Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 29 lutego 2008 r., nr XXIII/256/08 w przedmiocie zasad zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych 1) stwierdza nieważność § 3 ust. 2 – 5, § 6 i § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części, w jakiej w punkcie 1 wyroku stwierdzono jej nieważność.

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), jest uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr XXIII/256/08 z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie zasad zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych, podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 34 ust. 6, art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3 i ust. 3c (jak wskazano w podstawie prawnej uchwały) oraz art. 70 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Wojewoda Opolski zakwestionował w skardze zapisy § 3 ust. 2-5, § 6 i § 8 ust. 2 powyższej uchwały, wnosząc o stwierdzenie ich nieważności z powodu istotnego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazał, iż w przedmiotowej uchwale określono zasady zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych, zasady udzielania bonifikaty od ceny komunalnych nieruchomości lokalowych i użytkowych oraz wysokość udzielanych bonifikat, podczas gdy norma kompetencyjna art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąca podstawę podjęcia uchwały, upoważnia radę gminy jedynie do określania zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Z tego względu Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle, określając we wskazanych w skardze zapisach zasady udzielania bonifikat oraz wysokość udzielanej bonifikaty, przekroczyła upoważnienie wynikające z powołanego przepisu oraz naruszyła kompetencje organu wykonawczego. Dalej organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca zastrzegł szczególny tryb współdziałania organów gminy, jaki musi być zachowany w przypadku udzielania bonifikaty i kompetencja rady w tym zakresie została określona w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który jest przepisem szczególnym, kompleksowo regulującym zasady i tryb udzielania bonifikat, a także przypadki kiedy może mieć miejsce zwrot udzielonej bonifikaty. Organ podkreślił, iż w świetle art. 68 ust. 1 tejże ustawy właściwy organ, jakim zgodnie z art. 4 pkt 9 tej ustawy jest organ wykonawczy gminy, udziela bonifikaty za zgodą rady, co wskazuje na konieczność zgodnego działania obu organów, które muszą osiągnąć porozumienie zarówno co do zasadności udzielenia bonifikaty, jak i spełnienia przesłanek uzasadniających możliwość jej zastosowania. Z tego względu Rada Miasta, będąca organem stanowiącym gminy, określając zasady udzielania bonifikaty od ceny zbywanych przez Prezydenta Miasta lokali mieszkalnych i użytkowych oraz określając wysokość udzielanej bonifikaty wkroczyła w kompetencje organu wykonawczego, co stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto Wojewoda Opolski zwrócił również uwagę, iż przepisy prawa nie udzielają radzie gminy kompetencji do określania zasad udzielania bonifikaty w formie aktu prawa miejscowego. Podniósł, że podstaw do wydawania aktu o charakterze generalnym, odnoszącym się do ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny, nie daje przepis art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na poparcie powyższego stwierdzenia powołał szereg wyroków sądów administracyjnych (w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1747/06 oraz z dnia 24 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 219/07, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych we Wrocławiu i Gorzowie Wielkopolskim). Wskazał