Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Irena Kamińska del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt IV SAB/Gl 13/15 w sprawie ze skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i oddala skargę, 2. zasądza od P. G. redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. kwotę 297 (dwieście dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt IV SAB/Gl 13/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu skargi P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 7 października 2014 r., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. dziennikarz dziennika "[...]" K. M. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. o udzielenie informacji poprzez przesłanie kopii protokołów i uchwał podjętych przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w 2014 r., w formie kserokopii przesyłką pocztową lub skanów pocztą elektroniczną. Jako podstawę prawną swojego żądania wskazał art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 z późn. zm.; dalej: u.p.p.)

W piśmie z dnia 14 października 2014 r. organ zwrócił się do redaktora naczelnego o wskazanie czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją albo zajmuje się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji. Jednocześnie poinformował, że żądane dokumenty są do wglądu w siedzibie Zarządu. Redakcja nie odpowiedziała na wezwanie organu. Z kolei Zarząd Okręgowy PZŁ nie rozpatrzył wniosku z dnia 7 października 2014 r.

Wobec powyższego P. G. - redaktor naczelny dziennika "[...]" wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Skarżący wniósł o nakazanie organowi udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem w terminie 14 dni oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że do dnia wniesienia skargi wnioskowana informacja nie została udzielona, a organ nie wykonał żadnej czynności określonej w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Skarżący zaznaczył, że otrzymał pismo organu z dnia 14 października 2014 r., jednakże, w jego ocenie doszło do postępowania niezgodnego z art. 14 u.d.i.p., gdyż organ próbował zmienić formę udostępnienia informacji, nie poinformował bowiem, o braku środków technicznych umożliwiających udostępnienie informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

W ocenie skarżącego, wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne pomimo, że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez organ w trybie u.d.i.p., a nie w trybie art. 4 u.p.p. Oznacza to, że brak odpowiedzi jest bezczynnością w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. wniósł o jej odrzucenie. W ocenie organu skarga jest przedwczesna. Organ wskazał na skierowane do skarżącego pismo z dnia 14 października 2014 r. i zaznaczył, że redakcja na nie odpowiedziała. Stwierdził, że nie zwlekał z odpowiedzią na zadane pytanie w trybie prawa prasowego jednak miał prawo oczekiwać, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże swoje umocowanie lub wykaże, że pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje.

Ponadto podniósł, że art. 4 ust. 3 u.p.p. stanowi, że w razie odmowy udzielenia informacji na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, a to dopiero otwiera termin do wniesienia skargi do sądu. Zatem, w ocenie organu, przedmiotowa sprawa nie spełnia kryteriów do poddania jej merytorycznej ocenie przez sąd administracyjny. Odmowa bowiem nie nastąpiła, tym bardziej, że to nie redaktor naczelny wnioskował o sporządzenie odmowy na piśmie.

Organ zauważył, że nie jest mu znany wzór papieru firmowego dziennika ani też skład jego redakcji. Nadto nie posiada wiedzy, co do tego kto jest redaktorem naczelnym tego dziennika w rozumieniu art. 7 ust. 5 u.p.p. Wskazał także, że papier firmowy nie stanowi niezbitego dowodu, zatem żądanie weryfikacji miało podstawy faktyczne i prawne.

W motywach wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wniosek z dnia 7 października 2014 r. podpisany przez K. M. z podaniem adresu i strony internetowej dziennika "[...]" oraz numeru rejestru, sporządzony na papierze zaopatrzonym nagłówkiem firmowym ze szczegółowymi danymi gazety nakazuje przyjąć, że nie został złożony przez wnioskodawcę działającego w imieniu własnym lecz jest to wniosek pochodzący od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.

