Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Stefan Babiarz Jan Bała Bogusław Dauter Jan Kacprzak Małgorzata Korycińska (sprawozdawca) Jan Paweł Tarno (współsprawozdawca) Protokolant: Karol Pachnik po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej zagadnienia prawnego przekazanego przez Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wnioskiem z dnia 17 marca 2010 r., L.dz. BO-4660-10/10, o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniającej zagadnienie prawne: "czy art. 272 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów tej ustawy lub innych przepisów kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, czy też wymieniony przepis odnosi się także do innych regulacji prawnych, w tym należących do materialnego prawa administracyjnego, jakie zastosował albo powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w każdym przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, obejmuje akt normatywny, jaki stosował lub powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej w danej sprawie.

Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, działając na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a. lub Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wystąpił z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów wyjaśniającej:

Czy art. 272 § 1 p.p.s.a. może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie w przypadku, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów tej ustawy lub innych przepisów kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, czy też wymieniony przepis odnosi się także do innych regulacji prawnych, w tym należących do materialnego prawa administracyjnego, jakie zastosował albo powinien zastosować sąd administracyjny lub organ administracji publicznej?

W uzasadnieniu wniosku przywołano najpierw treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie, którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Następnie wskazano, że wniosek dotyczy przepisu właściwego dla procedury sądowoadministracyjnej, a mianowicie art. 272 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie".

Na tle tego przepisu ukształtowały się w judykaturze dwa przeciwstawne poglądy prawne, dotyczące możliwości wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy po prawomocnym zakończeniu tego postępowania Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność z Konstytucją, umową międzynarodową, czy ustawą przepisów prawa, które nie są zawarte w p.p.s.a. lub w innych regulacjach kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych.

Według pierwszego poglądu, art. 272 § 1 p.p.s.a. umożliwia złożenie skargi o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego tylko wówczas, gdy przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały uznane za niezgodne z Konstytucją przez Trybunał Konstytucyjny. Odmianą tego stanowiska jest zbieżne - choć nieco szersze - zapatrywanie, że art. 272 § 1 p.p.s.a. znajduje zastosowanie, także wówczas, gdy orzeczenie TK odnosi się do przepisów, które kształtowały działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Oprócz stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego stanowiłoby więc uznanie niezgodności z Konstytucją przepisów szczególnych, ustanawiających właściwość sądów administracyjnych, czy też przepisów determinujących sposób rozstrzygnięcia. Uzasadniając przedstawiony wyżej pogląd, składy orzekające odwoływały się do użytego w art. 272 § 1 p.p.s.a. wyrażenia "(...) na podstawie, którego zostało wydane orzeczenie". Mając je na uwadze, wskazywały, że sądy administracyjne prowadzą postępowanie w oparciu o przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i przepisy szczególne i na podstawie tych przepisów wydają orzeczenia. Tym samym, tylko te przepisy kształtują działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a nie inne regulacje prawne, np. normujące postępowanie administracyjne lub prawa i obowiązki podmiotów administrowanych. Te ostatnie są tylko wykładane w procesie kontroli administracji publicznej, w którym sądy administracyjne sprawdzają prawidłowość interpretacji i stosowania prawa przez organy administracji publicznej. Nie można tego utożsamiać z orzekaniem na ich podstawie, gdyż wtedy zatarciu uległaby różnica między działalnością administracji publicznej w ramach władzy wykonawczej, a sprawowaniem wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne, jako elementu władzy sądowniczej. Dlatego jedynie stwierdzenie niekonstytucyjności przepisów kształtujących działalność orzeczniczą tych sądów uzasadnia wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego.

Przytoczone stanowisko wynika z dwóch orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, tj. wyroku z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 668/05 (Lex nr 287144) oraz postanowienia z dnia 28 marca 2006 r., sygn. akt I FZ 99/06 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl - zwana dalej w skrócie: "CBOSA"). Stały się one podstawą linii orzeczniczej, w ramach której wydano m. in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 688/08 i z dnia 20 listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 689/08 oraz wyroki WSA w Białymstoku z dnia 29 grudnia 2006 r., sygn. akt I SA/Bk 154 i 155/04, a także postanowienie WSA w Warszawie z dnia 20 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1466/08 i postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 5 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 403/08 (wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA).

