Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 830/19 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Skarbu Państwa – Starosty Powiatu [...] kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 830/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...] (skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazania usunięcia odpadów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...]:

- w pkt 1 o nakazał Staroście Powiatu [...] posiadającemu w zarządzie nieruchomości o nr ew. [...] położonej we wsi [...] będącą własnością Skarbu Państwa usunięcie z jej terenu tj. z miejsca nieprzeznaczonego do składowania lub magazynowania, odpadów o kodzie:

17 03 03 * - smoła i produkty smołowe;

17 09 04 - odpady budowlane i rozbiórkowe;

15 01 07 - opakowania ze szkła;

15 01 02 - tworzywa sztuczne;

1601 03-opony;

20 03 07 - odpady wielkogabarytowe;

17 06 05 * - materiały budowlane zawierające azbest.

- w pkt 2 ustalił termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 - do dnia 3 maja 2017 r.

- w pkt 3 zobowiązał do przekazania odpadów podmiotowi posiadającemu zezwolenie na transport odpadów (spełniający wymagania określone przepisami prawa).

- w pkt 4 zobowiązał właściciela nieruchomości do szczelnego opakowania za pomocą folii z polietylenu lub polipropylenu o grubości nie mniejszej niż 0,2 mm w sposób uniemożliwiający przypadkowe otwarcie odpadów z płyt azbestowocementowych znajdujących luzem na terenie nieruchomości oraz zapewnienie stałego nadzoru do czasu przekazania odpadów. Zadania dotyczące demontażu, transportu oraz unieszkodliwiania odpadów zawierających azbest mogą być realizowane wyłącznie przez firmy posiadające odpowiednie pozwolenia w niniejszym obszarze prowadzenia działalności tj. posiadające zatwierdzone przez Marszałka Województwa Programy gospodarki odpadami niebezpiecznymi.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęto w związku z pismem Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] - Oddział Terenowy [...] Parku Krajobrazowego w [...] z [...] czerwca 2016 r. w sprawie zalegania odpadów m.in.: zakopanych odpadów ropopochodnych na nieruchomości położonej w miejscowości [...] oznaczonej nr ewd. [...]. Wyjaśnił, że przeprowadzone oględziny wykazały, że na nieruchomości znajdują się odpady w postaci gruzu (elementy betonowe i cegły rozbiórkowe), 1 beczka metalowa częściowo zakopana w ziemi z substancją przypominającą masę bitumiczną oraz 1 beczka leżąca na powierzchni działki wypełniona podobną substancją (na beczce znajduje się napis latex). Ponadto ustalono, że w zagłębieniu znajdującym się na tyle działki zgromadzone są odpady w postaci: butelek szklanych, słoików szklanych opakowań z tworzyw sztucznych oraz elementy gumowe. W jednym z budynków znajduje się 5 beczek z substancją bitumiczną pokruszoną, 1 duża opona, tapczan oraz cegły i drobny gruz. Na całej działce znajdują się drobne elementy masy bitumicznej. Największa jej ilość znajduje się na tyłach działki. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną, która znajduje się w aktach sprawy oraz spisano protokół z oględzin oraz ustalono, że na działce znajdują się wyroby z azbestu w postaci płyt azbestowo cementowych falistych ułożonych na dachu budynków znajdujących się na nieruchomości. Cześć zalegającego na dachu azbestu jest pokruszona i odpada, przez co włókna azbestu w sposób niekontrolowany przedostają się do środowiska powodując jego zanieczyszczenie. Wskazano również, że konstrukcja dachu budynków jest na tyle uszkodzona, że w każdej chwili dach może ulec zawaleniu.

Do protokołu oględzin dołączono również, na prośbę J. S., oświadczenie strony, z którego wynika, że odpady, które znajdują się na działce zostały podrzucone przez okolicznych mieszkańców oraz że wraz z synem M. P. systematycznie usuwa wszystkie odpady z terenu nieruchomości.

