Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. F. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1487/17 o odrzuceniu skargi M. Fr. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 12 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1487/17 odrzucił skargę M. F. na pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1948 ze zm.; dalej jako: "PwKAS"), dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie PwKAS propozycja, w ocenie Sądu, nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a"). Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej (art. 5 pkt. 2 p.p.s.a.). Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja nowych warunków zatrudnienia nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia jest niedopuszczalna (zob. postanowienia NSA z 18 stycznia 2018 r., I OSK 2587/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, I OSK 2800/17 oraz I OSK 2830/17).

W skardze kasacyjnej M. F. zaskarżyła postanowienie Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i zmianę postanowienia w całości, ewentualnie o jego uchylenie i ponowne rozpoznanie sprawy przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie następujących przepisów, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że propozycja pracy nie jest ani decyzją administracyjną ani innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 66 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego przez błędną wykładnię i przyjęcie, że propozycja zatrudnienia złożona przez organ stanowi "ofertę", podczas gdy jak wynika z przepisów prawa zasadą jest działanie organów administracji publicznej przez wydawanie decyzji (a nie składanie ofert) a brak jest przepisów dających możliwość składania ofert funkcjonariuszom, nadto istotą "oferty" nie jest w żadnym wypadku jednostronne kształtowanie sytuacji prawnej adresata (co ma miejsce w przypadku propozycji pracy) – w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust 1 Konstytucji RP);

3) art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a a także art. 5 pkt 2 p.p.s.a przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja pracy mieści się w granicach spraw wynikających z podległości służbowej między przełożonym i podwładnymi i przez to złożenie skargi do sądu administracyjnego nie jest dopuszczalne, podczas gdy propozycja pracy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej i podlega kontroli ze strony sądów administracyjnych – w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne i skargę odrzucił czym naruszył konstytucyjne

gwarancje prawa do sądu (art. 45 ust 1 Konstytucji RP);

4) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną (lub względnie innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej), ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jego uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a nadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia (albo pełnienia służby) wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust.

7 PwKAS) co w konsekwencji doprowadziło odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

5) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust.2 ustawy z 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.; dalej jako: "ustawa o KAS") przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że zaskarżone pismo a także przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną, skarżącej nie przysługuje droga odwoławcza w trybie administracyjnym, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata od którego musi istnieć droga odwoławcza zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a.;

6) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 PwKAS a także w zw. z art. 165 ust. 7 PwKAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia a także zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, ponieważ forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro na podstawie art. 169 ust 4 PwKAS propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby (tj. stosunku pracy), wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnej gwarancji prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

7) art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli zaskarżonego zachowania – bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a. przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącej do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych jej na podstawie decyzji administracyjnej – mianowania do służby, wobec bezczynności organu,

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony,

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu,

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego,

e) naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi się kierował przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

Naczelny Sąd administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Po pierwsze należy zwrócić uwagę, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej (podobnie jak zarzuty podniesione w skardze do Sądu I instancji), koncentrują się na problemie dotyczącym dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na pisemną propozycję warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej. Tymczasem bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest pismo Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 22 czerwca 2017 r., stanowiące odpowiedź na pismo skarżącej zatytułowane "odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby". Jak wyjaśniono w uchwale siedmiu sędziów NSA z 1 lipca 2019 r., sygn. I OPS 1/19, przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego. W uchwale tej zaakceptowano także stanowisko, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona ofertą zawarcia nowego stosunku pracy, a do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron.

Konsekwencją takiego charakteru propozycji jest także niedopuszczalność złożenia od niej odwołania. Tym samym, złożone w sprawie przez skarżącą pismo nazwane "odwołaniem" nie jest odwołaniem w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., bo pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.), ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Co więcej, w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy), która – co miało miejsce w niniejszej sprawie – została następnie przez niego przyjęta, to wszelkie żądania byłego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, nie są załatwiane w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a. i w konsekwencji właściwość sądów administracyjnych co do takich żądań jest wyłączona.

Skoro złożona skarżącej propozycja nie jest decyzją, wobec czego nie służyło od niej odwołanie, jak też z propozycją ta nie łączy się obowiązek wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, wobec czego nie można z propozycją łączyć skutku wydania decyzji w przedmiocie ustania stosunku służbowego, to objęte skargą pismo ma jedynie charakter informacyjny, wyjaśnia powody niewydania decyzji w przedmiotowej sprawie i brak trybu odwoławczego. Tym samym nie stanowi ono rozstrzygnięcia organu w sprawie indywidualnej, co wyklucza możliwość złożenia na nie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zaskarżone pismo nie stanowi ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, a także nie jest innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Nie rozstrzyga ono bowiem o uprawnieniu lub obowiązku strony skarżącej w sposób władczy, określony przepisami prawa administracyjnego. Oznacza to w konsekwencji, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a zatem – jako niedopuszczalna – podlegać powinna odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.

W zaskarżonym postanowieniu Sąd I instancji swoje rozważania skupił wyłącznie na kwestii dotyczącej propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, nie odnosząc się w żaden sposób do zaskarżonego pisma Szefa Krajowej Administracji Skarbowej jako bezpośredniego przedmiotu zaskarżenia. Powyższe pozostaje jednak bez wpływu na zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie, a zatem zaskarżone orzeczenie, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Nie ma także wpływu na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji fakt, że jako podstawę odrzucenia skargi wskazano art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., zamiast art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.