Skutkiem przyjęcia omawianego poglądu, w sprawach, w których orzeczenie TK dotyczyło prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, sądy oddalały albo nawet odrzucały skargę o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego. Jeśli zaś przedmiotem sporu była kwestia zawieszenia tego postępowania ze względu na toczące się przed Trybunałem postępowanie, to składy orzekające wykluczały zawieszenie postępowania. Często wskazywały też w uzasadnieniach orzeczeń - w obu wymienionych sytuacjach - na możliwość wznowienia postępowania administracyjnego.

We wniosku o podjęcie uchwały wyjaśniającej zwrócono uwagę, że w przywołanych orzeczeniach odwoływano się do poglądów piśmiennictwa, a w szczególności do stanowiska przedstawionego przez A. Kabata. Zdaniem tego autora, skoro podstawę orzeczenia sądu administracyjnego stanowią w zasadzie te przepisy p.p.s.a., które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego, to oparcie skargi o wznowienie postępowania na podstawie art. 272 p.p.s.a. będzie możliwe, jeżeli przedmiotem wyroku Trybunału o niekonstytucyjności będą wymienione przepisy procesowe. Przepisy prawa materialnego, które stosował organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę, nie stanowią podstawy orzeczenia sądu administracyjnego. Orzeczenie TK o niekonstytucyjności wymienionych przepisów prawa materialnego nie może być uznane za przyczynę wznowienia postępowania przewidzianą w art. 272 p.p.s.a. (A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 3, Lex a Wolters Kluwer Business, Warszawa 2009, s. 752, teza 3).

Podobne stanowisko zajmują K. Sobieralski (Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, Kraków 2003, s. 245 i 246 oraz glosa do wyroku NSA z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 120/05, Jurysdykcja podatkowa 2007, nr 2, s. 79) oraz B. Dauter (Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Wydanie 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 571).

Natomiast zgodnie z drugim występującym w orzecznictwie poglądem, możliwość wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 272 § 1 p.p.s.a. nie jest ograniczona do sytuacji, gdy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów tej ustawy lub innych przepisów kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych. Przywołana regulacja nie zawiera bowiem ograniczeń w podstawie do wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego jedynie ze względu na wydanie przez TK orzeczenia o niezgodności aktu normatywnego dotyczącego przepisów postępowania, pomijając w tym zakresie orzeczenia o niezgodności przepisów prawa materialnego. Nie można więc prawa do wznowienia postępowania ograniczać przy pomocy wykładni systemowej i celowościowej, jeżeli nie wynika to jasno z brzmienia przepisu. Ponadto, art. 272 § 1 p.p.s.a. ma charakter wykonawczy w stosunku do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. A skoro wskazany przepis Konstytucji daje podstawę do wznowienia postępowania sądowego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, to brak jest przesłanek do zwężającej wykładni art. 272 § 1 p.p.s.a.

W ramach tej linii orzeczniczej zwrócono także uwagę, że terminu "stosowanie prawa" nie można sprowadzać wyłącznie do ustalania praw i obowiązków adresata określonej normy prawnej. Stosowanie prawa przez sąd administracyjny polega na kontroli zgodności działania tych organów i podejmowanych przez nie rozstrzygnięć z prawem, ze skutkiem - choć pośrednim - dla adresata normy materialnoprawnej. Orzeczenie sądu wiąże organ administracji przesądzając w konsekwencji o prawach i obowiązkach adresatów normy prawa materialnego (treści stosunku administracyjnoprawnego). To przecież w tym celu sąd dokonuje wykładni przepisów, leżących u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych, a także ich subsumcji. Tego innego, swoistego dla sądu administracyjnego, sposobu stosowania prawa nie można traktować jako działalności odrębnej niemieszczącej się w pojęciu stosowania prawa, przynajmniej w rozumieniu przepisów p.p.s.a.

Podniesiono również, że przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby, iż art. 272 § 1 p.p.s.a. byłby w istocie przepisem martwym, uniemożliwiając wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w jakiejkolwiek sprawie, z wyjątkiem sytuacji zakwestionowania przez Trybunał Konstytucyjny przepisów postępowania, de facto przepisów p.p.s.a. To zaś przeczyłoby zasadzie racjonalności ustawodawcy, powodując wewnętrzną sprzeczność przyjętych rozwiązań i ich istotną dysfunkcjonalność. Wreszcie za poglądem, że sąd administracyjny stosuje przepisy prawa materialnego leżące u podstaw rozstrzygnięć administracyjnych przemawia fakt przedstawiania Trybunałowi Konstytucyjnemu przez ten sąd pytań prawnych o zgodności określonych przepisów prawa materialnego z Konstytucją, umowami międzynarodowymi i ustawami. Gdyby sąd nie stosował przepisów prawa materialnego, w rozumieniu wyżej przyjętym, wynikającym z p.p.s.a., to nie występowałby z przedmiotowymi pytaniami do TK.