poza tym, że również dodany od dnia 22 października 2007 r. przepis art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi podstawy prawnej do określenia przez radę gminy zasad udzielania bonifikat w formie aktu prawa miejscowego, a wynika z niego jedynie możliwość wyrażenia przez radę zgody na udzielenie bonifikaty w jednej uchwale dotyczącej kilku nieruchomości. Nie uległ natomiast zmianie przepis art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagający utrzymania szczególnej formy wyrażania zgody na udzielanie bonifikaty. Niezależnie od tego skarżący organ podniósł jeszcze inne przesłanki naruszenia prawa przez zaskarżone zapisy uchwały, podając, że w § 3 ust. 2 wyrażono generalną zgodę na udzielenie bonifikaty w wysokości 97% ceny nieruchomości najemcom lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży, przesądzając jednocześnie arbitralnie wysokość bonifikaty udzielanej przez Prezydenta Miasta, podczas gdy z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że wysokość udzielanej bonifikaty proponuje organ właściwy po uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy, a rada wyraża zgodę na proponowaną bonifikatę lub nie wyraża takiej zgody. Te same zarzuty Wojewoda odniósł do zapisu § 3 ust. 3 zaskarżonej uchwały, w którym przyjęto, że w razie gdy najemcy przysługuje prawo do bonifikaty z mocy przepisów powszechnie obowiązujących, przy sprzedaży lokalu stosuje się bonifikaty określone w tych przepisach. Z kolei postanowieniom § 3 ust. 4 zaskarżonej uchwały, regulującym sytuacje utraty przez najemcę lokalu mieszkalnego prawa do bonifikaty oraz § 3 ust. 5, określającym, kiedy najemca to prawo zachowuje, jak również § 3 ust. 3, skarżący organ zarzucił dodatkowo, iż stanowią one bezpodstawną modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących, tj. normy ustawowej zawartej w art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnośnie regulacji zawartej w § 6 zaskarżonej uchwały, określającego, że przysługującą na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikatę od ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obniża się przy sprzedaży komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych wpisanych do takiego rejestru do 5% ceny tych lokali ustalonej w § 5 ust. 1 i § 6, skarżący uznał ją za przekraczającą upoważnienie wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o gospodarce nieruchomościami i naruszającą art. 68 ust. 3 tejże ustawy. W tym zakresie wskazał, że ostatnio powołany przepis stanowi, iż cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków ustaloną zgodnie z art. 67 obniża się o 50%. Właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć bonifikatę, w związku z czym rada nie posiada kompetencji do regulowania aktem prawa miejscowego wysokości udzielanej z tego tytułu bonifikaty, a tylko do wyrażenia zgody w indywidualnych sprawach. Z kolei konieczność stwierdzenia nieważności § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały określającego, że najemca lokalu mieszkalnego podlegającego sprzedaży według niniejszej uchwały, który skorzystał z pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego lokalu w okresie obowiązywania poprzedniej uchwały i z którym nie spisano aktu notarialnego do chwili utraty mocy przez tę uchwałę, może nabyć wynajmowany lokal za cenę z bonifikatą wskazaną w niniejszej uchwale, Wojewoda uzasadnił tym, że odwołuje się on do bonifikaty w wysokości określonej zaskarżoną uchwałą, stąd stwierdzenie nieważności postanowień § 3 ust. 2-3 i § 6 tejże uchwały, określających wysokość bonifikaty, powoduje, iż regulacja zawarta w § 8 ust. 2 staje się bezprzedmiotowa.

