Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Andrzej Góraj (sprawozdawca), Anna Mierzejewska, Protokolant spec. Marek Kozłowski, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego – oddala skargę –

A. W. pełni służbę w Policji od 2009 r. Będąc w związku konkubenckim z innym policjantem – J. Z. – od [...] sierpnia 2012 r. zamieszkuje z nim wspólnie w lokalu zajmowanym na podstawie umowy najmu. Pan J. Z. od [...] czerwca 2012 r. pobiera równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego.

Postępowanie w niniejszej sprawie zainicjował wniosek A. W. zmierzający do ustalenia dla niej uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z [...] września 2015 r. Komendant Powiatowy Policji w G. odmówił przyznania wnioskodawczyni żądanego równoważnika.

Rozpoznając sprawę wskutek wniesionego przez stronę odwołania, Komendant [...] Policji decyzją z [...] listopada 2015 r. utrzymał w mocy skarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy ustawy o Policji regulujące materię objętą niniejszym wnioskiem. Z ich treści wywiódł, że przyznanie spornego równoważnika dwojgu policjantom z osobna, którzy pozostają w związku konkubenckim, stawiałoby ich w pozycji uprzywilejowanej w stosunku do policjantów pozostających w związku małżeńskim. To zaś kłóciłoby się z zasadą wyrażoną w art. 2 i 32 Konstytucji RP. Skoro więc omawiany równoważnik otrzymuje konkubent wnioskodawczyni, to, w ocenie organu, policjantka nie posiada już prawa do otrzymania tego samego świadczenia.

Od powyższej decyzji skargę do tutejszego Sądu wywiodła A. W., wnosząc o jej uchylenie. Podniosła, że członkowie rodziny policjanta wymienieni w art. 89 ustawy o Policji zostali w sposób jasny oznaczeni. Stąd, w ocenie skarżącej, sporny równoważnik jest jej należny.

Wskazała też, że powoływanie się na zasadę równości jest nietrafne, gdyż w innych sytuacjach faktycznych, nie jest traktowana przez organ, tak samo jak małżonka policjanta.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż nie narusza ona prawa.

Okolicznością niesporną w sprawie było pozostawanie przez skarżącą z innym policjantem w związku konkubenckim.

Poza sporem pozostawało też to, że konkubent skarżącej posiada przyznane prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, oraz to, że obydwoje policjanci zamieszkują wspólnie w wynajmowanym mieszkaniu, prowadząc wspólne gospodarstwo domowe.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy omawiany równoważnik, przysługuje skarżącej w sytuacji, gdy równoważnik ten został już przyznany policjantowi, z którym strona pozostaje w związku konkubenckim. Istota ta sprowadzała się więc de facto do wykładni przepisu art. 89 ustawy o Policji.

Zgodnie z treścią wyżej powołanej normy prawnej członkami rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego, są pozostające z policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym:

- małżonek,

- dzieci,

- rodzice.

Dokonując wykładni przepisów prawa należy mieć na uwadze to, że jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza, niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego.

Dokonując analizy art. 89 i 92 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć zatem na względzie wykładnię celowościową przepisu. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje bowiem policjantowi, jeżeli on sam, lub członkowie jego rodziny, nie posiadają lokalu mieszkalnego. Stąd, jako słuszne jawiło się stanowisko zaprezentowane przez organ w skarżonej decyzji, iż członka rodziny policjanta, jakim jest konkubent, należy traktować w omawianym stanie faktycznym na równi z małżonkiem. Skorzystanie więc z uprawnienia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, przez jednego z policjantów pozostających w związku konkubenckim, wyłącza przyznanie takiego uprawnienia drugiemu z nich (także funkcjonariuszowi Policji). Pozostają oni bowiem we wspólnym pożyciu i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Mimo więc, że nie pozostają w formalnym związku małżeńskim, to faktycznie tworzą rodzinę. Stąd uprawnienia mieszkaniowe przysługujące jednemu z policjantów – konkubentów, należy uwzględniać przy ocenie zasadności przysługiwania takich samych uprawnień drugiemu z konkubentów – czyli członkowi rodziny policjanta.

