Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi K. B. na bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 2. umarza postępowanie w sprawie; 3. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2013 r. K. B. zwrócił się do Głównego Inspektora Sanitarnego o przesłanie kopii treści decyzji wydanych na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) przez państwowych inspektorów sanitarnych od dnia wejścia w życie tego przepisu.

Pismem z dnia 19 listopada 2013 r. organ poinformował zainteresowanego, że zgodnie z art. 44c ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 124 ze zm.), Główny Inspektor Sanitarny informuje opinię publiczną o wydaniu przez inspektorów sanitarnych decyzji na podstawie art. 27c ust. 1 ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc nie jest uprawniony bądź zobowiązany do publikacji tych decyzji. Główny Inspektor Sanitarny realizuje ustawowy obowiązek informowania opinii publicznej poprzez gromadzenie informacji o ww. decyzjach tylko w zakresie przedmiotu decyzji. Informacje takie zbierane są w formie elektronicznej, a następnie – stosownie do przepisu art. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) – w takiej samej wersji udostępniane publicznie.

K. B. w dniu 14 grudnia 2013 r. sformułował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której przedmiotem uczynił bezczynność Głównego Inspektora Sanitarnego, podnosząc, że organ naruszył art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 i art. 13 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ nie rozpatrzył jego wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Odpowiadając na skargę, Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, wskazując, że organ nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z dnia 19 listopada 2013 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2014 r. podjął decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmawiając skarżącemu udostępnienia wnioskowanych przez niego decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 8 marca 2014 r. K. B. wskazał, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie została mu doręczona, toteż złożona przez niego skarga winna zostać uwzględniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę prawnych form działania organów administracji publicznej, podlegających jego kontroli, a także orzeka w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny obowiązany jest zbadać, czy organ wykonał ciążący na nim obowiązek załatwienia sprawy indywidualnej, określony przepisami prawa administracyjnego, a co za tym idzie – winien ustalić, czy wystąpiły przesłanki (podmiotowe i przedmiotowe) zaistnienia takiego prawnego obowiązku.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. Zakres podmiotowy wyznacza wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), zaś zakres przedmiotowy obejmuje pojęcie "informacji publicznej" (art. 1 ust. 1 i art. 6 tej ustawy).

Zgodnie z brzmieniem art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W świetle powyższego, nie ulega zatem wątpliwości, że Główny Inspektor Sanitarny jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3).

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, można więc przyjąć, że informacją publiczną będzie każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Skierowany do Głównego Inspektora Sanitarnego wniosek K. B. z dnia [..] listopada 2013 r. dotyczył przesłania kopii treści decyzji wydanych na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) przez państwowych inspektorów sanitarnych od dnia wejścia w życie tego przepisu. Decyzje takie posiadają walor informacji związanej bezpośrednio ze sferą działalności podmiotu zobowiązanego, zawierają informację odnoszącą się do przedmiotu jego kompetencji i zadań, tworzą więc, zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, informację o sprawach publicznych, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" tiret pierwsze, będąc rodzajem informacji o treści takich aktów i zawartych w nich rozstrzygnięć, podlegają udostępnieniu w trybie i na zasadach w niej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno – techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, czyli niezwłocznie, jednak nie później, niż w terminie 14 dni, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Informacja publiczna, której treść nie funkcjonuje w obiegu publicznym, udostępniana jest na wniosek (art. 10 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej). Istotne przy tym jest, że czym innym jest przedstawiana przez organ informacja o wydanych decyzjach w danym przedmiocie, a czym innym sama treść takich decyzji, co w niniejszej sprawie jest przedmiotem zainteresowania skarżącego.

Z bezczynnością podmiotu zobowiązanego w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy podmiot ten nie podejmuje czynności materialno – technicznej wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Z kolei stanowisko podmiotu, które w istocie sprowadza się do odmowy udzielenia informacji, przybiera procesową formę decyzji administracyjnej (art. 16 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej), co uzasadnia stosowanie w tym zakresie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.).

Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest uwzględnić również wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej ([...] listopada 2013 r.) i zestawiając ją z datą sformułowania skargi (14 grudnia 2013 r.), należy przyjąć, że skarga na moment jej wniesienia była uzasadniona w świetle art. 13 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Główny Inspektor Sanitarny nie podjął oczekiwanej przez stronę czynności materialno – technicznej (nie udzielił żądanej informacji), ani też nie podjął decyzji odmownej. Dopiero po skierowaniu skargi do Sądu organ rozpatrzył wniosek skarżącego, wydając w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzję nr [...] odmawiającą udostępnienia żądanej informacji publicznej. Decyzja ta została skarżącemu przesłana na adres podany w jego wniosku o udzielenie informacji. Biorąc pod uwagę, że decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej podejmowana jest z urzędu, jako że wnioskodawca – co do zasady – oczekuje udzielenia informacji, a nie odmowy, organ w pełni zasadnie, realizując złożony wniosek, przesłał rzeczoną decyzję na podany w nim adres korespondencyjny. Sam skarżący adres ten wymienia w piśmie procesowym z dnia 8 marca 2014 r. wśród adresów, na które mogła być wysłana decyzja. Strona potwierdza więc właściwe adresowanie przesyłki zawierającej przedmiotową decyzję, której to przesyłki – pomimo prawidłowego awizowania – nie odebrała. Przesyłka była awizowana w dniu 16 stycznia 2014 r. i po 14 dniach pozostawania w placówce pocztowej została zwrócona organowi w dniu 31 stycznia 2014 r. jako niepodjęta w terminie. Toteż przyjąć należy, że przedmiotowa decyzja została skarżącemu doręczona w trybie zastępczym, o czym stanowi art. 44 kpa. Sąd uznał więc, że organ podjął stosowny akt w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, uwalniając się tym samym od zarzutu zwłoki w rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] listopada 2013 r. już po wniesieniu skargi, ale przed jej ostatecznym rozpoznaniem. W takiej sytuacji Sąd nie jest uprawniony do wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, bowiem w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie występuje.

Zgodnie z art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W myśl tej regulacji, Sąd nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania w kierunku wydania wyroku zobowiązującego organ do rozpatrzenia wniosku, jeżeli w dniu orzekania zarzucana w skardze bezczynność już nie zachodzi, gdyż organ podjął stosowną decyzję, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. W takiej sytuacji postępowanie sądowe wszczęte skargą na bezczynność staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W świetle tego przepisu, Sąd nie stwierdził, by istniejąca w chwili skierowania skargi bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zważywszy na datę złożenia wniosku o dostęp do informacji publicznej ([...] listopada 2013 r.), datę udzielonej odpowiedzi (19 listopada 2013 r.), choć nieprawidłowej, i datę sformułowania skargi (14 grudnia 2013 r.).

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zaś w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy, jak w punkcie drugim.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1, art. 205 § 1 oraz art. 209 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd zasądził od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego K. B. kwotę 100 zł, poniesioną tytułem uiszczenia wpisu od skargi.