Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Spółka Akcyjna na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu skrócenia dziennego czasu odpoczynku oddala skargę.

Zaskarżoną skargą decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...]. Decyzją tą organ I instancji, powołując się na przepisy art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8 oraz ust. 4, art. 93 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( t.j. Dz. U. z 2007 r. nr 125 poz. 874 ze zm.) oraz art. 8 ust. 1 - 4 i 8, art. 10 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (EWG) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, zmieniające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98 jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. WE L 102 0 0001-0014 z dnia 11 kwietnia 2006 r.) nałożył na Przedsiębiorstwo P SA, karę pieniężną w kwocie 300 zł za skrócenie dziennego odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w 24 – godzinnym okresie rozliczeniowym trwającym od godziny 8:48 dnia [...] maja 2010 r. do godz. 8:48 w dniu [...] maja 2010 r. o 1 godzinę i 27 min.

Organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. o godz. 15:30 na drodze krajowej nr [...], został zatrzymany do kontroli ciągnik samochodowy marki [...] o nr rej. [...] wraz z naczepą ciężarową o nr rej. [...], prowadzony przez S.T.. W toku kontroli ustalono, iż kierowca wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy rzeczy z Polski do Francji na rzecz Przedsiębiorstwa P SA. Analiza danych zawartych w, okazanej przez kierowcę do kontroli, karcie z tachografu cyfrowego za okres objęty kontrolą, tj. od dnia [...] maja 2010 r. do [...] czerwca 2010 r., wykazała, że kierowca w dniu [...] maja 2010 r. o godzinie 8:48 rozpoczął 24 – godzinny okres rozliczeniowy, w ciągu którego powinien odebrać minimum 11- godzinny nieprzerwany odpoczynek. W tym okresie kierujący pojazdem odebrał jedynie 9 godzin i 33 minuty nieprzerwanego odpoczynku, tj. od godziny 20:18 dnia [...] maja 2010 r. do godziny 5:51 dnia [...] maja 2010 r. czasu UTC. Oznacza to, iż skrócił dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 27 minut. Kierowca nie okazał przy tym żadnego dokumentu (wykresówki, wydruku, karty dziennej) uzasadniającego odstąpienie od przestrzegania norm czasu prowadzenia pojazdu, wymaganych przerw lub odpoczynków. W konsekwencji organ I instancji uznał, iż kierowca naruszył normę określoną w art. 8 ust.1-4 i 8 powołanego w podstawie prawnej rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Organ wskazał, iż kierowca zeznając w charakterze świadka przyznał, iż skrócenie czasu odpoczynku dziennego z dnia [...] maja 2010r., spowodowane było tym, że kolejną dobę rozliczeniową wcześniej rozpoczął aktywnością i nie zmieścił się z pełnym odpoczynkiem ze względu na wcześniej awizowaną terminową dostawę, nadto zapomniał, że już w tym tygodniu wykorzystał dopuszczalny tygodniowy limit trzykrotnego skrócenia dobowej normy wypoczynku.

Uznając, iż doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 pkt 2 i 8, art. 92 ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z art. 8 ust. 1- 4 i 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 organ wyjaśnił I instancji, iż ustawodawca za skrócenie dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego w załączniku do ustawy o transporcie drogowym przewidział karę w wysokości 100 zł za skrócenie czasu wypoczynku o okres do jednej godziny - zgodnie z Lp. 10.2 lit.a) załącznika do ustawy, a za każdą rozpoczętą kolejną godzinę - zgodnie z Lp. 10.2 lit.b) - 200 zł. Ponieważ w sprawie skrócenie czasy wypoczynku nastąpiło o 1 godzinę i 49 minut, wymierzono karę w wysokości 300 zł.

