Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody P. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę N. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały

Rada Miejska w N. w dniu 26 lutego 2021 r. podjęła uchwałę nr XXIV/159/21 w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę N. (Dz.U. Województwa Podlaskiego z 2021 r., poz. 949). Podstawą prawną podjętej uchwały był art. 42 ust. 6 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2019 r., poz. 2215 ze zm.).

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej powoływana jako u.s.g.) wywiódł Wojewoda P., zaskarżając ją w całości i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Skarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2019 r., poz. 263 ze zm., dalej powoływana jako u.z.z.) poprzez brak przeprowadzenia konsultacji przed podjęciem uchwały z reprezentatywną organizacją związkową w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego. Wojewoda podkreślił, że projekt ww. uchwały z uwagi, iż dotyczy ona praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej (tu: pracowników szkoły) mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, a w konsekwencji podlega opiniowaniu w trybie i na zasadach określonych w art. 19 ust. 1 u.z.z. Jednocześnie Wojewoda zaznaczył, że zgodnie z uchwałą NSA z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS 2/10, niezachowanie procedury opiniowania przewidzianej w art. 19 u.z.z. stanowi naruszenie kwalifikowane w orzecznictwie jako istotne, prowadzące do stwierdzenia nieważności tak podjętej uchwały.

W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Rady Miejskiej w N. przyznała, że poza sporem jest, że Związek Zawodowy Nauczycielstwa Polskiego Oddział w Ł. nie został powiadomiony o projektowanej uchwale, w celu wypowiedzenia się co do treści projektu w terminie określonym przepisami ustawy o związkach zawodowych. Wyjaśniła, że organ wykonawczy Gminy N. kierując projekt uchwały do Rady Miejskiej w N. bez opinii związków zawodowych sugerował się pismem ZNP Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r., w którym przekazano określone kompetencje zakładowej organizacji związkowej dla Zarządu Ogniska ZNP w N..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego - art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zarówno p.p.s.a. jak i u.s.g. nie wprowadzają innych kryteriów kontroli sądowoadministracyjnej niż zgodność zaskarżonego aktu gminy z przepisami prawa. Podstawy nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przy czym przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującym prawem miejscowym (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zatem przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa.

Z kolei przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub na akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tego aktu lub uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zarówno w przepis art.147 § 1 p.p.s.a., jak i art. 91 ust. 1 u.s.g., nie określa rodzaju naruszenia prawa będącego podstawą do stosowania sankcji nieważności. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takich aktów powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowo-prawny, materialno-prawny lub procesowo-prawny charakter. Innymi słowy , za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu.

Zgodnie z zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która wiąże wszystkie organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy (miasta), musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Punktem wyjścia do oceny zgodności z prawem jest przepis art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela, który stanowi, iż dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz nauczycielowi pełniącemu inne stanowisko kierownicze w szkole, a także nauczycielowi, który obowiązki kierownicze pełni w zastępstwie nauczyciela, któremu powierzono stanowisko kierownicze, obniża się tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć w zależności od wielkości i typu szkoły oraz warunków pracy lub zwalnia się ich od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3. Jednocześnie w myśl art. 46 ust. 7 pkt 2 ww. ustawy, to organ prowadzący szkołę lub placówkę określa zasady udzielenia i rozmiar obniżek, o których mowa w ust. 6 oraz przyznaje zwolnienia od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w ust. 3.

Z kolei w myśl art. 19 ust. 1 u.z.z. zdanie pierwsze, organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy o Radzie Dialogu Społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku, określając termin przedstawienia opinii nie krótszy jednak niż 30 dni. Termin ten może zostać skrócony do 21 dni ze względu na ważny interes publiczny. Skrócenie terminu wymaga szczególnego uzasadnienia. Bieg terminu na przedstawienie opinii liczy się od następnego dnia roboczego, z wyłączeniem soboty, następującego po dniu przekazania założeń albo projektu wraz z informacją określającą termin przedstawienia opinii. Nieprzedstawienie opinii w wyznaczonym terminie uważa się za rezygnację z prawa jej wyrażenia – art. 19 ust. 2 u.z.z. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2232 ze zm.), za reprezentatywne organizacje związkowe uznaje się ogólnokrajowe związki zawodowe, ogólnokrajowe zrzeszenia (federacje) związków zawodowych i ogólnokrajowe organizacje międzyzwiązkowe (konfederacje), które spełniają łącznie następujące kryteria: (1) zrzeszają więcej niż 300 000 członków będących osobami wykonującymi pracę zarobkową, o których mowa w art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych; (2) działają w podmiotach gospodarki narodowej, których podstawowy rodzaj działalności jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD), o której mowa w przepisach o statystyce publicznej.

