Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz, Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński, po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt II SAB/Kr 128/12 w sprawie ze skargi W. Z. na bezczynność Wójta Gminy Jodłownik w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. zasądza od Wójta Gminy Jodłownik na rzecz W. Z. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 128/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. Z. na bezczynność Wójta Gminy Jodłownik.

W uzasadnieniu wyroku podano, że w dniu [...] czerwca 2012 r. skarżący wystąpił do Wójta Gminy Jodłownik o udostępnienie kopii następujących dokumentów: 1. zarządzenia Wójta Gminy Jodłownik ustalającego zasady i tryb opracowania projektów organizacji szkół na rok szkolny 2012/2013; 2. projektów organizacji Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku wraz z ewentualnymi aneksami; 3. zarządzenia Wójta Gminy Jodłownik w sprawie zatwierdzenia projektów organizacji szkół na rok szkolny 2012/2013 – dla wszystkich szkół z Gminy Jodłownik; 4. całej korespondencji pomiędzy Wójtem Gminy Jodłownik i Dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku dotyczącej opracowania i zatwierdzenia projektu organizacji szkoły na rok szkolny 2012/2013.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Wójt poinformował W. Z., że zarządzenie ustalające zasady i tryb opracowania oraz zatwierdzenia projektów organizacji szkół na rok 2012–2013 jest udostępnione na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej. Wójt poinformował ponadto skarżącego, że kopia projektów organizacji Zespołu Szkół nie posiada waloru informacji publicznej, gdyż nie odnosi się do sfery faktów czyli istniejącego już stanu rzeczy. Wójt wskazał również, że kopie zatwierdzonych arkuszy organizacyjnych zostały sporządzone i są do odebrania przez stronę wraz z korespondencją dotyczącą zatwierdzenia tych arkuszy.

W dniu 5 lipca 2012 r. W. Z. wniósł skargę na bezczynność Wójta Gminy Jodłownik, polegającą na nierozpoznaniu wymienionego wyżej wniosku o udzielenie informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Wójta Gminy Jodłownik do rozpoznania wniosku w terminie wyznaczonym przez Sąd oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ nie udzielił odpowiedzi na 3 pkt wniosku, zaś sposób załatwienia wniosku odnośnie jego punktów 2 i 4 jest niesatysfakcjonujący, ma na celu zwłokę w załatwieniu sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jodłownik wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Podniósł, ze skarżącego poinformowano, że zarządzenie wójta Gminy ustalające zasady i tryb opracowania oraz zatwierdzania projektów organizacyjnych szkół na rok szkolny 2012/2013 jest udostępnione na stronie BIP. Żądania zawarte w pkt 2 i 4 nie stanowiły zdaniem organu informacji publicznej, o czym skarżący został poinformowany. Natomiast przesłane przez dyrektora szkoły arkusze organizacyjne niezatwierdzone przez organ nadzoru nie stanowiły informacji publicznej, a po ich zatwierdzeniu zostały udostępnione skarżącemu, o czym został poinformowany pismem z dnia 13 lipca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceniając zasadność skargi w pierwszej kolejności wskazał, że informacje udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej nie podlegają udostępnieniu na wniosek. Zatem w zakresie odnoszącym się do pkt 1 i 3 wniosku skarżącego uznał skargę za bezzasadną.

Oceniając skargę w pozostałym zakresie, dotyczącym wniosku o udostępnienie kopii projektów organizacji Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku z ewentualnymi aneksami i kopii całej korespondencji pomiędzy Wójtem Gminy Jodłownik i Dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku dotyczącej opracowania i zatwierdzenia projektu organizacji szkoły na rok szkolny 2012–2013, Sąd wskazał, że rozważenia wymaga czy zgłoszone żądania dotyczą udostępnienia informacji publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej "u.d.i.p.").

Sąd I instancji podał, że Wójt Gminy Jodłownik przedłożył do akt sprawy opinię prawną dotyczącą tej kwestii i przytoczył w całości treść tej opinii, zawierającej obszerne rozważania prawne dotyczące charakteru prawnego projektów organizacji Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku wraz z ewentualnymi aneksami. W opinii tej przyjęto m.in., że projekt arkusza organizacyjnego przygotowany przez dyrektora szkoły nie jest dokumentem urzędowym i nie stanowi informacji publicznej, dopiero z chwilą zatwierdzenia przez organ prowadzący szkołę przygotowany przez dyrektora szkoły projekt arkusza organizacyjnego szkoły przybiera postać dokumentu urzędowego podlegającego udostępnieniu i na zasadach i w trybie u.d.i.p. W opinii tej przyjęto, że także wewnętrzna korespondencja pomiędzy Wójtem Gminy Jodłownik a Dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku związana (dotycząca) opracowania i zatwierdzenia projektu organizacji szkoły na rok szkolny 2012/2013 nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. W końcowej części opinii stwierdzono, że stanowisko, jakie zajął w sprawie Wójt Gminy Jodłownik co do charakteru żądanych w pkt 2 i 4 wniosku informacji jest prawidłowe. Dokumenty te nie posiadają cech informacji publicznej w rozumieniu ustawy, słusznie więc Wójt posłużył się formą pisma z dnia 25 czerwca 2012 r., a następnie pismem z dnia 13 lipca 2012 r. i w konsekwencji nie pozostaje w bezczynności w stosunku do żądań wnioskującego, o których mowa w skardze.