Odnosząc się do stanowiska spółki, iż w sprawie zaszły warunki do zastosowania przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, ponieważ, zgodnie z oświadczeniem złożonym przez kontrolowanego kierowcę, przyczyna naruszenia przepisów nie leżała po jej stronie, jako przedsiębiorstwa organizującego przewóz, organ wyjaśnił, iż sam fakt, że kierowca jest przedsiębiorcą w dziedzinie transportu drogowego nie ma istotnego znaczenia w przedmiotowym postępowaniu, której stroną jest spółka P. O ile zawodowy charakter działalności kierowcy w zakresie transportu drogowego zobowiązuje go do dołożenia należytej staranności bez względu na to, czy wykonuje te czynności we własnym imieniu, czy na czyjąś rzecz i był czynnikiem pozytywnym przy nawiązaniu stosunku pracy ze spółką, to w zawartej z kierowcą obszernej umowie cywilnej spółka nie wyklucza ewentualnych działań kierowcy, polegających na naruszaniu przepisów prawa ( §15 umowy ). Działalność gospodarcza, polegająca na świadczeniu usług transportowych, podlega ustawowej limitacji i poddana jest surowym rygorom, na co wskazuje art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Dlatego też sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować do przestrzegania przepisów osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy umowy usługi, zlecenia. Taka też jest idea i prewencyjny cel sankcji zawartych w powołanych w decyzji przepisach. Akceptacja poglądu przeciwnego prowadziłaby do przerzucenia odpowiedzialności za prowadzenie działalności gospodarczej w jej najbardziej ryzykownym wymiarze z przedsiębiorcy na jego kierowców lub nawet uniknięcie odpowiedzialności, gdyby przyjąć, że za działania kierowcy przedsiębiorca nie odpowiada. Art. 92a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym stanowi, że w przypadku gdy podczas kontroli drogowej zostaną stwierdzone naruszenia zasad dotyczących maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, dziennego czasu odpoczynku lub przekraczania maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006, kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz drogowy podlega karze grzywny. Jednak zgodnie z art. 92a ust. 2 orzekanie w takich sprawach następuje w trybie określonym w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia. Z tych też przyczyn kierowcę, który przyznał się do jego popełnienia, ukarano mandatem w trybie art. 92 a ust. 1 pkt 2 ustawy. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 92a ust. 3, wszczęcie postępowania wobec kierowcy, nie wyklucza wszczęcia postępowania administracyjnego także wobec przedsiębiorcy, realizującego przedmiotowy przewóz drogowy. Ustawa o transporcie drogowym zasadniczo skierowana jest do przedsiębiorców i innych podmiotów, które podejmują i wykonują przewóz drogowy prowadząc działalność gospodarczą określoną w art. 4 pkt 1-4 ustawy o transporcie drogowym i zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy za stwierdzone naruszenie odpowiada podmiot wykonujący przewóz drogowy. Organ podkreślił, że podmiot wykonujący transport drogowy, jako pracodawca ponosi ryzyko osobowe, to znaczy jest obciążony skutkami niewłaściwego doboru pracowników do danego zadania i zmuszony jest ponosić straty wynikłe wskutek ich niezaradności lub braku należytego przygotowania do pracy. To on zobowiązany jest do przeprowadzenia bieżących kontroli i szkoleń oraz ustalenia, czy kierowcy znają i przestrzegają przepisy obowiązującego prawa. Dokonując oceny stanu faktycznego przez pryzmat przepisu art. 93 ust 7 ustawy o transporcie drogowym organ uznał, iż opisane działanie kierowcy nie jest zdarzeniem, którego podmiot realizujący przewóz towarów nie mógł obiektywnie przewidzieć. Strona może być zwolniona z odpowiedzialności jedynie na skutek nadzwyczajnych okoliczności, i nieprzewidywalnych zdarzeń. Za taką okoliczność organ nie mógł uznać okoliczności zaistniałych w sprawie.

W odwołaniu Przedsiębiorstwo P SA, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania z uwagi na zaistnienie okoliczności, o których mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem strony, z przepisów art. 92a ust. 3 i oraz 93 ustawy o transporcie drogowym, wynika brak podstaw do przyjęcia stanowiska, iż sprawą przedsiębiorcy – przewoźnika jest zawarcie takich umów i obmyślenie takich rozwiązań organizacyjnych, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem, czy to na zasadzie stosunku pracy, czy umowy usługi bądź zlecenia. Tym nie mniej, jak wywodziła strona, przedstawiła ona umowy o współpracy, z których jasno wynika, iż dyscyplinuje kierowców w zakresie przestrzegania przez nich przepisów dotyczących czasu pracy. Wbrew stanowisku organu, fakt , iż błędy kierowców są co do zasady do przewidzenia, nie oznacza, iż do przewidzenia dla strony był błąd kierowcy S.T. w zakresie stosowania przez niego przepisów o czasie pracy w dniach [...] maja 2010 r.

Utrzymując w mocy – powołaną na wstępie decyzją – rozstrzygnięcie organu I instancji, Dyrektor Izby Celnej wskazał, iż przepisy powołanego przez organ I instancji rozporządzenia (WE) nr 561/2006 mają na celu poprawę warunków socjalnych pracowników objętych zakresem rozporządzenia, a także ogólną poprawę bezpieczeństwa drogowego. W szczególności celowi temu służą przepisy określające czas pracy kierowców. Nieprzestrzeganie norm ustanowionych przepisami niniejszego rozporządzenia, z mocy art. 92 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, sankcjonowane jest karami pieniężnymi. Zgodnie bowiem z art. 92 ust.1 ustawy, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł, określonej w załączniku do ustawy o transporcie drogowym (ust. 4). Za naruszenia tych przepisów odpowiedzialność ponoszą niezależnie przedsiębiorca i kierowca. Jednakże orzekanie w sprawach odpowiedzialności kierowcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia (art.92a) ust. 2 w związku z ust.1 ustawy o transporcie drogowym), natomiast orzekanie w sprawach odpowiedzialności przedsiębiorcy odbywa się na zasadach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o transporcie drogowym.