Taki pogląd zaprezentowany został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 listopada 2005 r., sygn. akt I FSK 120/05 (CBOSA) oraz wyroku NSA z dnia 12 października 2006 r., sygn. akt II OSK 884/06 (Lex nr 290133). Nadto, istotne elementy tego poglądu można odnaleźć m. in. w wyrokach NSA z dnia: 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39), z dnia 23 maja 2007 r., sygn. akt II FSK 1803/06 (CBOSA), z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt I OSK 813/07 (CBOSA), z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt I OSK 736/07 (CBOSA), z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1734/07 (CBOSA), z dnia 16 kwietnia 2009 r., sygn. akt II FSK 10/08 (CBOSA), z dnia 12 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 756/08 (CBOSA) i z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 477/09 (CBOSA). W wymienionych sprawach (w których kwestia wznowienia była przedmiotem sporu) Naczelny Sąd Administracyjny wznawiał postępowanie sądowoadministracyjne i rozpoznawał sprawę ponownie merytorycznie albo uchylał orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego odmawiające wznowienia postępowania.

Wśród przedstawicieli piśmiennictwa powyższy pogląd wyraził m. in. T. Kiełkowski. W opinii tego autora, sąd administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego w celu konkretyzacji uprawnień i obowiązków z niego wynikających, ale nie znaczy to, że nie stosuje tego prawa w ogóle; jego przepisy stanowią przecież normę dopełnienia odgrywającą kluczową rolę w mechanizmie orzekania o legalności zaskarżonej decyzji. W innym kontekście mówi się też expressis verbis o stosowaniu prawa materialnego przez sąd, choćby tylko do oceny działań administracji, albo nawet o zasadności odmowy stosowania tego prawa z uwagi na jego wadliwość. Sąd administracyjny stosuje zatem, w swoisty dla siebie sposób, prawo materialne i tym samym wydaje wyrok także na jego podstawie. Zakwestionowanie przez TK aktu normatywnego, z którego wynikały relewantne z punktu widzenia sprawy sądowoadministracyjnej przepisy tego prawa, wyczerpuje zatem hipotezę normy z art. 272 p.p.s.a. i stanowi podstawę do wznowienia zakończonego prawomocnym wyrokiem postępowania przed sądem administracyjnym (Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylania decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 73 i 74). Podobne stanowisko prezentuje W. Maciejko, zdaniem którego podstawą orzeczenia sądu mogą być nie tylko przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ale i przepisy prawa materialnego, jakie zastosował lub powinien był zastosować organ administracji publicznej, którego działania lub bezczynności dotyczy skarga. Muszą to być przy tym przepisy, które w bezpośredni i niewątpliwy sposób wywarły wpływ na kształt orzeczenia kończącego postępowanie przed sądem (Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, Casus 2006, nr 1, s. 7 - za Lex nr 60698/3 i 60698/5, teza 3 i 5).

W ocenie Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane wyżej orzeczenia dowodzą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność, która różnicuje w istotny sposób sytuację prawną podmiotów administrowanych. W takich samych okolicznościach wydawane są różne rozstrzygnięcia, w tym zamykające stronie drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Treść orzeczeń wskazanych we wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozostawia wątpliwości, że w orzecznictwie sądów administracyjnych doszło do rozbieżności w stosowaniu art. 272 § 1 p.p.s.a. Spełniona jest więc podstawowa przesłanka warunkująca podjęcie uchwały abstrakcyjnej w przedmiotowej sprawie. W myśl bowiem art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Istota uchwał abstrakcyjnych podjętych w trybie tego przepisu polega na tym, że uchwały te nie pozostają w bezpośrednim związku z postępowaniem toczącym się w konkretnej sprawie. Dlatego też zawarta w nich wykładnia nie ma mocy bezpośrednio wiążącej w żadnej sprawie. Ma natomiast ogólną moc wiążącą, która wynika z treści art. 269 § 1 p.p.s.a. Ogólna moc wiążąca uchwał abstrakcyjnych (jak i konkretnych) oznacza, że stanowisko zajęte w uchwale wiąże wszystkie składy sądów administracyjnych.