W odpowiedzi na skargę Gmina Kędzierzyn-Koźle, reprezentowana przez pełnomocnika – r. pr. M. P., wniosła o jej oddalenie, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym i art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy i podnosząc, iż brak jest regulacji, z której wynikałoby – z jednej strony – że rada gminy, wyrażając zgodę na udzielenie przez wójta bonifikaty od ceny sprzedaży nieruchomości może to uczynić wyłącznie na wniosek wójta i tylko w odniesieniu do konkretnej i już wycenionej nieruchomości wskazanej w tym wniosku, a z drugiej strony – nie może ustalić wysokości bonifikaty, na udzielenie której wyraża zgodę, ani okoliczności, których spełnienie przez nabywców warunkuje te zgodę. Wskazała, iż przeciwko takiej interpretacji przemawia przepis art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego konsekwencją jest możliwość wyrażenia przez rade zgody na udzielenie przez wójta bonifikaty od ceny sprzedaży wielu nieruchomości, bez ograniczenia ich liczby. Poza tym wskazała, iż zgoda rady na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości od ceny wszystkich sprzedawanych nieruchomości i zgoda na obniżenie albo podwyższenie bonifikaty wskazanej w art. 68 ust. 3 tej ustawy, nie narusza kompetencji wójta do udzielania bonifikat, a ponadto dotyczy nieoznaczonego kręgu podmiotów i jako taka stanowi powszechnie obowiązujące przepisy prawa miejscowego i jednocześnie zasady odnoszące się do zbywania nieruchomości. Ponadto, odnosząc się do wskazywanego w skardze orzecznictwa sądowoadministracyjnego, podniosła, iż podane orzeczenia nie wyczerpują wszystkich poglądów wyrażanych w tym orzecznictwie, podając, iż w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt I OSK 193/05 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2005 r., sygn. akt 145/05, nie kwestionowano uprawnienia rady gminy do wyrażania w uchwale, wydawanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgody na udzielenie bonifikaty i wysokości tej bonifikaty. Niezależnie od tego podniosła, że wskazywane w skardze orzeczenia wydane zostały w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie przepisu art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto intencją wprowadzenia tejże zmiany, wynikającą z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej, było wyeliminowanie rozbieżnych interpretacji.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 10 lipca 2008 r. pełnomocnik Wojewody Opolskiego podtrzymał zarzuty podniesione w skardze, natomiast pełnomocnik Gminy - argumentację podawaną w odpowiedzi na skargę, powołując się dodatkowo na publikację zawartą w dwumiesięczniku "Nowe Zeszyty Samorządowe" oraz powoływane tam orzecznictwo, tj. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1403/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a, w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego.

Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T.Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, nie pokrywa się też w zupełności z przesłankami stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto naruszenie prawa przy uchwalaniu norm prawa miejscowego stanowią zarówno przypadki ustanawiania przepisów sprzecznych czy modyfikujących regulację ustawową o charakterze ius cogens, jak i przypadki powtarzania norm ustawowych. Sytuacja taka prowadzi bowiem do dualizmu prawnego, co narusza zasadę spójności i hierachiczności systemu prawa, te same regulacje nie mogą bowiem znajdować się w aktach prawnych o różnym charakterze i mocy wiążącej.

Rozważania dotyczące legalności zapisów uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr XXIII/256/08 z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie zasad zbywania komunalnych lokali mieszkalnych i użytkowych, określających zasady udzielania oraz wysokość bonifikaty, będących przedmiotem zaskarżenia, należy poprzedzić ogólną uwagą, że uchwały organów samorządu terytorialnego należą do aktów prawa miejscowego, które Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej zalicza do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Takie zaliczenie pociąga za sobą konsekwencje w postaci konieczności odnoszenia do nich (i spełniania przez nie) wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim zaś zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasady, że wszelkie inne akty prawotwórcze mogą być stanowione wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. D. Dąbek: "Prawo miejscowe samorządu terytorialnego", Oficyna Wydawnicza Branta, Bydgoszcz -Kraków 2003, s. 58). W stosunku do aktów prawa miejscowego zasady te wyraża art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego zajmują pozycję zależną, gdyż są uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu i z tego względu nie mogą regulować materii ustawowych ani nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe. Każdorazowo w akcie rangi ustawowej zawarte być musi upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być przy tym wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych, nie jest bowiem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawodawczych (por. D. Dąbek, op. cit., s. 135) i wskazywać winno organ administracji publicznej właściwy do wydania danego aktu normatywnego. Zasada ta znajduje potwierdzenie w przepisie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej albo generalnej. Na podstawie delegacji szczególnej stanowione są akty prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, na podstawie zaś delegacji ogólnej - akty porządkowe i ustrojowo-organizacyjne. Najczęściej upoważnienie szczegółowe dotyczy materii, która jest ogólnie uregulowana w ustawie, a organom terenowym pozostawione zostaje uregulowanie kwestii szczegółowych. Akt prawa miejscowego ma w tym przypadku charakter dopełniający do regulacji ustawowej. Upoważnienie szczegółowe może także polegać na ustawowym uregulowaniu szczególnego reżimu prawnego i pozostawieniu ocenie organów samorządu terytorialnego konieczności wprowadzenia lub zniesienia tego reżimu na danym terytorium. Przepisy obowiązującego prawa zawierają wiele upoważnień do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego. Na tle ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) upoważnienia do regulowania przez radę gminy wysokości bonifikaty w drodze uchwały mającej rangę aktu prawa miejscowego nie można, zdaniem Sądu, poszukiwać w przepisie art. 68, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, w której w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 pkt 7, ust. 3, a nadto - błędnie - nieistniejący przepis art. 68 ust. 3c ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z systematyki przepisów zamieszczonych przez Radę w podstawie prawnej uchwały można wnioskować, że chodziło o przepis art. 68 ust. 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bezspornym jest, że zaskarżonej uchwale Rada Miasta Kędzierzyn-Koźle nadała charakter prawa miejscowego, co wynika z jej zapisów § 10 i 11, określających ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego i wejście w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, organy gminy mogą podejmować akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do aktów takich należy zaliczyć uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wedle którego do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Już w tym miejscu należy wskazać, że w przedmiotowym zakresie uchwały podejmowanej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym nie mieszczą się ustalenia dotyczące bonifikaty, o której mowa w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tymczasem w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle Nr XXIII/256/08 z dnia 29 lutego 2008 r. zawarty został zapis dotyczący wyrażenia przez Radę zgody na udzielenie najemcom komunalnych lokali w okresie do 31 grudnia 2009 r. bonifikaty w wysokości 97% ceny sprzedawanego lokalu mieszkalnego, jak również okoliczności uzasadniające utratę prawa do bonifikaty (§ 3 ust. 4) oraz zachowanie tego prawa (§ 3 ust. 5). Natomiast w § 3 ust. 3 określono, że jeżeli na podstawie odrębnych przepisów powszechnie obowiązujących najemca lokalu mieszkalnego uprawniony jest do bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego na rzecz najemcy, to przy sprzedaży lokalu stosuje się bonifikaty określone w tych przepisach. Z tego względu objęcie ustaleń dotyczących bonifikaty powyższą uchwałą oznacza, iż w ocenie Rady ustalenia te stanowią również prawo miejscowe. Potwierdza to zresztą treść odpowiedzi na skargę i podawana tam argumentacja. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż powołane zapisy stanowią niedopuszczalne przekroczenie zakresu upoważnienia przewidzianego w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na określone w tym przepisie cele, w tym również gdy jest sprzedawana jako lokal mieszkalny (pkt 7).