Organ wskazał, iż poza sporem pozostawało, iż kontrolowany przewóz podlegał przepisom rozporządzenia (WE) 561/2006, bowiem jak wynika z protokołu kontroli, przejazd odbywał się między Polską a Francją zespołem pojazdów o nr rej. [...], którego łączna dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony. W myśl art.8 ust.1 powołanego aktu kierowca korzysta m.in. z dziennego okresu odpoczynku, który zgodnie z art. 4 lit. g oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" (oznaczający nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin) lub "skrócony dzienny okres odpoczynku" (oznaczający nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin). Stosowanie do art. 8 ust. 2 omawianego rozporządzenia w każdym 24-godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24-godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Zgodnie z art. 8 ust.3 rozporządzenia dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku (art.8 ust. 4 rozporządzenia). Jak wynika z protokołu kontroli [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz danych zawartych na karcie kierowcy, w 24-godzinnym okresie rozliczeniowym, trwającym od godz.8:48 dnia [...] maja 2010 r. do godz. 8:48 dnia [...] maja 2010 r., kierowca S.T. winien był odebrać co najmniej 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku ( art.8 ust.2 rozporządzenia (WE) 561/2006). W okresie tym odebrał jedynie 9 godzin i 33 minuty nieprzerwanego odpoczynku tj. od godz.20.18 dnia [...] maja 2010r. do godz. 05.51 dnia [...] maja 2010r., skracając dzienny czas odpoczynku o 1 godzinę i 27 minut. Zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) 561/2006 kierowca może odstąpić od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. W tym przypadku kierowca obowiązany jest wskazać powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku urządzenia rejestrującego albo na planie pracy, najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Jednakże S.T. podczas kontroli nie okazał dokumentu, o którym mowa w art. 12 w/w rozporządzenia, uzasadniającego odstąpienie od norm czasu odpoczynku. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art.12 w/w rozporządzenia został wprowadzony, aby umożliwić kierowcom prawidłową reakcję w sytuacjach niespodziewanego braku możliwości spełnienia wymogów rozporządzenia (WE) 561/2006 w trakcie podróży, tj. w sytuacjach nieuniknionych i niedających się przewidzieć, nawet przy zachowaniu najwyższej staranności. Do takich okoliczności zaliczyć można m.in. zatory drogowe powstałe w wyniku remontów lub wypadków, przebudowy dróg, objazdy, zatory powstałe w wyniku masowego przemieszczania się pieszych, zaistnienie sytuacji niebezpiecznej na parkingu - awantury, kradzieże, wydłużenie okresu prowadzenia z powodu przewożenia ładunku znacznej wartości przy jednoczesnym dojechaniu do miejsca docelowego w niedługim czasie. Organ odwoławczy podkreślił, że z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka wynika, iż skrócenie dziennego czasu odpoczynku w dniach [...] maja 2010r. spowodowane było tym, że kolejną dobę rozliczeniową ze względu na terminową dostawę rozpoczął wcześniej aktywnością i nie zmieścił się z pełnym odpoczynkiem. Jak wskazał, wykonywany wówczas odpoczynek odpowiadałby skróconemu odpoczynkowi (wynosił 9 godzin 33 minuty) lecz zapomniał, że w tym tygodniu skorzystał już z trzech, dozwolonych zgodnie z art. 8 ust. 1 rozporządzenia (WE) 561/2006 skróconych odpoczynków dobowych. Potwierdza to analiza danych zapisanych na karcie kierowcy zgodnie z którą pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku tj. od [...] do [...] maja 2010r. kierowca wykorzystał trzy skrócone 9-godzinne okresy odpoczynku w dniach: od [...] maja 2010r. od godz.16.44 do [...] maja 2010r. do godz.02.06 - 9 godzin i 22 minuty, od [...] maja 2010 r. od godz.17.05 do [...] maja 2010 r. do godz. 02.09 - 9 godzin i 04 minuty, od [...] maja 2010 r. od godz. 23.32 do [...] maja 2010 r. do godz.08.48 - 9 godzin i 16 minut. Zatem w analizowanym okresie ([...] maja 2010r. od godz. 08.48 do [...] maja 2010r. do godz. 08.48) kierowca winien był wykorzystać 11-godzinny regularny okres odpoczynku.

