Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. NSA Anna Żak ( spr. ) Protokolant asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 12 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Gl 932/09 w sprawie ze skargi D. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...]; 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz D. M. kwotę 987 (słownie: dziewięćset osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II OSK 1073/10

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2010r. w sprawie sygn.akt akt II SA/GI 932/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę D. M. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. (dalej też jako PINB) wszczął postępowanie z uwagi na złożenie przez L. S. wniosku o dokonanie kontroli wykonania remontu dachu w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ulicy K. [...], przeprowadzonym na podstawie zgłoszenia z 20 lipca 2001r. Postanowieniem z dnia [...] maja 2003 r. zobowiązał inwestorów W. i P. K. do dostarczenia inwentaryzacji budowlanej wykonanej konstrukcji dachu oraz oceny technicznej wykonanych robót z uwzględnieniem omówienia ich prawidłowości i potwierdzającej zgodność ich wykonania z obowiązującymi normami, prawem budowlanym i warunkami technicznymi określając termin wykonania zobowiązania do 30 sierpnia 2003 r.

Następnie decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. nakazał inwestorom – W. i P. K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w celu doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego dachu poprzez wymianę drewnianych narożnych słupków, założenie zastrzałów w dwóch kierunkach oraz zamocowanie nowych drewnianych słupków do legarów podłogowych.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach po rozpatrzeniu odwołania L. S. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w zakresie nałożonych obowiązków, zmieniając termin ich wykonania. Na skutek skargi wniesionej na tę decyzję przez L. S. i M. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 8 września 2005 uchylił decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach jak i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G., uznając, że tylko M. S., jako właścicielka sąsiedniej nieruchomości, jest stroną prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego postępowania. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że dotychczasowe postępowanie prowadzone przez organy obu instancji prowadzone było w oparciu o błędnie przywołane przepisy prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie wykazało bowiem, że dokonana w 2001r. wymiana konstrukcji dachu wraz z pokryciem na budynku inwestorów W. i P. K. wymagała pozwolenia na budowę, podczas gdy dokonano jedynie zgłoszenia wymiany pokrycia dachowego (z dachówki na blachodachówkę). Zatem likwidacja skutków samowoli powinna być prowadzona w trybie art. 48 do 51 Prawa budowlanego, nie zaś powołanego przez organ pierwszej instancji art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Dlatego też przy ponownym postępowaniu organy powinny jednoznaczne ustalić zakres wykonywanych robót budowlanych. Na podstawie dokonanych ustaleń organ powinien dokonać ich kwalifikacji prawnej według stanu prawnego obowiązującego w dacie ich wykonania. Natomiast likwidacja skutków samowoli budowlanej winna nastąpić na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał, że o ile uzupełnione postępowanie wykaże, że wykonane roboty wyczerpywały pojęcie budowy, to rozpatrzenie sprawy winno być rozpatrzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego, jeżeli zaś potwierdzony zostanie inny przypadek robót budowlanych – zasadne będzie nałożenie obowiązków na mocy art. 51 ust. 1 tej ustawy.

Ponownie orzekając PINB decyzją z dnia [...] listopada 2006r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nałożył na D. M. obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu okapu dachu budynku do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie ściany oddzielenia pożarowego od strony nieruchomości przy ulicy K. [...]. Po rozpatrzeniu odwołania D. M. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił wytycznych sądu administracyjnego i nie przeprowadził w sposób przekonywujący kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. W wyniku kolejnego już postępowania PINB postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał prowadzenie robót budowlanych bez pozwolenia na budowę związanych z wymianą konstrukcji i pokrycia dachu oraz nałożył na D. M. obowiązek złożenia stosownej dokumentacji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że prace związane z wymianą więźby oraz pokrycia dachowego należy zakwalifikować w dacie ich wykonania (czyli 2001 r.) jako przebudowę, która mieściła się w pojęciu budowy, a zatem likwidacja jej skutków nastąpić powinna w trybie art. 48 Prawa budowanego, który przewiduje legalizację po spełnieniu ściśle określonych warunków. Ponieważ zobowiązana nie wykonała nałożonych obowiązków decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał D. M. wykonanie rozbiórki konstrukcji drewnianej dachu wraz z pokryciem na budynku zlokalizowanym w G. przy ulicy K. [...].

