Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej L. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1883/18 w sprawie ze skargi L. B. na pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie wyrażenia zgody na wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

L. B. pismem z [...] lutego 2018 r. wystąpiła do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w art. 99 ust. 3b ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.). Następnie, [...] maja 2018 r. Skarżąca złożyła pisemne ponaglenie w trybie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096; dalej jako: "KPA").

Minister Zdrowia w dniu [...] maja 2018 r. wystąpił do Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w Bydgoszczy (dalej: "WIF") o podjęcie działań pozwalających na rozpatrzenie wniosku skarżącej oraz o przekazanie opinii, o których mowa w art. 99 ust. 3f i 3g Prawa farmaceutycznego.

W odpowiedzi wojewódzki inspektor farmaceutyczny, działając na podstawie art. 99 ust. 3f Prawa farmaceutycznego, zaopiniował negatywnie wniosek skarżącej (pismo WIF z 18 lipca 2018 r.).

Następnie pismem z [...] lipca 2018 r. Minister Zdrowia poinformował skarżącą, że brak jest podstaw do wydania zgody, o której mowa w art. 99 ust. 3e Prawa farmaceutycznego.

Skarżąca na powyższe pismo Ministra Zdrowia wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę w której wniosła m.in. o uchylenie decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., tj. w związku z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 21 listopada 2018 r. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. odrzucił skargę oraz zwrócił uiszczony wpis. W uzasadnieniu Sąd przedstawił przepisy mające zastosowanie w sprawie i poddał je analizie. Podsumowując Sąd stwierdził, iż zaskarżone pismo Ministra Zdrowia nie jest decyzją administracyjną, a jedynie informacją dla strony postępowania administracyjnego, że wojewódzki inspektor farmaceutyczny zajął negatywne stanowisko, co do jej potencjalnego "zwolnienia" z obowiązku wypełniania wymogów ustawowych, o których precyzyjnie stanowi art. 99 ust. 3b Prawa farmaceutycznego. Zaskarżone pismo nie jest także innym aktem z zakresu działania administracji, który podlegałby kognicji sądu administracyjnego.

L. B. złożyła skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Sądowi I instancji skarżąca zarzuciła na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

1). w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej wykładni przepisu art. 99 ust. 3e ustawy Prawo farmaceutyczne poprzez przyjęcie, iż rozstrzygnięcie wydane na podstawie tego przepisu powinno przyjąć postać postanowienia wydanego w trybie postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 kpa,

2). w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenie przepisów postępowania, poprzez uznanie, że zaskarżone rozstrzygnięcie (pismo) Ministra Zdrowia nie jest decyzją administracyjną (naruszenie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), lecz postanowieniem wydanym w toku postępowania administracyjnego, na które przysługuje zażalenie, powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w konsekwencji skutkowało odrzuceniem wniesionej skargi nie zaś jej merytorycznym rozstrzygnięciem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Na wstępie rozważań wskazać należy, że stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że kontrola kasacyjna odnosi się wyłącznie do tych zagadnień prawnych, które zostały podniesione przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie czyni przedmiotem kontroli żadnej kwestii, która nie została dostrzeżona i omówiona w skardze kasacyjnej, natomiast z urzędu Sąd ten bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., a z których żadna nie występuje w niniejszej sprawie.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika skarżącej nie w pełni czyni zadość przedstawionym wyżej wymogom, tym niemniej niepełne wskazanie podstawy kasacyjnej nie dyskwalifikuje wniesionej skargi kasacyjnej, bowiem Naczelny Sąd Administracyjny winien odnieść się do zawartych w niej zarzutów. Stanowisko to jest zgodne z treścią uchwały NSA z dnia 26 października 2009 roku sygnatura akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 roku z.1, poz.1), wskazującą, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji.

Z akt sprawy wynika, że w rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy zgoda, o której mowa w art. 99 ust. 3e ustawy Prawo farmaceutyczne jest rezultatem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez wskazane w tym przepisie organy, czy też zgoda, o której mowa w tym przepisie prawa jest elementem postępowania głównego jakim jest postępowanie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej stosownie do postanowień zawartych w art. 99 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Innymi słowy czy okoliczności, o których mowa w art. 99 ust. 3e ustawy Prawo farmaceutyczne podlegają ocenie w toku toczącego się postępowania głównego o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, czy też winny zostać ocenione przez wskazane w tym przepisie organy w ramach odrębnego postępowania kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej, podlegającej kontroli sadowoadministracyjnej.

Przedmiotem skargi do Sądu I instancji było pismo Ministra Zdrowia z dnia [...] lipca 2018 roku numer [...], w którym organ poinformował skarżącą, iż w związku z negatywną opinią Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego brak jest podstaw do wydania przez Ministra Zdrowia zgody, o której mowa w art. 99 ust.3e ustawy Prawo farmaceutyczne.

