Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Asesor sądowy WSA Maja Pietrasik (sprawozdawca), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 7 maja 2026 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w P. na bezczynność Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Z. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. do rozpoznania wniosku skarżącego S. z siedzibą w P. z dnia 8 grudnia 2025 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Z. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. dopuściła się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Zakładu Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz skarżącego S. z siedzibą w P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie G. z siedzibą w P. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dalej jako Z. sp. z o.o.) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w postaci faktury odbioru odpadów nr [...] wystawionej przez ten Zakład.

W skardze zawarto wniosek o zobowiązanie do udzielenia informacji publicznej, nałożenie grzywny na Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o., przyznanie od Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej na podstawie art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "P.p.s.a.") oraz zasądzenie na rzecz stowarzyszenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Z. Sp. z o.o. jest jednostką organizacyjną Gminy M. i Gminy B., które są wspólnikami. Wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem tej gminy więc na podstawie art. 4 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U z 2022 r. poz. 902 dalej: "u.d.i.p.") zobowiązany jest do udzielania informacji publicznej.

W dniu 8 grudnia 2025 r. Stowarzyszenie G. złożyło do Z. sp. z o.o. wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kopii faktury numer [...] i innych dokumentów potwierdzających odbiór odpadów (za okres 2024 r. i 2025 r.) z firmy M.

Pismem z dnia 19 grudnia 2025 r. Prezes Zarządu Z. sp. z o.o. poinformował wnioskodawcę, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wskazano, że faktury sprzedaży na rzecz osoby prywatnej nie stanowią informacji publicznej, gdyż nie dotyczą wydatkowania środków publicznych, nie spełniają również definicji dokumentu urzędowego określonej w art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Zdaniem Stowarzyszenia wnioskowane dokumenty niewątpliwie stanowią część akt sprawy dotyczącej wyników kontroli i z tego powodu są objęte przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodatkowo sprawa jest związana z gospodarowaniem odpadami, a więc dokumenty stanowią informację publiczną Odmowa udostępnienia informacji publicznej musi zawsze przyjąć formę decyzji administracyjnej. Pismo Prezesa Zarządu Z. sp. z o.o. nie spełnia wymogów decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymano stanowisko, że faktura wystawiona przez spółkę komunalną dla pomiotu prywatnego nie jest informacją publiczną i nie dotyczy spraw publicznych.

Wskazano, że informacją publiczną byłaby m.in. informacja o fakturze wystawionej przez podmiot trzeci na spółkę komunalną, czyli dokumentującej wydatki publiczne, a ściślej zobowiązania tej spółki. W tym kontekście wskazano też wcześniej, że informacją publiczną byłyby faktury wystawiane przez spółkę komunalną na odbiór opadów, jeżeli taki odbiór opadów byłby zlecony przez gminę. Wtedy faktura byłaby informacją publiczną w rozumieniu dokumentu dotyczącego wydatkowania środków publicznych i dysponowania majątkiem publicznym (zapłata przez gminę za usługę). Informacją publiczną byłaby także zbiorcza informacja o ewentualnych przychodach spółki komunalnej z określonych tytułów., np. odbioru odpadów. Niemniej nie stanowi informacji publicznej informacja, czy konkretny pomiot prywatny zlecił spółce komunalnej określone usługi.

W sytuacji, gdy żądana faktura nie podlegaja udostępnieniu na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej, nie było podstaw do wydawania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W tym zakresie wystarczające bowiem było wystawanie do strony zwykłego pisma informacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2026 r. skarżący odniósł się do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę. Skarżący podkreślił, że do informacji o majątku publicznym zgodnie z ustawą u.d.i.p. zalicza się także informacje o dochodach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, w świetle § 2 powołanego przepisu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądowa kontrola administracji publicznej dokonywana jest na podstawie kryterium legalności.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 i pkt p.p.s.a., kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie przez sądy administracyjne w sprawach skarg na bezczynność.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do informacji publicznej obejmuje prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak i działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w tym prawo to obejmuje dostęp do dokumentów. Zasady i tryb udostępniania informacji publicznej uregulowane zostały w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są także podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pojęcie informacji publicznej odnosi się do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej oraz gospodarowania mieniem publicznym, czyli mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (zob. w tej materii wyrok NSA z dnia 7 października 2020 r.; sygn. akt I OSK 1975/18). Z kolei przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, zaliczając do nich m.in.: informacje o organach władzy publicznej i osobach sprawujących w nich funkcję i ich kompetencjach (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p.); informacje o zasadach funkcjonowania organów władzy publicznej, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p.), czy też informacje o danych publicznych, w tym o treści i postaci dokumentów urzędowych (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p.).Na gruncie u.d.i.p o bezczynności możemy mówić, o ile wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udzielenia, który to pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy.