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach, decyzją z dnia [...] lutego 2009 r., uchylił powyższą decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że uwzględniając słuszny interes strony oraz obecnie wprowadzone zmiany Prawa budowlanego, niewłaściwe byłoby kwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowy obiektu. Należało uznać wykonane roboty w zakresie wymiany konstrukcji więźby dachowej jako samowolnie wykonany remont dachu (legalnie wykonano wymianę pokrycia). W takim przypadku likwidacja skutków samowoli budowlanej, w tym nakazanie dostosowania dachu do stanu zgodnego z przepisami ze względu na rażące naruszenie § 12 ust. 3 i ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, poprzez wysunięcie okapu dachu zmniejszające i tak niedopuszczalnie małą odległość między budynkiem a granicą działki i budynkiem sąsiednim winno odbyć się według procedury przewidzianej dla robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Organ odwoławczy podkreślił, że decyzja została prawidłowo skierowana do obecnej właścicielki nieruchomości, pomimo, iż kwestionowane roboty budowlane wykonane zostały przez jej poprzedników.

Rozpatrując sprawę ponownie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu G. decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., na podst. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw.z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego nałożył na D. M., obowiązek wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu okapu dachu budynku mieszkalnego przy ulicy K. [...] w G. do stanu zgodnego z przepisami poprzez usunięcie okapu dachowego poza obrys budynku pomniejszającego odległość od granicy sąsiedniej nieruchomości przy ulicy K. [...] w terminie do dnia 31 sierpnia 2009 r. W uzasadnieniu stwierdził, że usunięcie skutków stwierdzonej samowoli w postaci wykonanego remontu dachu powinna odbyć się w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Praw budowlanego. W niniejszej sprawie wykonane roboty budowlane powodują naruszenie przepisu § 12 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., zgodnie z którym okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej (w przypadku budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych – 3 m) o więcej niż 0,8 m. W analizowanej sprawie warunek ten nie może zostać spełniony, gdyż odległość budynku inwestorów od granicy nieruchomości wynosi od 0,7 do 1,2m a oba sąsiadujące budynki dzieli odległość mniejsza niż 1,5m. Nie są zatem spełnione aktualne wymogi dotyczące lokalizacji budynku względem granicy i sąsiedniego budynku. Wysunięcie okapu dachu dodatkowo zmniejsza i tak niedopuszczalnie małe odległości. Doprowadzenie więc wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami powinno nastąpić poprzez likwidację wykonanego okapu dachu wystającego poza obrys budynku od strony nieruchomości sąsiedniej.

D. M. wniosła odwołanie wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Wskazała, że wykonane roboty budowlane wykonane zostały na podstawie zgłoszenia, a spowodowane zostały koniecznością naprawienia występujących szkód górniczych we własnym zakresie, na podstawie udzielonego upoważnienia kopalni oraz za zgodą właścicieli sąsiedniej nieruchomości. Dodała, że zakres wykonanych prac uległ poszerzeniu w trakcie realizacji wymienionych prac, których nie zgłoszono wobec braku wiedzy o takim obowiązku. Podkreśliła, że wykonywano wszystkie prace zgodnie z obowiązującymi przepisami i początkowo nikt nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń.