Organ wskazał też, że z pisma od Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...] - Oddział Terenowy [...] Parku Krajobrazowego w [...] dotyczącego zalegania odpadów wynika także, iż na nieruchomości znajdują się zakopane odpady ropopochodne. Interwencję w tej sprawie podejmował Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska pismem z [...] sierpnia 2016 r., który przeprowadził własne oględziny i na miejscu pobrał próby. Z badań tych wynika, że doszło do skażenia ziemi na skutek zakopanych w niej substancji.

Następnie po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję w części obejmującej pkt 2 tj. ustalającym termin wykonania obowiązku i w tym zakresie ustaliło termin wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji do dnia [...]maja 2019 r. W pozostałej części utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ II instancji uzasadniając decyzję wskazał, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy, jak i stan faktyczny zagospodarowania nieruchomości nie daje podstaw ku temu, aby Starostę Powiatu [...] uznać za posiadacza odpadów, których dotyczy decyzja. Zwracając uwagę na treść art. 336 Kodeksu cywilnego wyjaśnił, że z akt postępowania wynika, że odpady znajdują się na nieruchomości, która pozostaje w faktycznym władaniu J. S. i M.P. Sam zaś fakt przejścia nieruchomości na własność Skarbu Państwa z mocy prawa nie oznacza, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę automatycznie stał się również posiadaczem rzeczy, które znajdowały się na nieruchomości i nadal się znajdują jak również nie oznacza, że stał się faktycznym posiadaczem nieruchomości. Zaznaczył, iż decyzja deklaratywna co do zasady nie znosi i nie zmienia istniejącego stosunku prawnego, lecz potwierdza istniejące prawa i obowiązki jej adresatów.

Przytaczając treść art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. r 21) wyjaśnił, że wydanie decyzji, o której mowa w tym przepisie następuje w przypadku stwierdzenia następujących okoliczności istnienia odpadów, określenia ich kwalifikacji oraz położenia na terenie, które nie zostało wskazane jako miejsce ich składowania lub magazynowania, zaś obowiązek usunięcia odpadów nakładany jest na posiadacza odpadów, którym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19, jest wytwórca odpadów lub osoba fizyczna, osoba prawna oraz jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, będąca w posiadaniu odpadów. Zaznaczył też, że domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wyjaśnił, że definicja pojęcia "władającego powierzchnią ziemi" znajduje się w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), dalej "p.o.ś.", która definiuje to pojęcie jako właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający. Podniósł, że domniemanie, iż posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości może zostać w konkretnych okolicznościach obalone, co oznacza, że to na właścicielu nieruchomości spoczywa ciężar obalenia domniemania, który winien wykazać na innego posiadacza odpadów.

Organ wyjaśnił, że podstawą nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości były przepisy art. 9 ust. 2b i 2i ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy Wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz.U. nr 121 poz. 770 ze zm.) w związku z niezłożeniem przez K. wniosku o wpis do KRS. Przytoczył treść art. 9 ust. 2a i 2b oraz art. 9i powołanej ustawy i wskazał, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] z [...] stycznia 2016 r. ponosi odpowiedzialność z racji nabytego mienia za zobowiązania K. Wskazało, że skoro w niniejszej sprawie w ewidencji gruntów nie został ujawniony inny poza Skarbem Państwa podmiot władający przedmiotową nieruchomością, to na Staroście Powiatu reprezentującym Skarb Państwa ciąży obowiązek usunięcia odpadów, o ile wykaże, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot, który dokonuje składowania odpadów na jego nieruchomości.

SKO wskazało, że podnoszona przez Starostę argumentacja, iż posiadaczami samoistnymi nieruchomości są J. S. i M. P., a tym samym i posiadaczami odpadów, nie stanowi bezpośredniego dowodu, przemawiającego za obaleniem domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Organ cytując art. 336 k.c. wyjaśnił, że posiadaczem samoistnym rzeczy jest ten, kto nią włada jak właściciel, wyrażając tym samym wolę wykonywania w stosunku do niej prawa własności, zaś posiadaczem zależnym jest ten, kto włada rzeczą w zakresie innego prawa niż prawo własności, na przykład użytkowania (art. 252 k.c.), zastawu (art. 306 k.c.), najmu (art. 659 k.c.), dzierżawy (art. 693 k.c.). Następnie podniósł, iż z oświadczenia J. S. wynika, iż osoby użytkujące działkę ew. nr [...] w K. nie posiadają żadnego prawnorzeczowego tytułu do przedmiotowej nieruchomości, tym niemniej wykonują czynności faktyczne, wyrażające wolę władania przedmiotową nieruchomością jak właściciel, a zatem są one posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości. Następnie zauważył, że nie jest to jednak tożsame ze stwierdzeniem, iż mogą być one uznane za posiadacza odpadów, składowanych na przedmiotowej nieruchomości.