Celem uchwał abstrakcyjnych jest doprowadzenie do sytuacji, w której realnie wyeliminowane zostaną źródła rozbieżności w orzecznictwie, z powodu których uchwały zostały podjęte. Dla osiągnięcia tego celu istotne znaczenie powinno mieć uwzględnienie stanowisk wyrażonych w innych wiążących uchwałach abstrakcyjnych, wyjaśniających przepisy prawne, których wyjaśnienie odgrywa istotną rolę w rozpoznaniu wniosku złożonego przez uprawniony podmiot o podjęcie uchwały abstrakcyjnej.

Taka sytuacja zachodzi przy podjęciu przedmiotowej uchwały, dla której istotne znaczenie mają dwie uchwały abstrakcyjne podjęte uprzednio przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego i pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W pierwszej ze wskazanych uchwał, podjętej w dniu 7 grudnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 9/09), Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów orzekł, iż "W sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i uwzględnić wyrok Trybunału nie będąc związanym treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.".

W uzasadnieniu uchwały podano, iż przepis art. 190 ust. 1 w zw. z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP zawiera normę prawną nadającą się do bezpośredniego stosowania, bez rozwinięcia ustawowego, z którą nie pozostają w sprzeczności przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wręcz ją uzupełniają w zakresie, w jakim powstała luka co do sposobu postępowania sądu kasacyjnego w sytuacji wydania wyroku Trybunału Konstytucyjnego na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej niezawierającej w podstawach jako zaskarżone w sprawie przepisów, co do których Trybunał usunął domniemanie ich konstytucyjności. Norma ta stanowi, że w toku postępowania sądy (w tym sądy administracyjne) związane są powszechną mocą obowiązującą orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, które są elementem kształtującym stan prawny oceniany przez sąd i określa kolejną, niewymienioną w ustawowych przepisach postępowania podstawę badania sprawy przez sąd drugiej instancji (kasacyjny).

Przypomnieć przy tym należy, że we wniosku inicjującym tę uchwałę Rzecznik Praw Obywatelskich powołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłe po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności przepisu prawa materialnego – art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06).

Natomiast w drugiej uchwale - uchwale z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekł, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W uzasadnieniu tej uchwały pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraził pogląd, że wskazana w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. podstawa kasacyjna odnosi się do naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Rozważając natomiast zagadnienia stosowania prawa materialnego przez sądy administracyjne, wskazano w uzasadnieniu uchwały, iż "Jeżeli ustawodawca pozwala oprzeć środek zaskarżenia na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, to nie można twierdzić, że taka sytuacja w płaszczyźnie sądowej kontroli administracji nie występuje. Trzeba więc przyjąć, stosując wykładnię funkcjonalną, że stosowanie przepisu prawa przez sąd administracyjny polega również na uczynieniu takiego przepisu wzorcem kontroli legalności decyzji administracyjnej (innego działania administracji). Tego typu "weryfikacyjne" stosowanie normy prawnej, polegające na wykorzystaniu jej jako wzorca oceny legalności, wcale nie musi być traktowane jako czynność inna niż stosowanie prawa (...). Nie musi więc być tak, że przez pojęcie "stosowania prawa" trzeba rozumieć wyłącznie działalność polegającą na bezpośrednim ustalaniu uprawnień i powinności adresatów norm".

Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie w pełni podziela przytoczone z uzasadnienia uchwały poglądy. Ponadto dodaje, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego dotyczy również przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. Stosownie do art.153 p.p.s.a. wiąże ona w sprawie sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Jeżeli więc ocena ta przestaje być aktualna na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności – mających zastosowanie w sprawie - przepisów prawa materialnego, to niezbędnym staje się zapewnienie stronie środka prawnego, za pomocą którego mogłaby ona skutecznie żądać usunięcia z obrotu prawnego wadliwego wyroku sądu administracyjnego.

Powracając do pierwszej z przytoczonych uchwał i jej związku z rozpoznawanym zagadnieniem Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdza, że brak jest argumentów prawnych dla zróżnicowania roli orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą, w zależności od tego, czy postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało skargą kasacyjną, czy też skargą o wznowienie postępowania opartą na art. 272 § 1 p.p.s.a.