Decyzją z [...] sierpnia 2009r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania robót budowlanych wyznaczając nowy termin do 31 grudnia 2009 r. a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż inwestorzy zgłosili remont pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę. W trakcie wykonywania zgłoszonych robót, samowolnie rozszerzyli zakres remontu o wymianę całej konstrukcji dachu. W obowiązującym w okresie wykonywania tych robót, stanie prawnym przebudowa obiektu zaliczona była do budowy. Nie było jednak jednoznacznej definicji przebudowy, która znajduje się aktualnie w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Przeprowadzone postępowanie nie wykazało żadnej zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu spowodowanych wymianą konstrukcji dachu, dlatego w ocenie organu odwoławczego uwzględniając obecny stan prawny niewłaściwym było kwalifikowanie wykonanych robót budowlanych jako przebudowę obiektu zamiast samowolnego wykonania remontu dachu W związku z powyższym wydanie zaskarżonej decyzji likwidującej skutki naruszenia w oparciu o § 12 ust. 3 i ust. 5 warunków technicznych jest zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na w/w decyzję, skarżąca zarzuciła m.in., iż remont dachu nie został wykonany samowolnie, gdyż prace zostały zgłoszone właściwemu organowi, a nadto wykonane zostały po uzyskaniu zgody właścicielki sąsiedniej nieruchomości w celu naprawienia szkód górniczych. Skarżąca dodała, że w stosunku do stanu pierwotnego - sprzed remontu, dach został skrócony w celu zrobienia dylatacji pomiędzy budynkami. Jej brak doprowadził bowiem do załamania poprzedniego dachu, a wobec ciągłych ruchów górniczych, stała się ona konieczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że strona dokonała zgłoszenia jedynie wymiany pokrycia dachu, podczas, gdy zakres wykonanych prac był znacznie szerszy i dotyczył wymiany całej konstrukcji dachu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podał, że pismem z dnia 20 lipca 2001 r. W. K. zgłosiła zamiar wykonania robót remontowych w budynku mieszkalnym położonym w G. przy ulicy K. [...], polegających na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachę. Jednak wobec stwierdzenia, po rozpoczęciu zgłoszonych robót, że istniejąca więźba dachowa jest w bardzo złym stanie technicznym, dokonano także jej wymiany. Sąd uznał, iż wykonane przez inwestorkę prace polegały na przebudowie. Wskazał, że wykonane roboty budowlane nie spowodowały zmiany charakterystycznych parametrów w budynku w zakresie powierzchni zabudowy, szerokości, długości, wysokości i kubatury obiektu, co pozwoliło zakwalifikować wykonany w 2001r. zakres robót jako przebudowę. W dacie wykonywania tych robót przebudowa traktowana była jako budowa. Na dzień orzekania przebudowa wymieniana jest wśród robót budowlanych. Skoro przebudowa dachu zrealizowana była w warunkach samowoli budowlanej, konieczne stało się w tym zakresie postępowanie legalizujące. Likwidacja tej samowoli powinna nastąpić zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, stąd też zasadnie zastosowały one tryb przewidziany w art. 50 i art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Sąd wskazał, że poza sporem jest to, iż przeprowadzone prace budowlane doprowadziły do wykonania dachu, który posiada 50 cm okap, wychodzący poza obrys budynku. Na podstawie § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie – okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy sąsiedniej działki budowlanej o więcej niż 0,8 m (na dzień orzekania, a w dacie wykonywania robót – 0,5m). Odległości te, na mocy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie mogą być mniejsze niż 4m – w przypadku ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi, lub 3m – w przypadku ściany bez takich otworów. W przypadku rozpatrywanej sprawy, odległość między budynkami skarżącej i sąsiadów, wynosi tylko od 0,7 m do 1,2 m. Uwzględniając, że jest to zabudowa stara, już istniejąca, niemożliwie jest doprowadzenie do wymaganych powyżej odległości, w tym przypadku – ściany bez otworów – czyli 3 m, nie można jednak pozwolić na dalsze zmniejszanie tej i mniejszej odległości. Stąd też rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zobowiązujące stronę skarżącą do usunięcia wystającego poza obrys budynku istniejącego okapu dachu, a tym samym nie pomniejszanie i tak małych już odległości należy uznać za w pełni prawidłowe, prowadzące do doprowadzenia wykonanych samowolnie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W konkluzji Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy wypełniły wskazania zawarte w wyroku WSA w Gliwicach z dnia 8 września 2005 r. (sygn. akt II SA/Ka 3166/03 a podjęte rozstrzygnięcia nie naruszają prawa i dlatego na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła D. M. reprezentowana przez adwokata zarzucając :

naruszenie prawa materialnego tj. art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że nakaz z decyzji administracyjnej powinien być skierowany do właściciela, gdy tymczasem właściwa interpretacja ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż zobowiązanym z decyzji w pierwszym rzędzie powinien być inwestor, który posiada dostęp do obiektu budowlanego, a zatem może wykonać obowiązek,

- naruszenie prawa materialnego, tj. § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wadliwego ustalenia, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znajdą wprost przepisy ww. rozporządzenia