W odniesieniu do kwestii dostępu do informacji oraz jej przedmiotu Sąd pierwszej instancji wskazał że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, do którego mają zastosowanie przepisy u.d.i.p., bowiem ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zdania te wynikają z art. 34 ustawy - Prawo łowieckie i ze względu na ich cel mają charakter publiczny.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu o konieczności odrzucenia skargi ze względu na brak legitymacji biernej po stronie Zarządu Okręgowego PZŁ. Wyjaśnił, że zarząd okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 5 prawa łowieckiego, § 133 Statutu PZŁ i art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest samodzielnym podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, a ustawa nie uzależnia ich legitymacji z tego tytułu od posiadania zdolności sądowej w rozumieniu art. 25 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji złożona zatem przez redaktora naczelnego dziennika "[...]" skarga jest skargą legitymowanego podmiotu wniesioną na podstawie przepisów u.d.i.p.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również poglądu organu co do przedwczesności skargi ze względu na brak wyczerpania trybu o jakim mowa w art. 4 ust. 3 u.p.p. Wyjaśnił, że termin do wniesienia skargi do sądu nie otwiera przesłana na żądanie redaktora naczelnego odmowa udzielenia informacji, o czym mowa w art. 4 ust. 3 u.p.p, gdyż odmowa ta nie jest przedmiotem skargi. Przedmiotem skargi jest brak właściwego działania po stronie zobowiązanego do tego adresata wniosku (bezczynność). Podstawę wniesienia skargi stanowi więc przepis art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Odnosząc się do formy złożenia wniosku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera żadnych wymagań formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Wniosek taki nie jest podaniem w indywidualnej sprawie. Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd, zgodnie z którym wniosek o udzielenie informacji publicznej może przybrać każdą formę. Wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy wniosek taki nie musi nawet zawierać podpisu, o ile jego realizacja jest możliwa w oparciu o samą treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, co wynika z celu ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz z jej art. 10 ust. 2, stanowiącego, że informacja publiczna jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z tych przyczyn, zawarte w piśmie z dnia 14 października 2014 r. (w dodatku nie skierowane imiennie do wnioskodawcy lecz do redakcji dziennika "[...]) stwierdzenie, że Zarząd Okręgowy nie otrzymał żadnego dokumentu potwierdzającego, że K. M. jest uprawniony do uzyskania informacji, nie miało żadnego umocowania prawnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji udzielenie odpowiedzi na zapytanie dziennikarza zrealizowane miało być w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w terminach tam przewidzianych, tak jak zapytanie każdego innego obywatela. W przeciwnym wypadku podmiot wykonujący czynności jako prasa, o której mowa w słowniczku pojęć zawartych w art. 7 u.p.p., traktowany byłby w sposób odmienny i dyskryminujący na tle innych uprawnionych do dostępu do informacji publicznej, co nie znajduje uzasadnienia ani w art. 61 Konstytucji RP ani też w przepisach u.d.i.p. Również u.p.p. nie nakazuje dziennikarzom występowania o udzielenie informacji publicznej z upoważnienia redakcji lub redaktora naczelnego, co tym bardziej odbiera walor zasadności twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę o oczekiwaniu na odpowiedź czy wnioskodawca pozostaje w stosunku pracy z redakcją lub na innej podstawie z nią współdziała. Z tych względów stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa bowiem naruszenie prawa nie miało cechy oczywistości.

Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że stan faktyczny wynikający z akt administracyjnych i treści skargi jest inny niż opisany w odpowiedzi na skargę. Wbrew twierdzeniom przedstawionym w odpowiedzi na skargę pismem z dnia 14 października 2014r. organ nie zwrócił się o podanie, czy K. M. pozostaje w stosunku pracy z redakcją lub w inny sposób jest z nią związany. Z treści tego pisma wynika natomiast, że do dnia jego sporządzenia Zarząd Okręgowy nie otrzymał żadnego dokumentu wskazującego, że wnioskodawca jest uprawniony do uzyskania informacji. Jednocześnie, jak wynika z akt administracyjnych, organ ten nie zwracał się w związku z wnioskiem z dnia 7 października 2014r. o nadesłanie takiego dokumentu upoważniającego, więc zarówno powyższe sformułowanie zawarte w odpowiedzi na skargę, jak i w piśmie z dnia 14 października 2014r., pozostaje w sprzeczności z przebiegiem czynności w sprawie, wynikającym z akt administracyjnych.