W ocenie sądu, trafnie Wojewoda P. wywodzi, iż organ samorządu terytorialnego naruszył ciążący na nim obowiązek ustawowy polegający na zapewnieniu udziału organizacji związkowej w procesie legislacyjnym – tj. podjęciu uchwały z pominięciem przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania związkom zawodowym. Zakres przedmiotowy powyższej uchwały niewątpliwie wkracza w sferę uprawnień pracowniczych nauczycieli pracujących szkołach prowadzonych przez Gminę N., a zatem mieści się w zakresie kompetencji związków zawodowych. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 974/04, wskazał, że "ustalenie obowiązującego wymiaru zajęć nauczycieli, jako dotyczące praw i interesów zawodowych określonej grupy ludności wchodzącej w skład społeczności lokalnej mieści się w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych". W myśl bowiem przepisu art. 1 u.z.z., związki zawodowe powołane są do reprezentowania i obrony praw pracowników, ich interesów płacowych, zawodowych i socjalnych. Reprezentują one pracowników i inne osoby, a także bronią ich godności, praw oraz interesów materialnych i moralnych, zarówno zbiorowych, jak i indywidualnych (art. 4 u.z.z.). Mieszczą się zatem w tej kategorii wszelkie akty prawne, a więc zarówno przepisy prawa miejscowego, jak i akty kierownictwa wewnętrznego, wydawane przez organy samorządu terytorialnego.

Ustawa o związkach zawodowych wprowadza zatem sformalizowany i zakreślony przez dokładnie określone terminy tryb konsultacji aktów prawnych związanych z działalnością związków zawodowych. Celem tak skonstruowanego trybu konsultacyjnego jest zapewnienie, aby związki zawodowe pełniące ważną rolę w ochronie praw pracowniczych miały zapewniony realny wpływ na proces legislacyjny związany z uchwalaniem aktów prawnych dotyczących pracowników, a jednocześnie miały możliwość kontroli na ile organy władzy publicznej wykonały ciążący na nich obowiązek konsultacyjny.

Wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż za każdym razem, gdy projekt aktu prawnego zawierać będzie regulacje dotyczące wskazanej wyżej materii, odpowiednie (reprezentatywne) organizacje związkowe mają prawo oczekiwać uprzedniego przedłożenia im projektu aktu do zaopiniowania zgodnie z art. 19 ust. 2 u.z.z. Uprawnienie związków zawodowych, wynikające z art. 19 u.z.z., jest niezależne od faktu przynależności do związku osób, na które rozciągną się skutki projektowanego aktu prawnego. Wszystkie organizacje związków zawodowych spełniające kryterium reprezentatywności, w rozumieniu ustawy o radzie Dialogu Społecznego, uprawnione są do opiniowania wszystkich aktów prawnych dotyczących materii objętej zadaniami związków niezależnie od faktycznej działalności związku na danym obszarze będącym przedmiotem regulacji danego aktu prawnego. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2019 r. I OSK 1435/17, obowiązek organów samorządu terytorialnego zasięgnięcia opinii związków zawodowych o założeniach albo projektach aktów prawnych, odnosi się do tych, które dotyczą określonego przedmiotu a nie jest uzależniony od tego, czy bezpośrednio dotyczy członków związku zawodowego.

Skoro udział związków zawodowych w procesie legislacyjnym jest regulowany ustawowo, to przypadek pominięcia związków zawodowych w opiniowaniu projektu uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego stanowi istotne naruszenie prawa, w rozumieniu ustawy o samorządzie gminy. Daje on podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały, gdyż godzi w ustawowo określony tryb podejmowania aktu normatywnego (aktu prawa miejscowego). Należy podkreślić, że prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. W tym kontekście zasadnie pozostawało stanowisko Wojewody, iż tryb podjęcia uchwały musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia ważnej uchwały wyróżnić trzeba także konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. O ile przepisy prawa przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to niewykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 2/10 vide: baza orzeczeń nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie, okolicznością pozostającą poza sporem był fakt, iż zakwestionowana skargą Wojewody uchwała Rady Miasta N. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę N., pojęta została bez uprzedniego formalnego zwrócenia się przez ten organ o opinię do właściwych organizacji związkowych. Rada bowiem nie powiadomiła związku zawodowego o projektowanym akcie prawnym i nie przedstawiła mu terminu, w którym mógł on się wypowiedzieć co do treści uchwały. Dla powyższej oceny nie ma znaczenia, wskazywana w odpowiedzi na skargę okoliczność "sugerowania" się pismem ZNP Oddział w Ł. z dnia [...] lutego 2020 r., w którym przekazano określone kompetencje zakładowej organizacji związkowej dla Zarządu Ogniska ZNP w N..

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a, uznając że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, sąd orzekł o stwierdzeniu jej nieważności jak w sentencji wyroku.