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, 9, 77 § 1 k.p.a, poprzez nienależyte pouczenie strony zobowiązanej o możliwości spełnienia wymagań rozporządzenia w sposób inny niż wynikający wprost z przepisów, na podstawie ekspertyzy rzeczoznawcy odpowiedniej specjalności w uzgodnieniu z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, a co za tym idzie nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy poprzez nie zbadanie okoliczności związanej z możliwością spełnienia wymagań ww. rozporządzenia w inny sposób.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że inwestorami przedmiotowych robót budowlanych byli małżonkowie W. i P. K. Co prawda darowali oni przedmiotowy budynek mieszkalny córce D. M., jednakże zastrzegli sobie prawo dożywocia w tym budynku i stale w nim zamieszkują. Zatem inwestorzy mają stały, nieograniczony dostęp do każdej części przedmiotowego budynku oraz zgodę córki na wszelkie ingerencje budowlane. Taki stan faktyczny oceniać należy pod kątem prawnym jako posiadanie swoistego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Poglądy opierające się na podobnej argumentacji, akcentującej potrzebę poniesienia konsekwencji samowoli budowlanej przez jego sprawcę, a nie obciążania nią innych podmiotów zaprezentowane zostały w orzecznictwie Sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06, wyrok z dnia 21 lutego 2007 r. WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/GI 323/06).

Z tych powodów obowiązek nałożony decyzją organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009r. powinien być nałożony na inwestorów, którzy co wyżej wykazano posiadają swoisty tytuł prawny do przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie poważne wątpliwość budzi to, czy niezbędna była w ogóle ingerencja organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie poprzez wydawanie jakichkolwiek nakazów. Przedmiotowy budynek mieszkalny (o powierzchni użytkowej do 1.000 m2 co wynika chociażby z ekspertyzy R. R.) istniał w określonym układzie przestrzennym, w bliskości z budynkiem mieszkalnym, położonym przy ul. K. [...] w G. przez okres kilkudziesięciu lat.

W tym okresie budynek skarżącej i uczestniczki postępowania istniał z naruszeniem przepisów dotyczących odległości obiektu budowlanego od granicy działki, a brak obowiązku dostosowania do nowych uregulowań prawnych wynikał z honorowania stanów faktycznych wytworzonych pod rządami innych przepisów.Przez wyżej wskazany okres kilkudziesięciu lat nie wydarzyła się żadna sytuacja niebezpieczna, która byłaby wynikiem naruszenia przez budynek skarżącej przepisów dotyczących wymaganej odległości obiektu budowlanego od granicy działki.

Powyższe zdaniem skarżącej prowadzi do wniosku, iż z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością można przyjmować, że naruszenie przez budynek skarżącej swym usytuowaniem dyspozycji § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia, nie oznacza a limie konieczności usunięcia okapu dachowego wystającego poza obrys budynku. Wymagania wynikające z ww. przepisu mogą być spełnione w inny sposób, wskazany poprzez rzeczoznawcę odpowiedniej specjalności w uzgodnieniu z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej (np. w drodze zastosowania specjalnych środków malarskich przeciwpożarowych). Jest to tym bardziej zasadne i pożądane ze względu na długoletnie, bezkolizyjne współistnienie w bliskim sąsiedztwie tychże budynków. Gdyby inwestorzy zdecydowali się na jedynie dalsze zabezpieczanie i konserwację zużytej więźby dachowej, a nie jej wymianę, to okap wystający poza obrys budynku mógłby dalej legalnie istnieć, natomiast w sytuacji, gdy okap ten istnieje dokładnie w tym samym miejscu, ale jest wykonany z nowych, wymienionych elementów, to jego lokalizacja miałaby być niedopuszczalna. W sensie przestrzennym nic się nie zmieniło. Autor skargi kasacyjnej podniósł, że gdyby organy nadzoru budowlanego należycie informowały skarżącą o wszystkich okolicznościach prawnych sprawy i możliwościach, jakie dopuszcza dyspozycja § 2 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, to można przyjąć, że wymagania § 12 ust. 5 ww. rozporządzenia zostałyby spełnione w inny sposób wskazany przez rzeczoznawcę.

Zdaniem skarżącej błędem organów nadzoru budowlanego, którego nie sanował Sąd I instancji, było nie przeprowadzenie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia możliwości spełnienia wymagań ww. rozporządzenia w inny sposób wskazany przez rzeczoznawcę, co byłoby zasadne w stopniu oczywistym, gdy zważy się po pierwsze na pierwotne zlokalizowanie przedmiotowego okapu od kilkudziesięciu lat, które nie doprowadziło do żadnego stanu niebezpiecznego, a po drugie, iż inwestycja niniejsza sprowadzała się do braku zmiany przestrzennej lokalizacji okapu, który wykonany został jedynie z nowych elementów.