Od powyższego wyroku Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w K. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a, poprzez jego niezastosowanie oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy działaniu ZO PZŁ nie można było zarzucić bezczynności (błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy), co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 50 p.p.s.a polegające na przyjęciu, że P. G. - redaktorowi naczelnemu dziennika "[...]", przysługuje interes prawny we wniesieniu skargi;

- art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż ZO PZŁ był zobowiązany do udostępnienia informacji prasie (rozpoznania wniosku) wskutek wniosku z 7 października 2014 r. w sytuacji braku potwierdzenia statusu wnioskodawcy;

- art. 7 ust. 2 pkt 5 oraz art. 11 u.p.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie;

- art. 3a u.p.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wniosek obejmuje informację publiczną.

Wobec podniesionych zarzutów Zarząd Okręgowy PZŁ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie od P. G. - redaktora naczelnego dziennika "[...]" na rzecz organu zwrotu poniesionych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną organ zaznaczył, iż nie posiadał żadnych podstaw do stwierdzenia (potwierdzenia), iż K. M. jest dziennikarzem dziennika "[...]". W ocenie organu Sąd pierwszej instancji, pomijając ten zarzut w uzasadnieniu naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. gdyż nie wyjaśnił jakie działanie wnioskodawcy winno skutkować potwierdzeniem statusu dziennikarza oraz na jakiej podstawie doszedł do przekonania, iż autorem wniosku z dnia 7 października 2014 r. jest dziennikarz w rozumieniu u.p.p.

Organ podkreślił, że wezwał redakcję do potwierdzenia statusu dziennikarza - podjął czynności zmierzające do ustalenia czy wniosek pochodzi od prasy w rozumieniu u.p.p. Zaznaczył, iż w czasach upowszechnionego internetu oraz drukarek kolorowych złożenie wniosku opatrzonego "logo" dowolnego podmiotu nie stanowi najmniejszego problemu. W ocenie organu skarżący nie posiadał legitymacji do złożenia skargi.

Zarząd Okręgowy PZŁ stwierdził, że niezależnie od tego czy informacja jest informacją stricte prasową czy też organ na mocy art. 3a u.p.p. ma obowiązek zastosować "reżim" ustawy o dostępie do informacji publicznej zaś podstawową kwestią jest ustalenie wnioskodawcy, o czym w swym wyrokowaniu zapomniał WSA w Gliwicach.

Zdaniem organu znaczna część pytań zadanych wnioskiem z dnia 7 października 2014 r. nie stanowi informacji publicznej, natomiast należy rozważyć jej udostępnienie na gruncie u.p.p. (lub sporządzić na jej podstawie odmowę).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach - naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W sprawie nie występują okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Natomiast skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

W pierwszej kolejności, ze względu na jego procesowe i materialne skutki należało odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu art. 50 p.p.s.a. na skutek uznania, że skarżącemu przysługuje przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zarzut ten nie jest zasadny, gdyż w toku postępowania przed Sądem Wojewódzkim skarżący P. G. wykazał, że jest redaktorem naczelnym dziennika "[...]" oraz potwierdził, że K. M. wystąpił o sporną informację w imieniu redakcji.

Redaktor naczelny posiadał zatem legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi, bowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 u.p.p., to redaktor naczelny kieruje redakcją określonego tytułu prasowego. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko wnioskodawca, jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika - jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją - przysługuje legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

Natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej są częściowo usprawiedliwione. Wskazać należy, że dostęp do informacji publicznej jest prawem każdego człowieka. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 gwarantuje każdemu pozyskiwanie informacji. Prawo dostępu do informacji wyrażone w Konstytucji dotyczy wszelkiej działalności podjętej w celu realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, jeżeli ma ona związek ze sprawowaniem władzy publicznej, gospodarowaniem mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zgodnie z ust. 4 art. 61 Konstytucji "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Szczegółowy sposób udzielania informacji publicznej reguluje nie tylko ustawa o dostępie do informacji publicznej, której przepisy umożliwiają każdemu dostęp do informacji publicznej, ale i szereg innych ustaw, przykładowo Prawo prasowe, ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) lub ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie dotyczy przy tym udostępniania wszelkiego typu informacji publicznych. Zgodnie bowiem z jej art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że pewne rodzaje informacji publicznej mogą być ujawnione tylko w specjalnym trybie bądź na odmiennych zasadach. Nie można przy tym na gruncie uwarunkowań konstytucyjnych wysnuć poglądu o prymacie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zarówno w aspekcie rzeczowym jak i funkcjonalnym w stosunku do innych ustaw, regulujących materię udostępniania informacji.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że wnioskodawca domagając się opisanych wyżej danych działał w imieniu redakcji dziennika "[...]". Wybór drogi dostępu do żądanych informacji dokonany został zatem przez samego wnioskodawcę, który podkreślając swój status jako dziennikarza domagał się udzielenia informacji prasie. Wnioskodawca działał więc jako podmiot szczególny, a nie jako "każdy" podmiot uprawniony w rozumieniu art. 2 ust. 1 u.d.i.p.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, opowiadającego się za poglądem wyrażonym w orzeczeniach tego Sądu z dnia powołanie się przez żądającego udzielenia informacji dziennikarza na przepisy prawa prasowego wymusza konieczność zastosowania w pierwszej kolejności reżimu prawnego tej ustawy. Reguluje ona dostęp prasy do informacji publicznej (art. 3a), nadto możliwość uzyskania od przedsiębiorców i podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych oraz niedziałających w celu osiągnięcia zysku informacji o swojej działalności, o ile informacja ta nie jest objęta tajemnicą i nie narusza prawa do prywatności (art. 4 ust. 1). Uzyskanie informacji publicznej następuje przy zastosowaniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe nie precyzuje szczególnego trybu udzielania pozostałych danych, stanowiąc jedynie, że gdy dotyczą one tajemnic chronionych albo prawa do prywatności należy odmówić ich udzielenia. Kategoria podmiotów sprecyzowanych w art. 4 ust. 1 u.p.p. obejmuje te, które są zobowiązane do udzielenia prasie informacji o swej działalności, natomiast w zakresie informacji publicznej zobowiązane są podmioty wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Prawo prasowe poszerza więc krąg podmiotów zobowiązanych do udzielenia prasie informacji o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku, zawężając jednak zakres informacji, jakie mają one udzielać do informacji o ich działalności. Dlatego żądanie złożone w trybie przepisów wskazanej ustawy powinno w pierwszej kolejności zostać ocenione na jej gruncie, w tym wpierw w zakresie tego, czy pochodzi od prasy.

Dopiero wstępne ustalenia co do strony podmiotowej wnioskodawcy (wykazania przesłanki pochodzenia wniosku od prasy), a następnie ewentualnie strony przedmiotowej (charakteru żądanej informacji) oraz charakteru podmiotu, do którego skierowano żądanie, może pozwolić na obranie właściwego sposobu i trybu jej udzielenia. Charakter prawny odesłania jakim posługuje się przepis art. 3a u.p.p. ("W zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej...") ma bowiem tylko i wyłącznie charakter odesłania odnoszącego się do sposobu udostępniania informacji spełniających definicje informacji publicznej, natomiast nie powoduje zmiany trybu udostępnienia takiej informacji z trybu "prasowego" na tryb "zwykły".

Jeżeli zatem wnioskodawca domaga się udzielenia informacji prasie, a więc powołuje się na swój przymiot wynikający z art. 7 ust. 2 pkt 1 lub pkt 5 u.p.p., to winien go wykazać, gdyż bez takiego wykazania nie może uzyskać żadnej informacji prasowej. Jest to zatem sytuacja odmienna od trybu udostępniania informacji w trybie u.d.i.p., o którą mogą ubiegać się również osoby anonimowe, posługujące się przykładowo jedynie adresem internetowym. W takim bowiem przypadku nie zachodzi potrzeba ustalenia ich danych oraz potrzeba potwierdzenia statusu (z wyjątkiem, gdy w sprawie zachodzi potrzeba wydania decyzji).

Prasa natomiast występuje w przepisach Prawa prasowego w ujęciu przedmiotowym (publikacje) i podmiotowym (zespoły ludzi i dziennikarze), przy czym zespoły muszą być w pewien sposób sformalizowane i zajmować się działalnością dziennikarską, zaś dziennikarze wykazywać przynależność do nich bądź pozostawać w stosunku pracy z redakcją albo działać z upoważnienia redakcji. Choć żaden przepis wyraźnie wymogu wykazania cechy prasy czy dziennikarza nie zawiera, lecz wynika on z istoty oraz celu żądania. Brak wykazania tego przymiotu nie pozwala na rozpatrzenie żądania zgłoszonego w trybie prasowym, a organ nieudzielający informacji w takim stanie nie pozostaje w bezczynności.