Odnośnie zgody, o jakiej mowa w ostatnio przytoczonym przepisie, w tym miejscu należy wskazać, iż stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przepis ten - po pierwsze przesądza formę wyrażenia zgody przez m.in. radę, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej zgody wymagają, jak ma to miejsce w art. 68 ust. 1 tej ustawy. Wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Po wtóre - łączne odczytanie hipotez z art. 68 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądza o trybie udzielania zgody na przyznanie bonifikaty, według którego właściwy organ ustala cenę zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Następnie zwraca się do rady gminy o zgodę na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do tejże nieruchomości. W okresie 30 dni rada podejmuje w przedmiocie tej zgody uchwałę, która jest adresowana do organu właściwego. Jest to zatem regulacja kompletna, przesądzająca o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda powinna być udzielana przez organ po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i ponadto w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Z omawianego unormowania wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta), natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Prezentowane przez Sąd stanowisko jest zbieżne z zarówno z zapatrywaniami przedstawianymi w doktrynie i piśmiennictwie poglądami wyrażanymi zarówno w orzecznictwie sądowadministracyjnym, jakie zostało powołane w skardze, w którym przeważa teza o braku podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób generalny, a to z uwagi na brak wyraźnych i szczegółowych podstaw w przepisach prawa do podejmowania w tym zakresie aktów prawa miejscowego, jak tego wymaga ustawa o samorządzie gminnym oraz o indywidualnym charakterze udzielanej bonifikaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 61/07 oraz z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1941/06, System Informacji Prawnej LEX nr 327835 i nr 327777; G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 297 oraz M. Jóźwiak, Udzielanie ulg w cenie sprzedaży i opłatach za użytkowanie wieczyste według ustawy o gospodarce nieruchomościami, Finanse Komunalne 2008, nr 3, s. 47-48). Oceny tej nie zmienia fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007 r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Co więcej, brzmienie tego przepisu potwierdza tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zgoda może dotyczyć zatem grupy nieruchomości z listy sporządzonej i przedstawionej przez wójta w celu uzyskania zgody na bonifikatę, co prowadzi do usprawnienia organizacyjnego poprzez ograniczenie liczby podejmowanych uchwał o charakterze indywidualnym. Z zapisu tego nie można natomiast w żaden sposób, jak to przyjmuje Gmina, wyprowadzać wniosku, że uchwała rady w sprawie wyrażenia zgody na bonifikatę może obejmować wszystkie nieruchomości podlegające sprzedaży, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale. Odnotować w tym miejscu należy również stanowisko, prezentowane we wcześniejszych wyrokach sądów administracyjnych powoływanych przez Gminę w odpowiedzi na skargę, dopuszczające możliwość podejmowania uchwał określających w sposób zróżnicowany wysokość bonifikat w zależności od szczegółowych warunków dotyczących zbywanych nieruchomości, albo uchwał dotyczących bonifikat odnoszących się do pewnej kategorii nabywców i pewnego rodzaju gruntów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt I OSK 193/05, System Informacji Prawnej LEX nr 194736 oraz z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1403/06 omówiony w artykule M. Bator, J. Dżedzyk, G. Ninard, Akty prawne jednostek samorządu terytorialnego podlegające publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym (część druga), Nowe Zeszyty Samorządowe 2008, nr 2, poz. 45, s. 113). Prezentowany w powołanych orzeczeniach pogląd nie może jednak stanowić argumentu w rozpoznawanej sprawie, zważywszy już tylko na okoliczność, że zaskarżone zapisy uchwały dotyczą zastosowania bonifikaty wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów i niesprecyzowanych nieruchomości.

Zastosowanie zamiast aktu wyrażenia zgody, formy aktu o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, mającego charakter prawa powszechnie obowiązującego, prowadzi w istocie do zamiany ustawowo wyznaczonej relacji współdecydowania organu wykonawczego i uchwałodawczego gminy w zakresie sprzedaży lokali mieszkalnych z bonifikatą, na relację podległości kompetencji prawodawczej. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 169 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1), natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust. 4). Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 ust. 1 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy, natomiast wedle art. 26 ust. 1, 3 i 4 organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a omawianej ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...). Na tle tego uregulowania w doktrynie podkreśla się zasadnie, że domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, iż rada gminy - jako organ kolegialny - podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2, s. 50). Idąc dalej, należy wskazać, że zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust. 1). Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). Podobne unormowanie zawiera także ustawa o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc w art. 11 ust. 1, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do przepisu art. 25 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

Przywołane dotychczas uregulowania pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Natomiast organ stanowiący gminy decyduje w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – jak wskazano już wyżej – wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty, w czym przejawia się realizacja zadań kontrolnych tego organu. Jak słusznie wskazano w orzecznictwie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r., sygn. akt II SA 3144/03, System Informacji Prawnej LEX nr 16073) "przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tejże ustawy, stanowiącej, iż to wójt gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy". W świetle powyższego należy stwierdzić, że dopuszczenie możliwości wydania aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości pozbawia właściwy organ reprezentujący gminę nadanego mu mocą art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do udzielenia bonifikaty, a jednocześnie uniemożliwia mu wykonanie ustawowego zadania polegającego na gospodarowaniu nieruchomościami gminy.