Stosownie do treści art. 13 ust. 1 i art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Przy czym podmiot, do którego został skierowany wniosek o udzielenie informacji, może dokonać następujących działań: 1) udzielić informacji publicznej; 2) udzielić w formie pisma (zawiadomienia) odpowiedzi, że wniosek nie znajduje podstawy w przepisach prawa, gdyż żądanie nie dotyczy informacji publicznej albo organ nie jest w posiadaniu danej informacji lub obowiązuje inny tryb jej udostępniania; 3) odmówić udostępnienia informacji publicznej lub umorzyć postępowanie administracyjne w drodze decyzji administracyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Z. Sp. z o.o. jest podmiotem zobowiązywanym do udzielania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Spółka ta należy w pełni do 11 gmin, które są jej wyłącznymi wspólnikami i wykonuje za te gminy należące do nich zadania publiczne, gospodarując również mieniem gminnym. Z przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. wynika natomiast, że podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również m.in. osoby prawne jednostki samorządu terytorialnego i ich organy. Oznacza to, że Z. Sp. z o.o. jako spółkę komunalną realizującą zadania o charakterze użyteczności publicznej w zakresie

gospodarki odpadami, należy zaliczyć do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej, będącej w jej posiadaniu.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie ma również wątpliwości, że informacja, o której udostępnienie wystąpiło skarżące stowarzyszenie stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p., zgodnie z którym udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym w tym o: dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c (w tym jednostek samorządu terytorialnego) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

Faktura wystawiona przez spółkę z tytułu wykonanej przez spółkę usługi odbioru odpadów stanowi dokument obrazujący czynności wpływające na majątek publiczny w rozumieniu ww. przepisów. Wynikać z niej bowiem powinna wysokość wynagrodzenia za usługi wykonane przez spółkę komunalną w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Zatem określona we wniosku dostępowym faktura odnosi się wprost do pojęcia "dochodu spółki handlowej" o którym mowa w powołanym wyżej przepisie.

Na gruncie obowiązujących przepisów u.d.i.p. nie da się obronić poglądu, wyrażonego w odpowiedzi na skargę, jakoby tylko "zbiorcze zestawienie" dotyczące dochodów spółki z tytułu gospodarowania odpadami było informacją publiczną. Na gruncie tej ustawy nie da się również obronić poglądu, aby tylko dokumenty urzędowe podlegać miały udostępnieniu jako nośniki informacji publicznej.

Stosownie do treści art. 14 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji następuje w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie określonych we wniosku i nie wymaga podjęcia jakiegokolwiek rozstrzygnięcia. Dopiero stwierdzenie, że dana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, bądź też że postępowanie podlega umorzeniu, nakłada na organ obowiązek wydania decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Zatem rzeczą spółki, będącej podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji publicznej będzie rozpoznanie wniosku dostępowego złożonego przez skarżące stowarzyszenie przy zaakceptowaniu, że określona we wniosku faktura stanowi dokument, będący nośnikiem informacji publicznej.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jak w punkcie 1 wyroku.

Oceny, czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa należy dokonywać, mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy, co nakazuje uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania tak organu, jak i strony. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami i regulacjami prawnymi Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 a p.p.s.a., jak w punkcie 2 wyroku. Zachowanie się spółki wynikało z niewłaściwej interpretacji obowiązków wynikających z u.d.i.p. i nie nosiło znamion złej woli podmiotu zobowiązanego. Z tych też względów Sąd uznał za niezasadne żądanie skarżącego stowarzyszenia co do wymierzenia spółce grzywny i przyznania skarżącemu stowarzyszeniu sumy pieniężnej i w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w tej części, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 4 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Z. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. na rzecz skarżącego stowarzyszenia kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu sądowego od wniesionej skargi.

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.