Podkreślić również trzeba, że wniosek złożony w trybie prawa prasowego wszczyna wprawdzie postępowanie, które nie ma cech postępowania administracyjnego, jednakże wymaga podjęcia określonych działań i poddaje się pewnym rygorom. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1452/15, niepodobna uzależniać wstępnych, jak i dalszych czynności organu, w tym wykazania przymiotu dziennikarza, ustalenia czy organ, do którego wpłynie podanie w tej materii jest zobowiązany do udzielenia informacji pod względem podmiotowym i przedmiotowym - od sposobu i trybu rozstrzygania oraz ewentualnego sposobu i formy załatwienia żądania.

Te ostatnio wymienione są bowiem okolicznościami wtórnymi, gdyż to nie charakter danego aktu administracyjnego załatwiającego żądanie determinuje rodzaj i formę wniosku oraz tryb jego rozpatrzenia. Najpierw jednak organ musi dysponować poprawnym podaniem, potem ustalić treść żądania, wreszcie tryb postępowania i sposób oraz formę załatwienia sprawy, co oznacza, że kierunek nadany przez stronę wymusza odpowiedni tok postępowania.

W kontrolowanej przez Sąd Wojewódzki sprawie nie doszło do wszczęcia postępowania w przedmiocie dostępu do informacji publicznej, ale zainicjowano postępowanie o udzielenie informacji prasowej. Jednak, jak to prawidłowo ustalił Sąd Wojewódzki, wnioskodawca lub redakcja nie zostali wezwani do wykazania, że dziennikarz działał w imieniu dziennika "[...]", co oznacza, że zarzuty naruszenia przepisów art. art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3a u.p.p., a w konsekwencji także naruszenia przepisów art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a są nieusprawiedliwione wobec tego, że organ nie podjął żadnej czynności zmierzającej do zweryfikowania statusu wnioskodawcy i trybu złożenia wniosku.

Zasadny jest natomiast zarzut naruszenia art. 3a u.p.p. w aspekcie przedmiotu żądania wniosku. Zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy - Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Zarazem na podstawie art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego.

Inny status Związku wynikający z powołanych regulacji uzasadnia wniosek, że nie można do niego stosować takich samych wymogów, jak stawia się organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie u.d.i.p., lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14 i 7 października 2015 r., I OSK 1974/14). Tylko te bowiem kwestie ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, co oznacza, że pozostałą materię a contrario uznać należy za dane niebędącą informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Taki wniosek znajduje potwierdzenie w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa" .

Przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustawodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny.

Stwierdzić również należy, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy - Prawo Łowieckie, wskazując, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W odniesieniu do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego wskazać należy na treść art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Podzielając poglądy wyrażone, między innymi, we wskazanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzić należy, że objęte wnioskiem informacje w postaci kopii protokołów z posiedzeń oraz podjętych uchwał Zarządu Okręgowego nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dostęp do nich odbywa się w trybie wewnętrznym przewidzianym przez sam Związek.

W konsekwencji powyższych rozważań, dotyczących przedmiotu wniosku, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie mógł pozostawać w stanie bezczynności, jak przyjął Sąd pierwszej instancji w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, co przesądza zarazem o wadliwości rozstrzygnięć zawartych również w punktach drugim i trzecim wyroku.

Jeśli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 oraz art. 11 ust. 1 u.p.p. w zw. z art. 3a u.p.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, to wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej z przyczyn wskazanych wyżej stał się on bezprzedmiotowy. Zaznaczyć tylko należy, że istotą sporu nie było to, czy osoba która wystąpiła z wnioskiem o udzielenia informacji może być dziennikarzem, ale uprawnienie organu do potwierdzenia tego faktu przez wnioskującego lub właściwą redakcję prasową.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej w części za usprawiedliwione uchylił zaskarżony wyrok i znajdując podstawy do rozpoznania sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.