Zdaniem organu, wskazane w protokole przesłuchania świadka okoliczności, które miały wpływ na powstanie stwierdzonego naruszenia, tj. wcześniejsze rozpoczęcie doby rozliczeniowej ze względu na terminową dostawę oraz zapomnienie, iż w tygodniu wykorzystał trzy dozwolone skrócone odpoczynki dobowe - nie stanowią zdarzeń nadzwyczajnych, nagłych, niespodziewanych, których kierowca oraz przedsiębiorca nie mogli przewidzieć, a które uzasadniałyby odstąpienie od przestrzegania normy ustanowionej w art. 8 ust. 1-4 rozporządzenia (WE) 561/2006. Stąd też w sprawie nie można zastosować przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, o co wnioskowała strona w odwołaniu. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewóz nie mógł przewidzieć. Organ odwoławczy powołał w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 976/09, publ. Lex), iż powołany wyżej przepis ma charakter wyjątkowy, odnoszący się do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Powołał się także na inne orzeczenia wojewódzkich sadów administracyjnych, wskazując, iż w dyspozycji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym nie mieszczą się sytuacje będące wynikiem zachowania kierowcy, a które bezpośrednio wynikają z braku właściwych rozwiązań organizacyjnych w zakresie dyscyplinowania osób wykonujących na rzecz przedsiębiorcy usługi kierowania pojazdem. Także kwestie właściwego doboru pracowników (ryzyko osobowe) nie mieszczą w zakresie regulacji art. 92a ust. 4 oraz 93 ust. 7 ustawy. Rzeczą przedsiębiorcy jest właściwy dobór osób współpracujących , tak by przy zachowaniu należytej staranności, właściwego systemu motywacyjnego, szkoleniowego, czy innego rodzaju środków dyscyplinujących nie dochodziłoby do naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Wymieniony przepis wyraźnie statuuje odpowiedzialność obiektywną. Nie wystarczy zatem wykazanie braku winy, lecz wymagane jest pozytywnie udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa przy czym okoliczności objęte hipotezą przepisów art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy powinien udowodnić przedsiębiorca, gdyż to on wywodzi skutki prawne wynikające z przepisów, które zwalniają go od odpowiedzialności za wykroczenie kierowcy pojazdu ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 989/09). Dyrektor Izby Celnej wskazał, że spółka w odwołaniu podniosła, iż jedyną podstawą jej odpowiedzialności za stwierdzone w dacie kontroli naruszenie, spowodowane błędem kierowcy, jest art. 92a ust.3 oraz art. 93 ustawy o transporcie drogowym, nie zaś jak wskazał organ I instancji w zaskarżonej decyzji art. 429 i 430 Kodeksu cywilnego oraz przepisy Kodeksu pracy. Tymczasem zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy lub przepisów wskazanych w pkt 1-8, w tym wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych (pkt 8). W przedmiotowej sprawie niespornym jest, iż kierowca S.T., prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, realizował kontrolowany przewóz na rzecz spółki na podstawie umowy o współpracy, zawartej w oparciu o art. 3531 Kodeksu cywilnego. W dalszej kolejności organ wyjaśniał, iż zgodnie z art.10 ust 2 rozporządzenia (WE) 561/2006, prowadzący przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II niniejszego rozporządzenia. To przedsiębiorca wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania przepisów rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia (WE) 561/2006. Stosownie do art.10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006, prowadzący przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie takie miało miejsce na terytorium innego Państwa Członkowskiego lub w państwie trzecim. Natomiast zgodnie z art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym, kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w pkt 1-8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 zł do 15000 zł, która nakładana jest przez organ uprawniony do kontroli w drodze decyzji administracyjnej (art.93 ust.1 w/w ustawy). Z powołanych przepisów wynika, iż prowadzący przedsiębiorstwo transportowe powinien tak zaplanować przejazd i ustalić terminy dostaw, by kierowca przewożąc towar mógł przestrzegać norm ustanowionych w rozporządzeniu (WE) 561/2006. Odpowiednie planowanie czasu pracy kierowcy leży w interesie przedsiębiorcy, bowiem to on z mocy art.10 ust. 3 rozporządzenia (WE) 561/2006 oraz art.92 ust.1 ustawy o transporcie drogowym odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się osoby wykonujące przewozy na jego rzecz, niezależnie czy są one zatrudnione przez przedsiębiorcę ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 566/09, publ. Lex). Organ odwoławczy podzielił też stanowisko organu I instancji w zakresie sposobu ustalenia wysokości nałożonej kary.

W skardze Przedsiębiorstwo P SA zarzuciło zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej naruszenie art. 92a ust. 4 oraz art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym i uchylenie decyzji obu organów.