Po zacytowaniu w całości złożonej w sprawie opinii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił co następuje: "Całkowicie podzielając stanowisko wyrażone w zacytowanej opinii należało dojść do wniosku, że w niniejszej sprawie nie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej, a więc skarga W. Z. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 14 marca 2012 r., poz. 270)".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. Z., reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 6 w zw. z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że projekty organizacji szkół oraz związana z tym korespondencja nie stanowią informacji publicznej.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że arkusz organizacyjny szkoły wytworzony i podpisany przez dyrektora szkoły i skierowany do wójta celem jego zatwierdzenia jest dokumentem urzędowym. Spełniona jest bowiem każda z przesłanek z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro arkusz organizacyjny przygotowuje dyrektor i przekazuje go do zatwierdzenia, to dokumentem w rozumieniu ustawy jest zarówno dokument opracowany przez dyrektora szkoły i przekazany do wójta, jak i zatwierdzony przez wójta. Nie można przyjąć rozumowania Sądu I instancji, iż korespondencja między dyrektorem szkoły a wójtem w przedmiocie arkusza organizacyjnego szkoły ma charakter wewnętrzny. Są to dwa odrębne organy, mające na gruncie ustawy o systemie oświaty odrębne i ściśle uregulowane uprawnienia. W korespondencji zawarte są stanowiska urzędowe obu organów odnoszące się do sprawy publicznej – organizacji szkoły. Wadliwe jest więc stanowisko, iż prawidłowe było działanie wójta Gminy Jodłownik. W ocenie skarżącego organ administracji pozostaje w bezczynności co do udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt 2 i 4, co czyni skargę kasacyjną zasadną.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jodłownik reprezentowany przez adwokata wniósł kolejno o odrzucenie skargi kasacyjnej, "odmowę przyjęcia skargi do rozpoznania" i końcowo o jej oddalenie jako nieuzasadnionej i w każdym przypadku o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu stwierdzono, że podstawę skargi kasacyjnej stanowi polemika z oceną dowodów przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Następnie organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, że projekt arkusza organizacyjnego szkoły oraz korespondencji pomiędzy wójtem a dyrektorem szkoły odnośnie zatwierdzenia arkusza nie jest informacją publiczną.

Przy piśmie z dnia 17 stycznia 2013 r. Wójt Gminy Jodłownik – w nawiązaniu do odpowiedzi na skargę kasacyjną – złożył ekspertyzę prawną sporządzoną przez dr hab. I. N.-D. i oświadczył, że ekspertyza ta jest równocześnie jego stanowiskiem w sprawie. Wójt podtrzymał w całości żądanie oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił prezentowanego przez Wójta Gminy Jodłownik w odpowiedzi na skargę stanowiska, że skarga kasacyjna została sporządzona w sposób uzasadniający jej odrzucenie, bowiem nie zostały prawidłowo przytoczone podstawy kasacyjne.

Skarga wniesiona przez W. Z. reprezentowanego przez radcę prawnego wniesiona została w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono "naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 w związku z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że projekty organizacji szkół oraz związane z tym pisma między Dyrektorem Zespołu Szkół Publicznych w Jodłowniku a Wójtem Gminy Jodłownik nie stanowią informacji publicznej". Chociaż tak sformułowana podstawa kasacyjna zawiera pewną wadliwość, jednakże nie została ona przedstawiona w sposób skutkujący odrzuceniem skargi jako dotkniętej nieusuwalnym brakiem formalnym.

Obszerne uzasadnienie skargi kasacyjnej nie pozostawia żadnych wątpliwości, że skarżący zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię powołanych przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która w konsekwencji doprowadziła ten Sąd do niewłaściwego ich zastosowania i nieprawidłowego oddalenia skargi W. Z. na bezczynności Wójta Gminy Jodłownik. Kierując się stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Pełnego Składu z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09, w której stwierdzono: Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, należało w postępowaniu kasacyjnym odnieść się do tak przytoczonych zarzutów, zaznaczając uprzednio, że przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują odmowy przyjęcia skargi do rozpoznania, o co w dalszej kolejności, na wypadek nieodrzucenia skargi, wnosił Wójt Gminy Jodłownik.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 6 w związku z art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasługiwał na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił się w zaskarżonym wyroku od dokonania własnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów materialnoprawnych. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji, nie przedstawiając własnych rozważań w tym względzie, zacytował w motywach orzeczenia pełną treść złożonej do akt sprawy przez Wójta Gminy Jodłownik opinii prawnej sporządzonej przez dr hab. I. N.-D. i stwierdził, że całkowicie podzielając wyrażone tam stanowisko należało dojść do wniosku, że w sprawie nie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu wniosku skarżącego. W konsekwencji Sąd I instancji oddalił skargę jako bezzasadną. Niezależnie od tego, że uzupełniające postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1932/06), to w każdym przypadku obowiązkiem Sądu rozpoznającego skargę jest przedstawienie własnego stanowiska odnoszącego się do podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wobec tego, że w motywach zaskarżonego wyroku brak jest zarówno dokonanej przez Sąd wykładni przepisów materialnoprawnych, jak i wywodów dotyczących ich zastosowania, koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty materialnoprawne, odnoszące się w istocie do poglądów przedstawionych w opinii prawnej, której treść Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył jako wyjaśnienie podstawy prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia uznać należało za skuteczną podstawę kasacyjną. Koniecznym w przedstawionym wyżej stanie sprawy stało się uchylenie wyroku Sądu I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w celu ponownego rozpoznania sprawy ze skargi W. Z. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w innym składzie, przy uwzględnieniu przedstawionego w niniejszym wyroku stanowiska.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.