.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie została wprawdzie oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 p.p.s.a, to jednak w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art.52 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego (Dz.U z 2010r.,nr 243, poz.1623, dalej jako Prawo budowlane) oraz § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie (tekst jednolity: Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie, poprzez jego niezastosowanie, co zdaniem skarżącego doprowadziło do wadliwego zastosowania innych przepisów ww. rozporządzenia.

Zarzut naruszenia art.52 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony. Zgodnie z jego treścią inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Zdaniem autora skargi kasacyjnej określony nakaz dot. przedmiotowego dachu winien być skierowany do inwestorów, którymi byli małżonkowie W. i P. K. Darowali oni przedmiotową nieruchomość wraz z budynkiem mieszkalnym córce D. M., jednak zastrzegli sobie prawo dożywocia w tym budynku, co zdaniem skarżącej kasacyjnie oznacza, swoiste prawo rodziców do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako, że mają stały, nieograniczony dostęp do każdej części przedmiotowego budynku oraz jej zgodę na wszelkie ingerencje budowlane. Oczywistym jest, że w pierwszej kolejności nakaz wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. W pewnych okolicznościach jednak nakaz ten może być skierowany tylko do aktualnego właściciela nieruchomości, ponieważ to on dysponuje nieruchomością i nią zarządza. Dotychczasowi właściciele i inwestorzy - małż. W. i P. K. nie są już właścicielami nieruchomości położonej przy ul k. [...]. Nie dysponują już tą nieruchomością jak właściciele i nią nie zarządzają. Jak wynika bowiem z zawiadomienia o treści księgi wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez SR w G. dla przedmiotowej nieruchomości - na rzecz malż. W. i P. K. została ustanowiona dożywotnia służebność mieszkania wraz z prawem korzystania z budynku gospodarczego przybudowanego do tego budynku mieszkalnego oraz prawem swobodnego poruszania się po całej nieruchomości (zawiadomienie SR w G. znajduje się w akt.adm.organu I instancji). Z treści powyższej służebności nie można wywieść wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, że małż.K. mają prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę stwierdzić należy, że nałożony na nich decyzją administracyjną obowiązek wykonania określonych robót budowlanych celem doprowadzenia dachu budynku do stanu zgodnego z przepisami byłby niewykonalny, a wydana decyzja niezgodna z prawem. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art.52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji.

Z powyższych względów zarzut naruszenia art.52 Prawa budowlanego nie jest trafny.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie skarżąca podniósła, że usytuowanie przedmiotowego budynku z naruszeniem § 12 ust. 5 rozporządzenia nie oznacza konieczności usunięcia okapu dachowego wystającego poza obrys budynku, ponieważ wymagania wynikające z ww. przepisu mogą być spełnione w inny sposób wskazany przez rzeczoznawcę o odpowiedniej specjalności, w uzgodnieniu z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie skarżącego kasacyjnie jest zasadne ze względu na długoletnie, bezkolizyjne współistnienie w bliskim sąsiedztwie tychże budynków.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organów nadzoru budowlanego, iż dla doprowadzenia obiektu inwestora do stanu zgodnego z przepisami niezbędne jest nakazanie w trybie art. 51 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawa budowlanego( Dz.U z 2010r.,nr 243, poz.1623, dalej jako Prawo budowlane) zlikwidowanie okapu dachu tego budynku od strony sąsiedniej nieruchomości położonej przy ul. K. [...] wykraczającego poza obrys budynku - z uwagi na treść § 12 ust.5 rozporządzenia, który stanowił, w dacie orzekania przez organy, że okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej o których mowa w ust.1 o więcej niż 0,8 m ( w dacie wykonywania robót – o 0,5m). Odległości te, na mocy ust. 1 pkt 1 i pkt 2 nie mogą być mniejsze niż 4m – w przypadku ściany z otworami okiennymi lub drzwiowymi, lub 3m – w przypadku ściany bez takich otworów. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, odległość między budynkami skarżącej i sąsiadów wynosi tylko od 0,7 m do 1,2 m. Stwierdził, że uwzględniając, że jest to zabudowa stara, już istniejąca, niemożliwie jest doprowadzenie do wymaganych powyżej odległości, w tym przypadku – ściany bez otworów – czyli 3 m, nie można jednak pozwolić na dalsze zmniejszanie tej i mniejszej odległości.