W ocenie strony skarżącej, w sprawie zaistniały okoliczności o jakich mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Spółka wskazywała, iż przedłożone przez nią umowy o współpracy zawarte z kierowcą dowodzą, iż podjęła ona odpowiednie działania dyscyplinujące kierowców w zakresie przestrzegania przez nich przepisów dotyczących czasu pracy. W tym zakresie, zdaniem strony, błąd kierowcy jest okolicznością równie przewidywaną, co wypadek drogowy, i z samego faktu, iż tego typu błędu in genere są w pewien sposób przewidywalne, nie oznacza że do przewidzenia dla strony był błąd S.T. w zakresie stosowania przez niego przepisów w zakresie czasu pracy w dniach [...] maja 2010 r.

Uzasadniony w ocenie strony pozostawał także zarzut naruszenia przepisu art. 92 a ust. 5 powoływanej ustawy. Nie sposób bowiem uznać, iż skarżąca mogła mieć wpływ na to, iż kierowca zapomniał o wykorzystaniu w tygodniu w którym stwierdzono naruszenie dopuszczalnego limitu skrócenia dziennych wypoczynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i sprzeciwiając się rozpoznaniu skargi w trybie uproszczonym. Na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 r. pełnomocnik organu podtrzymał stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Skarga podlegała oddaleniu.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, iż rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie kontrola legalności działań administracji publicznej. Ta kompetencja oznacza, iż sąd administracyjny ocenia czy postępowanie w sprawie administracyjnej zostało przeprowadzone zgodnie z zasadami procedury administracyjnej oraz czy kończąca je decyzja administracyjna została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem materialnym. Podstawą orzekania sądu są akta administracyjne sprawy przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Wyjaśnić też należy, iż rozpoznając skargę sąd administracyjny nie jest związany jej zarzutami, wnioskami czy powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej zwanej w skrócie ppsa ). W konsekwencji więc sąd zobowiązany jest poddać kontroli całokształt sprawy administracyjnej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w oparciu o wskazane powyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa w stopniu kwalifikującym do usunięcia jej z obrotu prawnego tj. w stopniu o jakim mowa w art. 145 § 1 ppsa.

W rozpoznawanej sprawie wynikający z protokołu kontroli drogowej stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości i nie był przez stronę skarżącą kwestionowany ani w odwołaniu ani w skardze. Tym samym poza sporem pozostawało, iż kierowca zatrzymanego w dniu [...] czerwca 2011 r. do kontroli pojazdu, którym wykonywany był przewóz na rzecz skarżącej spółki naruszył, powołane przez organy orzekające w sprawie, obowiązujące normy w zakresie wymaganego czasu trwania odpoczynku dobowego w okresie rozliczeniowym w którym skorzystał już z dopuszczalnej ilości przypadków jego skrócenia.

Istota sprawy, zważywszy na stanowisko skarżącej w toku postępowania jak i podnoszone następnie zarzuty odwołania i skargi oraz organów, wyrażone w kwestionowanych decyzjach, koncentrowała się wokół możliwości zastosowania przepisów art. 92 a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125 poz. 874 ze zm. ).

Mając na zatem na uwadze bezsporny stan faktyczny sprawy wskazać należy, iż zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 8 ustawy o transporcie drogowym, karze pieniężnej podlega podmiot, który wykonuje przewóz drogowy, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy o transporcie drogowym lub przepisów o czasie pracy kierowców i przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych.

Podmiotem wykonującym przewóz drogowy na własny rachunek i podlegającym karze administracyjnej na podstawie art. 92 ust. 1 tej ustawy jest przedsiębiorca. Pojazdy służące do przewozów mogą być przy tym prowadzone przez zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców, a także inne osoby niezatrudnione przez przedsiębiorcę, lecz wykonujące osobiście przewozy na jego rzecz (art. 5 ust. 3 pkt 4 ustawy) np. w oparciu o umowy o charakterze cywilnoprawnym. Z kolei za stwierdzone podczas kontroli drogowej naruszenia wymienione w art. 92 a ust. 1 ustawy odpowiedzialność karno-administracyjną ponosi kierowca pojazdu samochodowego realizujący przewóz (art. 92a ust. 2 ustawy). Stosownie do art. 92 a ust. 3 ustawy wszczęcie postępowania wobec kierowcy nie stoi na przeszkodzie wszczęciu postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy lub podmiotu realizującego przewóz drogowy. Podkreślenia wymaga zatem – na co wskazały też organy - niezależność odpowiedzialności przedsiębiorców ponoszonej na podstawie art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy o transporcie drogowym oraz załącznika do tej ustawy od odpowiedzialności karnoadministracyjnej kierowców na podstawie art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy ( vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1000/05, niepublikowany).