Organ wskazał również, że biorąc pod uwagę okoliczność, iż rozpoznanie sprawy nastąpiło po terminie obowiązku usunięcia odpadów określonym w decyzji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił on zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin wykonania obowiązku i w tym zakresie orzekł o ustaleniu terminu wykonania obowiązku, o którym mowa w pkt 1 decyzji do dnia [...] maja 2019 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Starosta [...] reprezentujący Skarb Państwa, zarzucając jej rażące naruszenie prawa materialnego: art. 28, art. 29 k.p.a w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt. 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt. 44 p.o.ś.; art. 30 § 1 i § 3 kpa w zw. z art. 33, art. 34 i art. 38 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że prawidłowa wykładnia art. 26 ustawy o odpadach, wymaga zdefiniowania pojęcia "posiadacza odpadów", która zawarta jest w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Jednocześnie wskazał, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi", które to pojęcie definiuje ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.) w art. 3 pkt 44. Podniósł, że za zastosowaniem tej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa, co wynika z uzasadnienia do rządowego projektu ustawy o odpadach. Wyjaśnił, że domniemanie, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów), zatem może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Tym samym Sąd wskazał, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady tylko wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot.

Następnie Sąd wyjaśnił, że w przedmiotowym postępowaniu skarżący nie kwestionuje okoliczności zalegania odpadów na działce, natomiast zarzuty skargi koncentrują się zaś wokół prawidłowego wskazania adresata decyzji oraz podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów.

W ocenie Sądu z analizy treści zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że adresatem decyzji, a zarazem podmiotem, na który został nałożony obowiązek usunięcia odpadów z nieruchomość o nr ew. [...] położonej we wsi K., jest jej właściciel, czyli Skarbu Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...], co wynika z treści sentencji decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, że okoliczność, iż w rozdzielniku obu decyzji, nie doprecyzowano powyższej okoliczności i wysłano ją do Starosty bez dopisania, że reprezentuje on Skarb Państwa nie może być uznane za wadliwość decyzji, uzasadniającą konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia przez organy posiadacza odpadów, Sąd stanął na stanowisku zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot niż właściciel nieruchomości.

Sąd wskazał, że w ewidencji gruntów nie został ujawniony inny poza Skarbem Państwa podmiot władający przedmiotową nieruchomością, zatem to na Staroście Powiatu reprezentującym Skarb Państwa ciąży faktyczny obowiązek usunięcia odpadów, chyba że wykazałby w toku postępowania, iż posiadaczem odpadów jest inny podmiot, który dokonał składowania odpadów na jego nieruchomości. Tylko w taki sposób może dojść do obalenia domniemania, iż władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Odnosząc się do podnoszonej przez skarżącego kwestii, iż obowiązek usunięcia odpadów winien był zostać nałożony na J. S. oraz M. P., którzy są posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości, Sąd zauważył, że argumentacja strony w tej kwestii opiera się na stwierdzeniu, iż osoby te są posiadaczami samoistnymi nieruchomości, a tym samym i posiadaczami odpadów. Następnie wyjaśnił, że stanowisko organu, iż okoliczność ta nie stanowi bezpośredniego dowodu, przemawiającego za obaleniem domniemania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, jest prawidłowe.

Wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy oświadczenia J. S. wynika, iż osoby użytkujące działkę ew. nr [...] w K. nie posiadają żadnego prawnorzeczowego tytułu do spornej nieruchomości, jednak wykonują czynności faktyczne, wyrażające wolę władania przedmiotową nieruchomością jak właściciel, a zatem są one posiadaczami samoistnymi przedmiotowej nieruchomości. Zwrócił jednocześnie uwagę, że nie jest to tożsame ze stwierdzeniem, iż mogą być one uznane za posiadacza odpadów, składowanych na przedmiotowej nieruchomości. Podkreślił, że brak jest bezpośrednich dowodów, które wskazywałyby, aby to właśnie J. S. oraz M. P. byli posiadaczami odpadów, z akt sprawy zaś ponadto wynika, że nieruchomość nie jest zabezpieczona przez dostępem innych osób. Wskazał, że z oświadczenia J. S. wynika, że są na działkę podrzucane są śmieci oraz - co istotne - iż to ona wraz z synem podejmuje (za właściciela) działania mające na celu oczyszczenie działki, którą jak oświadczyła na rozprawie, chcą zasiedzieć.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że Starosta nie wskazał w sposób pewny na innego posiadacza odpadów, a w szczególności nie przedstawił dowodów, pozwalających na uznanie, iż to działania J. S. oraz M. P. jako posiadaczy samoistnych przedmiotowej nieruchomości wskazują, iż są oni posiadaczami odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Starosta Powiatu [...] i w skardze kasacyjnej zarzucił mu

- naruszenie prawa materialnego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i art. 29 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 3 pkt 44 ustawy Prawo ochrony środowiska, polegające na błędnej wykładni przez Sąd I instancji pojęcia strony postępowania administracyjnego, wskutek czego Sąd I instancji przyjął, iż skierowanie decyzji administracyjnej do Starosty Powiatu [...] jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do Skarbu Państwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż stroną postępowania powinien być Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] i do Skarbu Państwa powinna być skierowana decyzja administracyjna. W konsekwencji błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 33, art. 34 i art. 38 Kodeksu cywilnego i w zw. z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnej wykładni przepisów o zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnej Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż skierowanie decyzji administracyjnej do Starosty Powiatu [...] jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do Skarbu Państwa, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prawa prowadzi do wniosku, iż zdolność prawną w postępowaniu powinien mieć Skarb Państwa, zaś zdolność do jego reprezentowania (zdolność do czynności prawnych) przysługuje Staroście Powiatu [...] i to do Skarbu Państwa powinna być skierowana decyzja administracyjna, a nie do jego reprezentanta. W konsekwencji błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego Sąd I instancji oddalił skargę zamiast ją uwzględnić i uchylić decyzję organu II instancji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niedopatrzeniu się przez Sąd I instancji naruszenia przez organy administracji orzekające w sprawie naruszenia wskazanych w niniejszym zarzucie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd I instancji w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny poprzez:

a) bezzasadne przyjęcie, że w toku postępowania nie doszło do obalenia domniemania, że posiadaczem odpadów jest właściciel nieruchomości, podczas gdy doszło do obalenia przedmiotowego domniemania, albowiem w aktach sprawy znajdują się dowody bezpośrednio potwierdzające fakt, iż posiadaczem odpadów jest samoistna posiadaczka nieruchomości, to jest J. S.;