Pogląd organów nadzoru budowlanego i Sądu pierwszej instancji akceptującego stanowisko, że wykonany w przedmiotowym budynku dach od strony nieruchomości ul.K. [...] narusza warunki techniczne tj.§ 12 ust.5 rozporządzenia, w związku z czym doprowadzenie obiektu do stanu z godnego z prawem wymaga nałożenia obowiązku likwidacji okapu poza obrysem budynku w trybie art.51 ust.1 pkt. 2 Prawa budowlanego uznać należy za prawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności tej sprawy wymagały jednak wcześniejszego rozważenia przez organy nadzoru budowlanego, w oparciu o § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, czy jest możliwe odstąpienie od zastosowania w tej sprawie regulacji przewidzianej w § 12 ust.5 rozporządzenia i zastosowanie innych rozwiązań zamiennych , które doprowadziłyby obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Do takiego wniosku upoważnia zebrany w sprawie przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy.

W myśl przepisu § 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – rozporządzenie ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepis § 2 ust. 2 pkt.1 stanowi, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania: budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1.000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.

Z akt sprawy wynika, że organy nadzoru budowlanego orzekają w tej sprawie po raz czwarty nakładając na inwestorów w każdym przypadku inne obowiązki zmierzające do doprowadzenia dachu budynku skarżącej do stanu zgodnego z prawem : decyzją z dnia [...] września 2003 r nałożono obowiązek wymiany drewnianych narożnych słupków założenie zastrzałów w dwóch kierunkach oraz zamocowanie nowych drewnianych słupków do legarów podłogowych, decyzją z dnia [...] listopada 2006r. nałożono na D. M. obowiązek wykonania ściany oddzielenia pożarowego od strony nieruchomości przy ulicy K. [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. organ nakazał D. M. wykonanie rozbiórki konstrukcji drewnianej dachu wraz z pokryciem na budynku, z kolei kontrolowanymi w tej sprawie decyzjami organy nałożyły obowiązek usunięcia okapu dachowego poza obrys budynku pomniejszającego odległość od granicy sąsiedniej nieruchomości przy ulicy K. [...]. Taka rozbieżność w rozstrzygnięciach wskazuje, że organy nadzoru budowlanego mają duże trudności w ocenie stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. Równocześnie z akt sprawy wynika, iż mimo że odległość między przedmiotowymi budynkami wynosi od 0,7 m do 1,2 m, a więc usytuowanie obu budynków jest niezgodne z normami odległościowymi przewidzianymi w rozporządzeniu, budynki te pochodzące z 1946r.

(jak wynika z oceny stanu technicznego konstrukcji dachu złożonej do akt.adm) funkcjonowały od wielu lat - dotychczas bezkolizyjnie, nie powodując między stronami sporów.

Oczywistym jest, że przy tak małej odległości między budynkami kwestiami w pierwszej kolejności wymagającymi regulacji jest w szczególności zapewnienie bezpieczeństwa przeciwpożarowego, odprowadzania wód opadowych a także możliwość zapewnienia odpowiedniego stanu technicznego sąsiadujących (ścian) budynków. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy organy nadzoru budowlanego winny wobec tego przede wszystkim wyjaśnić, czy usytuowanie spornego okapu z naruszeniem z §12 ust.5 rozporządzenia, powoduje niezgodne z przepisami prawa budowlanego zagrożenia dla sąsiedniej nieruchomości. W przypadku stwierdzenia takich zagrożeń organ z uwagi na okoliczności tej sprawy powinien rozważyć, mając na względzie brzmienie przytoczonego przepisu § 2 ust.2 pkt.1 rozporządzenia zastosowanie rozwiązań w inny niż wskazany w rozporządzeniu sposób. Tymczasem z zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wynika, że organy nadzoru budowlanego w ogóle nie analizowały, jaki wpływ na korzystanie z sąsiedniej nieruchomości i usytuowany na niej budynek mieszkalny ma zrealizowany sporny okap wystający 50 cm poza obrys budynku D. M. Organy w sposób automatyczny zastosowały przepis §12 ust.5 rozporządzenia nie rozpatrując sprawy w kontekście regulacji zawartej w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, mimo, że stan faktyczny sprawy wskazywał na konieczność rozważenia możliwości zastosowania tej regulacji. Powyższe uwagi wskazują, że zasadny jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i usytuowanie w powiązaniu z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 p.p.s.a powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por.wyrok NSA z dnia z dnia 25 marca 2004r.sygn.akt OSK 81/04

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uchylając zaskarżoną decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2009r. oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu G.

O zwrocie kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.