Za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą ( vide: wyroki NSA w sprawach II GSK 716/10 i II GSK 1093/98).

Zgodnie natomiast z treścią art. 92a ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. postępowania administracyjnego wobec przedsiębiorcy nie wszczyna się jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot wykonujący przewóz nie miał wpływu na powstanie naruszenia. Natomiast w myśl art. 93 ust. 7 wymienionej ustawy przepisów ust.1-3 nie stosuje się, jeżeli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć. W takiej sytuacji właściwy ze względu na miejsce przeprowadzenia kontroli organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dotyczy zatem etapu sprawy na dzień podejmowania przez organ stanowiska w kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Natomiast, jeżeli postępowanie administracyjne zostało już wszczęte, a zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 92 a ust. 4 ustawy, postępowanie wobec przedsiębiorcy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej podlega umorzeniu. Mimo różnic w redakcji przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy, w obu przepisach kryteria brane za podstawę do nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę są w istocie równoważne. Przepis art. 92a ust. 4 ustawy posługuje się sformułowaniem braku wpływu podmiotu wykonującego przewóz ( przedsiębiorcy) na powstanie naruszenia prawa przez kierowcę, podczas gdy przepis art. 93 ust. 7 stanowi o braku możliwości przewidzenia przez przedsiębiorcę faktu lub okoliczności naruszenia przez kierowcę przepisów prawa.

Z powołanych przepisów wynika zatem, iż przedsiębiorca jest zwolniony od odpowiedzialności za naruszenie prawa przez kierowcę jeżeli nie miał on wpływu na powstanie naruszenia lub nie mógł tego przewidzieć. Sytuacja taka ma miejsce gdy wyłączną winą za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia (kierowca) lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca więc musi wykazać, że dołożył należytej staranności tzn. uczynił wszystko czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Ustawodawca wprowadza zatem domniemanie odpowiedzialności przewoźnika za naruszenie prawa przez kierowcę. Przewoźnik organizuje bowiem pracę kierowców i sprawuje nad nimi nadzór. Ponosi on ryzyko prowadzenia przedsiębiorstwa transportowego oraz posiada instrumenty prawne i faktyczne aby zapewnić należyte wykonywanie obowiązków przez kierowców tak aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Domniemanie odpowiedzialności przewoźnika może być zatem obalone, zaś ciężar udowodnienia okoliczności wymienionych w art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy spoczywa na przedsiębiorcy. Szczególnego podkreślenia wymaga jednak, iż oba wymienione przepisy mają charakter wyjątkowy i podlegają interpretacji ścieśniającej. Odnosi się on do wyjątkowych sytuacji i to takich, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, nie mógł przewidzieć przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności. Ustawodawca połączył więc odpowiedzialność przedsiębiorcy tylko z takimi okolicznościami i zdarzeniami, które są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na profesjonalnym wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym. Możliwość wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy wprowadził zaś tylko w sytuacjach należących do kategorii nieprzewidywalnych dla przeciętnego przedsiębiorcy, zajmującego się zawodowo świadczeniem usług transportowych.

Poglądy powołane powyżej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego mają charakter utrwalony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. II GSK 936/09, z dnia 27 sierpnia 2009 r., sygn. II GSK 4/09, z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. II GSK 976/09, z dnia 24 lutego 2011r. w sprawie II GSK 258/10 oraz z dnia 6 kwietnia 2011 r. sygn. II GSK 404/10, z dnia 6 lipca 2010 II OSK 716/10 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W świetle powołanych przepisów na przedsiębiorcy ciąży zatem obowiązek podejmowania z należytą starannością, wszelkich środków prawnych i faktycznych zapewniających wykonywanie obowiązków przez kierowców tak, aby nie dochodziło do naruszenia prawa. Dla uznania braku odpowiedzialności przedsiębiorcy nie wystarczy samo odesłanie do treści stosunków prawnych łączących przewoźnika ( przedsiębiorcę) z jego pracownikami (współpracownikami), które spełniać miałby funkcję motywującą i dyscyplinującą, ale również niezbędna jest ocena organizacji pracy, w tym także logistycznych rozwiązań, czasu oznaczonego na realizację danego przedsięwzięcia ( przewozu ), które faktycznie wymuszają ale i umożliwiają zachowanie określonych w powołanych przepisach zasad bezpieczeństwa.