b) bezzasadne przyjęcie, że z treści zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że adresatem decyzji, a zarazem podmiotem, na który został nałożony obowiązek usunięcia odpadów, jest Skarb Państwa, podczas gdy z treści zaskarżonej decyzji Organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji Organu I instancji wynika w sposób jednoznaczny, że obowiązek usunięcia odpadów został nałożony na Starostę [...], a nie na Skarb Państwa. Wskazuje na to sentencja decyzji Organu I instancji, jak również np. fragment uzasadnienia decyzji Organu II instancji, zacytowany przez Skarżącego w skardze, gdzie Organ II instancji pisze, cyt.: "[...] W ocenie składu orzekającego właściciel działką w tym przypadku Starosta [...]. Prowadzi to do wniosku, że organy administracji, których decyzje administracyjne były kontrolowane przez Sąd I instancji, nie odróżniają Skarbu Państwa od jego reprezentanta - w okolicznościach niniejszej sprawy - Starosty Powiatu [...], co powinno zostać dostrzeżone przez Sąd I instancji i decyzje organów administracji powinny być uchylone.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały skierowane do Starosty Powiatu [...], którego organy uznały za stronę postępowania, przyjmując, że jest on właścicielem nieruchomości, jednakże – w ocenie skarżącego – nie mógł on być stroną postępowania administracyjnego w sprawie nakazania posiadaczowi odpadów ich usunięcia. Skoro bowiem organy uznały, że nakaz usunięcia odpadów powinien być nałożony na właściciela nieruchomości, na której odpady się znajdują, powinny były nakaz ten nałożyć na Skarb Państwa, a nie na Starostę Powiatu, który jedynie gospodaruje zasobem nieruchomości Skarbu Państwa na podstawie art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w żadnym zaś wypadku nie jest właścicielem nieruchomości. Wskazał, że właścicielem nieruchomości może być wyłącznie osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której przepisy prawa przyznają możliwość nabywania praw i zaciągania zobowiązania. Skoro zaś Starosta jest organem administracji publicznej oraz reprezentantem Skarbu Państwa nie może być właścicielem nieruchomości, wobec czego nie może być stroną postępowania administracyjnego w sprawie, może jedynie reprezentować stronę postępowania - Skarb Państwa.

Powyższe okoliczności, zdaniem skarżącego, przesądzają o konieczności uchylenia decyzji organów w całości. Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że organ II instancji poczynił wadliwe ustalenia faktyczne, albowiem ustalił, że nie zostało obalone domniemanie prawne, że to właściciel nieruchomości jest posiadaczem odpadów, podczas gdy skarżący obalił to domniemanie wskazując, iż posiadaczką odpadów winna być uznana w świetle zebranych w sprawie dowodów J. S., która oświadczyła, że włada nieruchomością jak właściciel. W ocenie Starosty okoliczność, że J. S. jest posiadaczką odpadów potwierdzają też inne, zebrane w sprawie dowody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są oparte na usprawiedliwionych podstawach.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 28 i 29 k.p.a. w zw. z art. 26 ust. 1 i 2 i art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach w zw. z art. 3 pkt 44 p.o.ś. oraz zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 33, 34 i 38 k.c. w zw. z art. 23 u.g.n. Istota powyższych zarzutów sprowadza się do wykazania, że kontrolowana decyzja administracyjna została skierowana do właściwego podmiotu (Starosty Powiatu [...]), podczas, gdy stroną postępowania powinien być Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] i do Skarbu Państwa powinna być skierowana decyzja administracyjna, albowiem w postępowaniu tym zdolność prawną ma Skarb Państwa, a zdolność do jego reprezentowania Starosta Powiatu [...].

Odnosząc się do powyższych zarzutów zwrócić należy uwagę, że Skarb Państwa jest podmiotem – osobą prawną ( art. 33 k.c.). Nie wykonuje on jednak samodzielnie działalności gospodarczej, ani też nie podejmuje czynności w postępowaniach prowadzonych z jego udziałem. We wszelkich w zasadzie przypadkach prowadzenia takiej działalności, dotyczącej mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, podmiotami, które to czynią, są jednostki organizacyjne na ogół wyodrębnione w tym właśnie celu (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 czerwca 2012 r., I SA/Wr 459/12, LEX nr 1216265). Tego rodzaju stan rzeczy jest przede wszystkim konsekwencją specyficznej konstrukcji prawnej Skarbu Państwa, będącego podmiotem niemającym ani organów, ani też siedziby, nieposiadającym też statutu w rozumieniu art. 35 k.c., i niepodlegającym wpisowi do jakiegokolwiek rejestru (zob. J. Frąckowiak (w:) System prawa prywatnego, t. 1, Prawo cywilne – część ogólna, red. M. Safjan, Warszawa 2007, s. 1059). Z tej właśnie przyczyny za Skarb Państwa działają inne jednostki organizacyjne. Jednym z przypadków działania w imieniu Skarbu Państwa jest dokonywanie czynności gospodarowania nieruchomościami uregulowane u.g.n. Z art. 11 ust. 1 u.g.n. wynika, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami jest starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Rozwinięciem tej ogólnej zasady jest unormowanie zawarte w art. 23 ust. 1 u.g.n. W orzecznictwie dominuje pogląd, że w świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączenie uprawnienia starosty do reprezentowania Skarbu Państwa w sprawach dotyczących gospodarowania nieruchomościami wymaga przepisu szczególnego (zob. wyrok SN z dnia 4 kwietnia 2008 r., I CSK 462/07, LEX nr 424351). Przy czym podkreślić należy, że katalog zwarty w art. 23 ust. 1 u.g.n. jest katalogiem otwartym, o czym świadczy użyte w nim sformułowanie "w szczególności". Nie kwestionowanym więc jest, że w rozpoznawanej sprawie, stroną jest Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...]. Zasadnie więc Administracyjny Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzje obu organów zostały skierowane prawidłowo do Skarbu Państwa reprezentowanego przez Starostę Powiatu [...]. Wynika to wprost z treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. W decyzjach wyraźnie wskazywano, że właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa. Faktem jest, że organ odwoławczy, pomimo że podkreślał, iż właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, użył jednokrotnie stwierdzenia, że własność nieruchomości przysługuje Staroście Powiatu [...]. Uchybienie to nie przesądza jednak, że organy prawidłowo uznały za właściciela Skarb Państwa, a Starostę Powiatu [...] za jego reprezentanta uprawnionego do gospodarowania przedmiotową nieruchomością zgodnie z art. 23 ust. 1 u.g.n., a więc podejmowania wszystkich czynności związanych z tą gospodarką.