W związku z powyższym wskazać należy, że przepisy art. 99, art. 100 i art. 101 ustawy Prawo farmaceutyczne odnoszą się w sposób kompleksowy do zasad wydawania zezwoleń na prowadzenie aptek ogólnodostępnych.

Przepis art. 99 Prawa farmaceutycznego w ust. 1 stanowi, że apteka ogólnodostępna może być prowadzona tylko na podstawie uzyskanego zezwolenia na prowadzenie apteki. Natomiast w myśl ust. 2 udzielenie, odmowa udzielenia, zmiana, cofnięcie lub stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia na prowadzenie apteki należy do wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego. Z kolei z treści art. 99 ust.3b Prawa farmaceutycznego wynika jednoznacznie, że zezwolenie, o którym mowa w art. 99 ust.1 wydaje się jeżeli liczba mieszkańców w danej gminie, w przeliczeniu na jedną aptekę ogólnodostępną, wynosi co najmniej 3000 osób i odległość od miejsca planowanej lokalizacji apteki do najbliższej funkcjonującej apteki ogólnodostępnej, liczona pomiędzy wejściami do izb ekspedycyjnych aptek w linii prostej, wynosi co najmniej 500 metrów. Przy czym, na co zwraca uwagę także Sąd I instancji, dane o których mowa w tym przepisie prawa mają być aktualne na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia.

Ograniczenia, o których mowa w art. 99 ust.3b ustawy Prawo farmaceutyczne nie będą znajdowały zastosowania przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia w dwóch przypadkach, o których mowa w art. 99 ust.3d oraz w sytuacji opisanej w art. 99 ust.3e ustawy. Tak więc w sytuacji, w której podmiot ubiegający się o zezwolenie wnioskuje o jego wydanie z pominięciem ograniczeń wskazanych w art. 99 ust.3b, wskazując na zastosowanie regulacji zawartej w art. 99 ust.3e ustawy organ prowadzący takie postępowanie winien wyrazić swoją opinię w zakresie pominięcia przy wydawaniu zezwolenia ograniczeń opisanych w art. 99 ust.3b i taką opinię przekazać Ministrowi Zdrowia celem zajęcia stanowiska poprzez wyrażenie zgody (przypadku pozytywnej opinii) bądź odmowy wyrażenia zgody (w przypadku negatywnej opinii). Podkreślić jednak należy Minister Zdrowia zajmuje stanowisko biorąc pod uwagę opinię wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego oraz ważny interes pacjentów i konieczność zapewnienia im dostępu do produktów leczniczych. Istotne jest to, że Minister Zdrowia zajmując stanowisko, o którym mowa w art. 99 ust. 3e ustawy Prawo farmaceutyczne nie rozstrzyga o przyznaniu bądź odmowie przyznania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej. Ta kompetencja została ustawowo określona i przyznana wojewódzkiemu inspektorowi farmaceutycznemu, który kontrolując pozostałe ustawowo określone przesłanki warunkujące przyznanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej rozstrzyga w tym przedmiocie decyzją administracyjną.

W związku z powyższym w ocenie NSA brak jest podstaw do przyjęcia, że przedstawiona regulacja prawna wskazuje, iż zgoda, o której mowa w art. 99 ust. 3e ustawy Prawo farmaceutyczne jest rezultatem odrębnego postępowania administracyjnego prowadzonego przez wskazane w tym przepisie organy. Stanowisko zajmowane przez Ministra Zdrowia następuje w toku postępowania o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w art. 99 ust. 3b ustawy Prawo farmaceutyczne. Organem właściwym do udzielenie, odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny. Tak więc zgoda Ministra Zdrowia, o której mowa w art. 99 ust.3e ustawy Prawo farmaceutyczne jest konieczna do uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej w sytuacji, gdy strona ubiegająca się o takie zezwolenie pragnie je otrzymać z pominięciem ograniczeń określonych w art. 99 ust. 3b ustawy, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych ustawowo określonych przesłanek warunkujących przyznanie takiego zezwolenia.

Ponadto podkreślić należy, że z akt sprawy wynika, że skarżąca wystąpiła do Ministra Zdrowia o wyrażenie zgody na wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej z pominięciem ograniczeń, o których mowa w art. 99 ust.3b ustawy Prawo farmaceutyczne. Z akt sprawy nie wynika aby zostało wszczęte postępowanie o wydanie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej prowadzone przez właściwego wojewódzkiego inspektora farmaceutycznego.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 181 § 2 in fine p.p.s.a., art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a. orzekł jak w postanowieniu.

Odnosząc się do zgłoszonego wniosku pełnomocnika organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy zauważyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), wyjaśnił, iż przepisy art. 203 i art. 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.