Ograniczenie możliwości wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego do sytuacji, w której orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego obejmuje niezgodność przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ewentualnie innych przepisów kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, prezentowane w powołanych we wniosku wyrokach, opiera się na błędnej wykładni art. 272 § 1 p.p.s.a., dokonanej z pominięciem art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 4; 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 101).

Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa.

W świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 5/03, OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 50; postanowienie sygnalizacyjne z 2 marca 2004 r., sygn. akt S 1/04, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 24; wyrok z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU nr 9/A/2004, poz. 96) art. 190 ust. 4 Konstytucji stanowi o prawie jednostki do przywrócenia stanu konstytucyjności po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny niekonstytucyjności prawnej podstawy orzeczenia. W wyroku z dnia 27 października 2004 r. (sygn. akt SK 1/04) Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że "art. 190 ust. 4 Konstytucji, przyznając jednostce prawo podmiotowe do rozstrzygnięcia sprawy w następstwie utraty mocy przez zdyskwalifikowaną normę prawną, nie deklaruje utraty skuteczności prawnej ex lege niekonstytucyjnych aktów stosowania prawa. W zgodzie z zasadą pewności prawa i zasadą ochrony zaufania (art. 2 Konstytucji) nakazuje wznowienie prawomocnie (ostatecznie) zakończonych postępowań. Przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, nakazując regulację trybu wspomnianej sanacji oraz determinując cel »wznowienia«. Osiągnięcie konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest więc ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych".

Publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania.

Celem ustawowej procedury, realizującej normę art. 190 ust. 4 Konstytucji, musi być więc realne zagwarantowanie skutku w postaci uprawnienia do ponownego rozstrzygnięcia sprawy w nowym stanie prawnym, ustalonym orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego. Swoboda ustawodawcy ukształtowania implementujących to uprawnienie przepisów jest w tym wypadku zawężona, a jej granice wyznacza okoliczność, że "wzruszalność" aktów stosowania prawa została przesądzona już na gruncie samej Konstytucji.

Ustawa zwykła ma zatem określać jedynie "zasady i tryb" wznawiania postępowania. To bowiem Konstytucja przesądza o samym fakcie sanacji indywidualnych stosunków prawnych, wyznaczając cel "wznowienia" w trybie procedur ukształtowanych w ustawach. Dlatego też jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznawiania od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód, albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji).

Niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji poprzez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Nie można więc z użytego w art. 272 § 1 p.p.s.a. wyrażenia "(...) na podstawie którego zostało wydane orzeczenie" wywodzić, iż przepis Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wprowadza ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, zawężając podmiotowe konstytucyjne prawo uprawnionego, do przypadków, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czy też przepisów kształtujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych.

Nie jest argumentem przeciwko tej tezie to, że co do zasady odpowiednie procedury przewidują możliwość wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Jak już bowiem wcześniej wskazano, jedynie przepis konstytucyjny może wprowadzać ograniczenia art.190 ust.4 Konstytucji.

Na marginesie należy jedynie zauważyć, iż w coraz większej ilości spraw poddanych kognicji sądów administracyjnych kontrolowane rozstrzygnięcia dotyczą wyników procedur konkursowych, w których wyłączone jest stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie istnieje prawna możliwość wznowienia tych postępowań (dotyczy to zwłaszcza rozdziału środków unijnych - np. ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - Dz. U. z 2009 r. Nr. 84, poz. 712 ze zm.). W takich przypadkach, przy przychyleniu się do pierwszego z poglądów zaprezentowanego w orzeczeniach powołanych we wniosku, w sytuacji, gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności przepisu prawa materialnego z Konstytucją, umową międzynarodową, czy ustawą, nie istniałaby możliwość wznowienia postępowania, co stanowiłoby naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów dostrzega zasygnalizowany we wniosku problem konkurencyjności wznowienia postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego. Niemniej jednak zauważa, że zagadnienie to istnieje również na płaszczyźnie zbiegu administracyjnego postępowania nadzwyczajnego i postępowania sądowoadministracyjnego zainicjowanego skargą i zostało uregulowane w art. 56 p.p.s.a. Przepis ten mocą art. 276 p.p.s.a. może być odpowiednio stosowany w postępowaniu ze skargi o wznowienie postępowania.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny podjął na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 oraz art. 264 § 1 i § 2 p.p.s.a. uchwałę o treści wskazanej w sentencji.