W konsekwencji powyższych wywodów za niezasadny należało uznać także zarzut dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 15 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w części dotyczącej bezzasadnego przyjęcia, że z treści zaskarżonej decyzji w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że adresatem decyzji, a zarazem podmiotem, na który został nałożony obowiązek usunięcia odpadów jest Skarb Państwa.

W zakresie zaś w jakim przedstawiony powyżej zarzut dotyczył kwestii przeprowadzenia postępowania w zakresie obalenia domniema, że posiadaczem odpadów jest Skarb Państwa, zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.o. posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W myśl art. 26 ust. 2 u.o. w przypadku nieusunięcia odpadów zgodnie z ust. 1, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami. Z art. 3 ust. 1 pkt 19 u. o wynika nadto, że przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości.

Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie wskazywało, że obalenie domniemania prawnego mogło nastąpić tylko w jeden sposób, mianowicie poprzez wskazanie, że odpadem władał faktycznie inny podmiot (por. wyroki II OSK 1721/06 i II OSK 330/12). Podkreślić jednak należy, że wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów, które mogą doprowadzić do ustalenia wytwórcy odpadów lub posiadacza odpadów innego niż właściciel nieruchomości, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Organ musi odnieść się do wszystkich dowodów wskazanych przez strony, szczególnie gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy kwestii jak prawidłowe ustalenie podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę Powiatu [...] nie przedstawił dowodów, że to J. S. oraz M. P. są posiadaczami odpadów znajdujących się na przedmiotowej działce, a przedstawiony materiał dowodowy stanowi jedynie dowód pośredni na powyższą okoliczność. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zespołu Parków Krajobrazowych Województwa [...], wraz z załącznikiem. Z dokumentów tych wynika, że posiadaczem odpadów są inne podmioty niż Skarb Państwa. Notatka stanowiąca załącznik do tego pisma została podpisana przez 3 osoby. Organ administracji dysponując informacjami nie skorzystał z nich i nie przeprowadził postępowania dowodowego, w postaci przesłuchania tych osób. Podobinie rzecz przedstawia się z pismem H. W., która także wskazuje, że posiadaczem odpadów jest J. S.. Zwrócić także należy uwagę, że skarżący kasacyjnie w odwołaniu powoływał się nie tylko na opisany wyżej materiał dowodowy, ale wskazywał także jako dowód protokół z przesłuchania świadków w sprawie [...]. Dowód ten nie został przeprowadzony przez organy administracji. Przyznać należy, więc rację skarżącemu kasacyjnie, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji przemawiało to za uchyleniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...] w oparciu o art. 188 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji przeprowadzą postępowanie dowodowe zgodnie ze wskazaniami zawartymi powyżej.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.