Dla dopełnienia rozważań, na gruncie wskazywanego przez Gminę przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym podnieść jeszcze należy, że ustawodawca posługując się w tym przepisie pojęciem "zasad gospodarowania mieniem" nie sformułował definicji tego pojęcia na użytek powyższej ustawy. Przyjmując słownikowe rozumienie terminu "zasada", jako prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; formuła wyjaśniająca to prawo; norma postępowania; ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. 4, s. 876), to odnosząc je do pojęcia "zasad gospodarowania mieniem" stwierdzić przyjdzie, że rzeczą rady gminy jest opracowanie podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego w zakresie zarządzania i rozporządzania nieruchomościami. Oznacza to tym samym, że poza ramami uprawnienia do ustalania tak rozumianych zasad pozostaje określanie przez radę szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, w postaci odgórnego wyrażenia generalnej zgody na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości, zastępującej wyrażenie zgody w każdym przypadku zbycia nieruchomości na rzecz konkretnego nabywcy. Dodatkowo powołać ponadto warto w tym miejscu prezentowane w literaturze przedmiotu stanowisko, iż konstrukcja bonifikat, określona w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oparta jest na założeniu, iż sama możliwość bonifikaty i jej zakresu pozostaje w gestii organu wykonawczego gminy, przy czym niezbędna jest tu jednak zgoda rady; natomiast właściwy organ jest związany treścią powołanego art. 68 ust. 1, w którym taksatywnie wymieniono przypadki, kiedy udzielenie bonifikaty jest możliwe (por. G. Bieniek, op. cit., s. 298).

Dotychczas poczynione uwagi stanowią już dostateczną podstawę do przyjęcia, że w § 3 ust. 2-5, § 6 i § 8 ust. 2 kwestionowanej uchwały znalazły się regulacje, którym bez wyraźnej podstawy prawnej nadano rangę aktu prawa miejscowego, a ponadto przekraczające tak rozumiane zasady i dotyczące kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji Prezydenta Miasta, jako organu wykonawczego Gminy. Z tych względów należało uznać, iż skarżący organ nadzoru zasadnie wywiódł, że wskazane zapisy, jako niezgodne z obowiązującym prawem w stopniu istotnym, muszą zostać wyeliminowane z porządku prawnego.

Z uwagi na powyższe, marginalnie tylko odnotować należy, że proste zestawienie treści zapisów uchwały i przepisów ustawowych czyni słuszną dodatkową argumentację skarżącego dotyczącą zarzutów stawianym poszczególnym kwestionowanym zapisom. Istotnie, w § 3 ust. 3, 4 i 5 zaskarżonej uchwały doszło do nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawowych, tj. art. 68 ust. 2, 2a, 2b i 2c ustawy o gospodarce nieruchomościami, określających przypadki utraty prawa do bonifikaty i zachowania do niej prawa, jak również możliwość odstąpienia przez właściwy organ od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, w innych przypadkach niż określone w ust. 2a, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku. Z kolei zapis § 6 uchwały stanowi niedopuszczalne przekroczenie kompetencji wynikającej z przepisu art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami określając autorytatywnie, że bonifikatę od ceny nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków obniża się do 5% ceny lokali ustalonej w § 5 ust. 1 i § 6 uchwały, podczas gdy zapis ustawowy zawarty w powołanym przepisie uprawnia radę jedynie do wyrażenia zgody na obniżenie bonifikaty, stanowiąc, że ustaloną, zgodnie z art. 67, cenę nieruchomości lub jej części wpisanej do rejestru zabytków obniża się o 50 %, natomiast właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, podwyższyć lub obniżyć tę bonifikatę. Natomiast zapis § 8 ust. 2, jako odwołujący się do ceny z bonifikatą określoną we wcześniejszych zapisach uchwały i nierozerwalnie związany z zawartymi tam regulacjami, odczytywany samodzielnie staje się bezprzedmiotowy i nie miałyby żadnego znaczenia prawnego.

Z przedstawionych wyżej względów, na podstawie art. 147 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a.