Mając na uwadze swego rodzaju nietypowość rozpoznawanej sprawy, sytuację w jakiej znalazła się wnosząca skargę, należy, w ocenie tutejszego Sądu Administracyjnego, zestawić jej sytuację z pozycją małżonków będących funkcjonariuszami Policji ubiegającymi się przyznanie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

Uwzględnienie wniosku skarżącej stawiałoby ją w sytuacji uprzywilejowanej i naruszało zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż w oparciu o ten sam stan faktyczny osoby faktycznie pozostające we wspólnym pożyciu prowadzące wspólne gospodarstwo domowe (konkubinat) będą w korzystniejszej sytuacji niż osoby pozostające w związku małżeńskim. Przepisy ustawy o Policji, jak i rozporządzeń wykonawczych dotyczące pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mówią wprost tylko o uprawnieniach funkcjonariusza Policji będącego w związku małżeńskim oraz funkcjonariusza samotnego, natomiast ustawodawca nie uregulował sytuacji takiej jaka występuje w przedmiotowej sprawie. Dlatego też dokonując wykładni przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy Policji, należy mieć na uwadze przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP o równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W ujęciu ustawy zasadniczej sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. "Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli" (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87).

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą sprawiedliwości społecznej a zasadą równości, które w znacznym stopniu nakładają się na siebie (zob. np. wyrok TK z 6 maja 1998 r., sygn. K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33). W wyroku z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, Trybunał wywiódł, że zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). "Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (...) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. (...) Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej" (OTK ZU nr 6/1998, poz. 96).

Mając na uwadze powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego, odnośnie zasady równości i sprawiedliwości społecznej, nie do pogodzenia z powyższymi zasadami byłoby przyjęcie stanowiska, które by w sposób uprzywilejowany traktowało dwoje funkcjonariuszy Policji faktycznie pozostających we wspólnym pożyciu prowadzących wspólne gospodarstwo domowe (konkubinacie) od funkcjonariuszy Policji będących w formalnym związku małżeńskim i starającym się o pomoc finansową na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy o Policji i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. W takiej sytuacji faktycznej, jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie, to tylko jeden policjant pozostający w związku konkubenckim z innym policjantem, powinien wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 92 ust. 1 powołanej ustawy. W sprawie będącej przedmiotem kontroli przez tutejszy Sąd Administracyjny uczynił to zaś J. Z. otrzymując żądaną pomoc finansową.

Na marginesie wartym zauważenia pozostaje też to, że powyższe stanowisko znajduje również oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 listopada 2009 r. wydanego w sprawie o sygn. akt I OSK 188/09 zawarł tezę, iż: "W sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy Policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po 1/2 części nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi Policji ustalona w oparciu o przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w zw. § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r."

Nadto, powyższe stanowisko znajduje również oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącego konkubinatu. W wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślał, że signum specificum konkubinatu jest jego trwałość wynikająca z ogniska domowego charakteryzującego się duchową, fizyczną i ekonomiczną więzią – trwałym pożyciem łączącą przedstawicieli obojga płci. Zewnętrznym przejawem owej trwałości oraz wspólnego pożycia – poza jego aspektem fizycznym – są wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego (zob. wyrok SN z 05 grudnia 1997 r. II CKN 485/97). Regulacje polskiego systemu prawnego nie zawierają unormowań dotyczących skutków pożycia par konkubenckich. Wynika to z preferowania przez ustawodawcę zawierania związków formalnych jako takich, które lepiej będą chronić zarówno interesy małżonków, jak i ich potomstwa. Wskazuje się również, powtarzając w pewnym zakresie powyższe ustalenia, iż małżeństwo zapewnia jasną sytuację prawną samych małżonków względem siebie i względem osób trzecich spoza kręgu rodziny, pozwala również ustalić skład rodziny, a w szczególności ustalić pochodzenie (stan cywilny) jej członków (tak T. Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze, Warszawa 2005). Dlatego też do oceny sytuacji majątkowej i finansowej konkubentów należy podchodzić bardzo ostrożnie i w ramach konkretnego aktu prawnego, a jeżeli w tym zakresie nie można prawidłowo ocenić zaistniałej sytuacji faktycznej należy ją oceniać w kontekście podstawowych zasad Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W postanowieniu z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II CK 47/04 ( publik. LEX nr 255633 ) Sąd Najwyższy explicite orzekł, iż ochrona interesów majątkowych konkubentów w ich wzajemnych stosunkach nie powinna być intensywniejsza niż ochrona małżonków w analogicznych stanach faktycznych.

W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, jak również, że przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).