Zaakcentować należy, iż odpowiedzialność przedsiębiorcy wobec organu kontrolnego za wadliwe działania kierowcy wynika nie tylko z prawa krajowego ( tj. z powoływanego przepisu art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy) lecz także z przepisów rozporządzeń wspólnotowych. W tym zakresie należy wskazać na art. 10 ust. 3 powoływanego przez organy orzekające rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 stanowiący, że przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa, nawet jeśli naruszenie to miało miejsce na terytorium innego państwa członkowskiego lub w państwie trzecim.

W rozpatrywanej sprawie, strona skarżąca, w celu skorzystania przez organy z regulacji przepisu art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym, powoływała się na fakt wykazania, iż zabezpieczyła się prawnie przed podobnymi - jak zaistniałe w niniejszej sprawie - naruszeniami kierowcy, określając szczególne zasady jego odpowiedzialności, w przypadku złamania przepisów prawa dotyczących czasu pracy kierowców.

W § 15 umowy o współpracy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. wskazano ( lit.d ), iż usługodawca ( kierowca ) zobowiązuje się do jazdy zgodnie z przepisami dotyczącymi czasu pracy kierowców oraz przestrzegania obowiązujących ograniczeń w ruchu drogowym oraz pokrycia wysokości kary nałożonej na usługobiorcę ( przewoźnika ) z tytułu naruszenia przepisów z tego tytułu. W kontekście tych regulacji umownych stwierdzić należy, iż celem przepisów art. 92a ust. 4 i art. 93 ust. 7 ustawy jest wymuszenie na przewoźniku takiej organizacji pracy, aby zapewnić przestrzeganie przez kierowców przepisów o czasie pracy i czasie odpoczynku, co obligować ma przedsiębiorcę do podjęcia działań nadzorczo – kontrolnych dyscyplinujących osoby wykonujące na jego rzecz usługi. Regulacja umowna, zmierzająca jedynie do przeniesienia na taką osobę ciężaru finansowego związanego z wymierzoną karą, nie może być uznana za zwalniającą przewoźnika od odpowiedzialności o jakiej mowa w przepisie art. 92 ust.1 pkt 2 i 8 ustawy. Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby w istocie do skutku niweczącego cel omawianych instytucji jak i funkcję prewencyjną samych kar nakładanych na przedsiębiorców, a w konsekwencji też do przerzucenia ryzyka działalności gospodarczej w najbardziej ryzykowanym jej aspekcie z przedsiębiorcy transportowego na jego kierowców.

W okolicznościach sprawy strona skarżąca stała na stanowisku, iż wyłączną odpowiedzialność za naruszenie przepisów w zakresie czasu pracy ponosi kierowca. On to bowiem skrócił wymagany czas odpoczynku, działając pod wpływem błędu co do możliwości skorzystania po raz kolejny z odpoczynku w skróconym wymiarze. Zdaniem skarżącej, zwalnia ją to od odpowiedzialność za powstałe naruszenie zwłaszcza w kontekście dołączonego do odwołania oświadczenia kierowcy z dnia [...] maja 2011 r., w którym stwierdził on, iż naruszenie przepisów co do czasu pracy w dniach [...] maja w postaci skróconego dziennego odpoczynku wynikało wyłącznie z jego decyzji podjętej wskutek niedopatrzenia, na co przedsiębiorstwo nie miało żadnego wpływu.

W tej kwestii stanowiska strony skarżącej podzielić nie można. Nawet w sytuacji, gdy kierowca weźmie na siebie całą odpowiedzialność za powstałe naruszenie zważyć należy, że jego wina, oceniana na podstawie przepisów Kodeksu wykroczeń, nie jest równoznaczna z brakiem odpowiedzialności administracyjnej po stronie przedsiębiorcy ( vide: wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. II GSK 989/08 )

W okolicznościach sprawy podkreślić należy, iż kierowca będąc przesłuchiwany w charakterze osoby podejrzanej o popełnienie wykroczenia zeznał iż w dobie [...] maja 2010 r. zmuszony był skrócić przysługujący mu 11 godzinny wypoczynek ze względu na konieczność podjęcia wcześniej aktywności ( tj. jazdy ) w celu dotrzymania terminu awizowanej wcześniej dostawy towaru, zapomniał przy tym, iż zdążył już wykorzystać w kontrolowanym tygodniu dopuszczalny limit 3 skróconych odpoczynków. Analogiczne zeznania kierowca S.T. złożył zeznając w charakterze świadka w toku kontroli na drodze w dniu [...] czerwca 2010 r. Z zeznań kierowcy jednoznacznie zatem wynika, że naruszenie przepisów prawa w zakresie obowiązujących norm wypoczynku spowodowane było w istocie dążeniem kierowcy do uniknięcia opóźnień w podróży i pośpiechem w celu dotrzymania wyznaczonego mu w zleceniu transportowym przedsiębiorcy terminu dostawy.

