [...] zł w maju 2014 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Stowarzyszenie wezwało Prezesa Trybunału Konstytucyjnego do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia określonego w treści udostępnionych uprzednio umów.

Następnie Stowarzyszenie wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie nieudostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Wyrokiem z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1008/14 Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia [...] kwietnia 2014 r.

o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej kwot wynagrodzeń zawartych w udostępnionych umowach o dzieło i zlecenia za kwiecień 2014 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania.

Następnie Prezes Trybunału Konstytucyjnego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 u.d.i.p. oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej kwot wynagrodzeń zawartych w udostępnionych w dniu [...] maja 2014 r. umowach o dzieło i zlecenia za kwiecień 2014 r., wskazując, że wysokość wynagrodzenia konkretnych osób fizycznych z tytułu umów cywilnoprawnych podlega ograniczeniu ze względu na ochronę prywatności.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Trybunału Konstytucyjnego decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 5 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p., utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającą Stowarzyszeniu udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, powołując się m.in. na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 447/14, że

wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako informacja dotycząca jej statusu materialnego, mieści się sferze prywatności osoby fizycznej i korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim, przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Organ stwierdził, że kontrahenci przedmiotowych umów cywilnoprawnych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne, w rozumieniu art. 115 § 19 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w tym nie mieszczą się w katalogu funkcjonariuszy publicznych wyszczególnionych w art. 115 § 13 tej ustawy. Wykonywali oni wyłącznie czynności usługowe lub techniczne (napisanie artykułu do serwisu internetowego, aktualizacja i uzupełnienie opracowań dotyczących orzecznictwa, wykonanie tłumaczenia oraz czynności biurowych, redakcja oraz korekta językowa projektów zarządzeń, postanowień i opinii prawnych) i nie dysponowali przy tym żadnymi kompetencjami decyzyjnymi. W konsekwencji miało wobec nich zastosowanie wyłączenie ochrony prywatności przewidziane w art. 5 ust. 2 zdanie 2 u.d.i.p., a ponadto nie zrezygnowali oni z tego prawa.

Prezes Trybunału Konstytucyjnego argumentując odwołał się do stanowiska piśmiennictwa zaprezentowanego w artykule Piotra Sitniewskiego "Zakres zadań i funkcji osoby pełniącej funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ze szczególnym uwzględnieniem granic jawności wynagrodzenia tych osób - wyniki badań", Samorząd Terytorialny nr 1-2/2015 s. 120-121, kwestionującego możliwość ujawnienia zindywidualizowanych zarobków osób fizycznych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z zastrzeżeniem, że jawność wynagrodzeń może wynikać z przepisów odrębnych i dotyczyć np. zobowiązanych do składania oświadczeń majątkowych.

Organ wskazał także, że prawa osób fizycznych do ochrony prywatności nie mogą zostać wyłączone przez zasadę jawności gospodarowania środkami publicznymi wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie wniosło o uchylenie decyzji Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] lipca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciło naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 10 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ograniczenie istoty prawa do informacji publicznej,

2. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej,

3. art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych w związku

z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez uznanie, że kwoty wypłacane na podstawie umów cywilnoprawnych przez jednostkę sektora publicznego dysponującą majątkiem publicznym, mogą podlegać wyłączeniu jawności,

4. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw prawnych i faktycznych, dowolne i niepełne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz naruszenie zasady pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa.

Strona skarżąca podkreśliła, że skoro wysokość środków publicznych przekazanych na realizację zadań podmiotów nimi dysponującymi jest, zgodnie z art. 33 ust. 1 oraz art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o finansach publicznych, jawna to nie ma podstaw, by twierdzić, że kwoty wynagrodzeń ujęte w umowach o dzieło lub zlecenia zawieranych przez Trybunał Konstytucyjny w celu wypełnienia jego ustawowych zadań nie podlegają temu obowiązkowi. Zaznaczono, że jawna gospodarka środkami publicznymi jest zasadą z ograniczonymi wyjątkami, które w tej sprawie nie zachodzą. Możliwość ich skontrolowania jest bardzo istotna ze względu na odpowiedzialność przy wydatkowaniu. Dzięki jawności wydatków są one bardziej racjonalne, mniej narażone na korupcję oraz bardziej zrozumiałe dla obywateli. Wskazano również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 298/13 i powołane w nim orzecznictwo, w którym wyrażono pogląd o jawności wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne.