Analizując, w kontekście powołanych zeznań, treść zlecenia transportowego nr [...], przy realizacji którego doszło do naruszenia przez kierowcę przepisów w zakresie czasu pracy kierowców, wskazać należy, że strona skarżąca jako przedsiębiorca organizujący przewóz nie wykazała, iż ustalenie trasę i zasad przewozu nastąpiło w sposób umożliwiający kierowcy dochowanie przepisów o czasie pracy ( w tym i obowiązujących norm odpoczynku ). Ze zlecenia wynika bowiem, iż pierwszy załadunek miał nastąpić w dniu [...] maja 2010 r. o godz. 8:00 w Niemczech, a następny załadunek nastąpić o godz. 15:00 dnia [...] maja 2010 r. w Luksemburgu, zaś rozładunek o godz. 8:00 dnia [...] maja 2010 r. w Polsce.

Odnosząc się w tym kontekście do poczynionych powyżej rozważań, w tym również do powołanego art. 10 rozporządzenia nr 561/2006, zasadnicze znaczenie dla uwolnienia się skarżącej od odpowiedzialności administracyjnej mogłoby mieć wykazanie, iż strona zabezpieczyła się nie tylko fomalnoprawnie, ale i stworzyła także takie zasady organizacji i kontroli pracy współpracowników, a także w taki sposób zorganizowała przewóz, aby faktycznie stworzyć warunki do przestrzegania powyższych wymogów przez kierowcę. W szczególności spółka nie wykazała, by zapewniła kierowcy niezbędny margines czasu, gwarantujący mu rzeczywiste warunki do wykonania przewozu z dostosowaniem czasu pracy, wymaganego do wykonania zlecenia, do obowiązujących - zgodnie z powołanymi przez organy przepisami- norm czasu pracy i wypoczynku. Brak przeprowadzenia przez skarżącą, w toku postępowania przed organami obu instancji, dowodu na wskazane okoliczności nie pozwala w ocenie Sądu na uznanie, iż w sprawie udowodniła ona zaistnienie okoliczności o jakich mowa w art. 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. W okolicznościach sprawy należy zatem uznać, iż zorganizowane przez skarżącą zasady przewozu zmusiły kierowcę do pośpiechu na trasie i dążenia do uniknięcia opóźnień w podróży, kosztem nieliczenia się z wymogami bezpieczeństwa do których niewątpliwie należą też wymagania dotyczące czasu pracy i czasu odpoczynku kierowców.

Co do zarzutu skarżącej naruszenia przez organy art. 92a ust. 4 ustawy o transporcie drogowym przez nieuznanie za okoliczność na którą skarżąca nie miała wpływu błędu kierowcy wynikającego z faktu, iż zapomniał o uprzednim wykorzystaniu limitu dopuszczalnych przypadków skorzystania ze skróconego wypoczynku, to pozostawał on bezzasadny. Pomyłka kierowcy co do możliwości skorzystania ze skróconego czasu wypoczynku nie stanowi okoliczności nadzwyczajnej i nie do przewidzenia, która zwalniałaby przewoźnika od odpowiedzialności na podstawie art. 92a ust. 4 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym. Podzielić w tym zakresie należy bowiem stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2011 r. w sprawie II GSK 140/10 ( dostępne w powołanej bazie orzeczeń ), iż "wyłączenie odpowiedzialności przedsiębiorcy będzie miało miejsce wówczas, gdy wykaże, że naruszenie przepisów przez kierowcę nastąpiło wskutek okoliczności, których nie mógł przewidzieć. Za okolicznością niemożliwą do przewidzenia przez przedsiębiorcę z pewnością nie można uznać pomyłki w obliczeniu przerw, którą w tej sprawie przyznał kierujący pojazdem". Takie stanowisko wiązać bowiem należy z powoływaną już regulacją art. 10 ust. 2 rozporządzenia Nr 561/2006, którą nałożono na przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie transportu drogowego obowiązek organizowania pracy kierowców w taki sposób, aby kierowcy mogli przestrzegać przepisów o czasie pracy, oraz ust. 3 w którym wprost wprowadzono zasadę odpowiedzialności przedsiębiorców za naruszenia przepisów, których dopuszczają się kierowcy.

Z powołanych przyczyn za zasadne pozostawało stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie nie zaszły podstawy do zastosowania przepisów art. 92a ust. 2 i 93 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym , a tym samym do zwolnienia skarżącej od odpowiedzialności administracyjnej z tytułu naruszenia przepisów o czasie pracy popełnionego przez kierowcę .

W tym stanie rzeczy na podstawie przepisu art. 151 ppsa orzeczono o oddaleniu skargi.