Skarżące Stowarzyszenie uważa, że osoby z którymi zostały zawarte przedmiotowe umowy pełnią funkcje publiczne. Jej zdaniem organ niewłaściwie ogranicza pojęcie osób pełniących funkcje publiczne do funkcjonariuszy publicznych, ponieważ pojęcie osób pełniących funkcje publiczne jest znacznie szersze i zawiera w sobie wszystkie osoby, których działalność wspomaga wykonywanie działań publicznych i nie jest jedynie działalnością usługową lub techniczną. Trudno bowiem uznać za działalność usługową lub techniczną opracowanie projektów i opinii prawnych w ramach wstępnego rozpoznania skarg kasacyjnych, napisanie opracowania wydawanego przez Trybunał Konstytucyjny, czy artykułu do ogólnodostępnego serwisu internetowego. Taka działalność wchodzi w zakres spraw sprawowanych przez organ i jest działalnością publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Zdaniem Sądu odmowa udostępnienia przez Prezesa Trybunału Konstytucyjnego informacji w zakresie kwot wynagrodzeń określonych w umowach o dzieło oraz zlecenia zawartych w kwietniu 2014 r. nie znajduje uzasadnienia w treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Ograniczenie prawa do informacji publicznej przewiduje art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, a także art. 5 u.d.i.p., który w ust. 1 odwołuje się do przepisów o ochronie informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. Natomiast w ust. 2 przewiduje ograniczenie tego prawa ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Rozważając zastosowanie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej w oparciu o kryteria wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy brać pod uwagę istotę wnioskowanej informacji publicznej. W sprawie niniejszej skarżące Stowarzyszenie domagało się udostępnienia wynagrodzeń z umów o dzieło i zlecenia zawartych przez organ w kwietniu 2014 r., zatem informacji o dysponowaniu finansami publicznymi.

Żądana informacja stanowi element umowy cywilnoprawnej zawartej przez Trybunał Konstytucyjny w związku z realizacją określonych zadań związanych z jego działalnością i odnosi się do sposobu dysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Przy czym przez dysponowanie majątkiem należy rozumieć całokształt możliwości rozporządzania poszczególnymi składnikami majątku na podstawie stosunków umownych i faktycznych (wyrok z dnia 26 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 1008/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Osoby fizyczne zawierając umowy z organami władzy publicznej muszą liczyć się z tym, że umowy takie stanowią informację publiczną i z tego względu dane w nich umieszczone mogą podlegać udostępnieniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 1513/14, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd podziela stanowisko (zawarte w przywołanym przez organ wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 15 września 2014 r. sygn. akt II SA/Op 447/14 - dostępnym na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmujące, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako informacja dotycząca jej statusu materialnego, mieści się sferze prywatności osoby fizycznej i korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim, przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wymaga jednakże podkreślenia, że wysokość wynagrodzenia konkretnej osoby fizycznej, jako sfera prywatności, podlega ochronie prawnej przewidzianej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w przypadku osób zatrudnionych w charakterze pracownika w sytuacji, gdy osoby te nie pełnią funkcji publicznych. Stosunku pracy nie kreują umowy cywilnoprawne takie jak umowa o dzieło, czy zlecenia, a osoby zatrudnione na ich podstawie nie są pracownikami. Wyliczenie form w jakich dochodzi do nawiązania stosunku pracy zawiera art. 2 K.p., który ma charakter enumeratywny.

W konsekwencji należy przyjąć, że regulacja z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ograniczająca dostęp do informacji publicznej nie dotyczy wynagrodzeń osób fizycznych zawierających z podmiotami władzy publicznej umowę o dzieło, czy zlecenia, co oznacza, że informacje o środkach wydatkowanych na rzecz osób wykonujących usługi dla tego rodzaju podmiotów na podstawie umów cywilnoprawnych są jawne i wysokość tego wynagrodzenia powinna zostać udostępniona. Podanie tego typu informacji urzeczywistnia w pełni kontrolę społeczną nad ponoszonymi przez te organy wydatkami. Skarżące Stowarzyszenie otrzymało jedynie zbiorczą informację, jaka kwota środków publicznych, w jakim czasie i na jaki cel została wydatkowana. Z punktu widzenia transparentności działania organu dysponującego majątkiem publicznym istotne jest również i to, kto jakie wynagrodzenie pochodzące ze środków publicznych otrzymał. Osoba, kontrahent, który przyjmuje zlecenie publiczne, podlega ocenie publicznej. Dopiero znając wskazane dane możliwa jest pełna kontrola społeczna nad wydatkowaniem środków publicznych i przeciwdziałanie nieprawidłowościom.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego Stowarzyszenia, że osoby, z którymi Prezes Trybunału Konstytucyjnego zawarł przedmiotowe umowy cywilnoprawne należy zaliczyć do osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. Oczywiście fakt zawarcia umowy, sam przez się (tylko ze względu na jej rodzaj) nie może wyłączać możliwości uznania osoby przystępującej do takiej umowy za osobę wykonującą funkcje publiczne lub też osobę mającą związek z pełnieniem funkcji publicznych. Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej kwestii ma niewątpliwie rodzaj wykonywanych w ramach tych umów czynności. Ze stanu sprawy nie wynika jednak, aby osoby te w ramach instytucji publicznej, jaką jest Trybunał Konstytucyjny, realizowały w jakimkolwiek zakresie kompetencje decyzyjne.

Organ, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, poza przepisem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowiącym podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia, naruszył także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji poprzedzającej z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zgodnie z art. 239 § 2 tej ustawy, skarżące Stowarzyszenie jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłat sądowych.