Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi L. K. i W. K. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14-stu dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących L. K. i W. K. z dnia 14 czerwca 2013 r. znak: [...] o udostępnienie informacji publicznej ; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżących L. K. i W. K. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W piśmie z dnia 14 czerwca 2013 r. L.K. W.K. wystąpili do Spółki S.A. w K. z wezwaniem do udostępnienia, w przypadku ich istnienia, kopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę budowy, posadowienia, przebudowy, remontu i eksploatacji linii elektroenergetycznych na działkach nr [....] i nr [....] obr. P. , Gmina O.

W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka (pismo z dnia 19 lipca 2013 r.) podała, że zasadą jest, że nie udostępnia dokumentów związanych z budową urządzeń, a może to uczynić jedynie na wezwanie organów.

W piśmie z dnia 5 sierpnia 2013 r. L.K. i W.K. ponowili wniosek o udostępnienie kopii stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy, eksploatacji i remontów linii elektroenergetycznych na wskazanych działkach.

W odpowiedzi na powyższe pismo Spółka [....] S.A. w piśmie z dnia 20 września 2013 r. nie udzieliła odpowiedzi w przedmiocie udostepnienia żądanej informacji wzywając wnioskodawców do sprecyzowania udostępnienia jakich dokumentów się domagają, gdyż obecna treść wniosku jest zbyt ogólna, co uniemożliwia spółce jego rozpatrzenie.

W dniu 17 kwietnia 2014 r. L.K. i W.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Spółki [....] S.A. w K. dotyczącą nieudostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 14 czerwca 2013 r. w terminie wskazanym w przepisie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisem art. 17 ust. 1 ustawy, z wnioskiem o stwierdzenie w zakresie tym bezczynności strony przeciwnej, przy jednoczesnym zobowiązaniu do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że kwestią wymagającą komentarza na gruncie rozpatrywanej skargi jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną Spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej, ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest, w ocenie skarżącego, brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, który stanowi, że zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Skarżący wyjaśnili, że "zadania publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacja podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi".

W ocenie skarżących z całą pewnością, w świetle powyższych rozważań, żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

W dalszej kolejności skarżący wykazywali, że niniejsza skarga jest dopuszczalna i nie jest wymagane poprzedzenie jej żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Przechodząc do uzasadnienia faktycznego wskazano, że skarżący wystąpili do Spółki [....] S.A. miedzy innymi o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych. Skarżący podali, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi nie otrzymali wnioskowanych dokumentów w żądanej formie, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Spółka [....] S.A. w K. wniosła o jej oddalenie.

Spółka [....] S.A. podniosła, że nie pozostaje w bezczynności w wykonaniu wniosku skarżących a zatem skarga jest bezzasadna.

Podniesiono, że nie każdy dokument który może znajdować się w posiadaniu Spółki [....] S.A. może posiadać walor informacji publicznej. Skarżący w swoim piśmie z dnia 5 maja 2013 r. wezwali do udostępnienia dokumentacji prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomości wnioskodawców. W ten sposób sformułowana treść wniosku uniemożliwia, zdaniem Spółki, udostępnienie informacji, bowiem nie jest sprecyzowany sposób udostępnienia informacji oraz wniosek ten nie precyzuje jakich konkretnie (data wydania, sygnatura, nazwa organu) dokumentów wnioskodawcy żądają.

Skarga w niniejszej sprawie winna zostać odrzucona na podstawie przepisu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z treścią przepisu art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej jako "u.d.i.p.") jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wnioskodawcy wnoszą o udostępnienie im decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej na ich nieruchomości. Tymczasem wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt. 1 i 3 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Z kolei trybem właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb przewidziany w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach, a nie tryb przewidziany w u.d.i.p. Zgodnie zaś z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2984/12 -"niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, dostępne są w innym trybie, bowiem o ile prawo do informacji jest zasadą, to jednak wyjątki od niej powinny być ściśle przestrzegane. Nie tylko bowiem sama u.d.i.p. zawiera ograniczenia w jej stosowaniu, ale również nie może uchybiać w tym względzie przepisom innych ustaw odmiennie regulującym te kwestie". Podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny zawarł również w postanowieniu z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 2154/11 oraz postanowieniu z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1987/11. We wskazanym wyżej postanowieniu z dnia 19 października 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wyjaśnił, iż "samo powoływanie się na ustawę o dostępie do informacji publicznej nie implikuje konieczności jej stosowania, jeśli z całokształtu okoliczności wynika, że skarżący ma zapewniony dostęp do żądanych informacji w innym trybie i jeżeli jest to wniosek w indywidualnej sprawie. W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niedopuszczalna winna podlegać odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a".

Nie bez znaczenia, zdaniem Spółki, jest przy tym treść przepisów art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od zakwalifikowania uczestnika jako państwowej jednostki organizacyjnej (którą była w przeszłości) czy też tzw. innej jednostki organizacyjnej (którą uczestnik jest obecnie) -dokumentacja posiadana przez uczestnika może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny, jak i składnica akt ma służyć potrzebom uczestnika, natomiast udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawcy nigdy zaś o wyrażenie takiej zgody nie występowali.

Skoro zatem w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach przewidziany został tryb dokumentacji będącej w posiadaniu Uczestnika (co nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez Uczestnika jakichkolwiek dokumentów dotyczących niniejszej sprawy), przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. "Klauzula zawarta w art. 1 ust. 2 ustawy jest jedynie werbalizacją ogólnie obowiązującej reguły lex primaria derogat legi subsidiariae, przy czym tu subsydiarną miałaby być ustawa." - (P. Trzaska, M. Żurek, Stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniu przygotowawczym, "Rzeczpospolita" z dnia 3 października 2003 r.). W pełni aktualny pozostaje przy tym pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt I SK 2451/11, że "zawarte w art. 1 u.d.i.p. sformułowanie "nie naruszają" należy rozumieć, że przepisy u.d.i.p. nie tylko nie naruszają, a wręcz powinny uwzględniać zasady i tryb dostępu do informacji wynikające z lex specialis". Nawet, gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie, to i tak skarga w niniejszej sprawie nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem w chwili obecnej - bez sprecyzowania przez wnioskodawców, o udostępnienie jakich dokumentów wnoszą -nie jest możliwym stwierdzenie, czy Spółka takie dokumenty posiada. Zwrócono uwagę na treść przepisu § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Zgodnie z przedmiotową regulacją prawną - jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawie przekazanie takie mogło nastąpić dawno temu. Skoro zaś Uczestnik nie wie jakie dokumenty są przedmiotem wniosku, nie jest w stanie wskazać, czy dokumenty te są w jego posiadaniu, a zatem - bez sprecyzowania wniosku - nie może przesłać stosownej informacji wnioskodawcom.

W ocenie Spółki informacje, których udostępnienia domagają się skarżący nie są informacją publiczną. Decyzje uzyskiwane na potrzeby realizacji procesów inwestycyjnych związanych z budową infrastruktury elektroenergetycznej nie dotyczą publicznej sfery działalności Spółki [....] S.A., ich posiadanie przez Spółkę, która nie jest ich wytwórcą nie należy ani do wykonywania zadań publicznych, ani też gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa energetycznego przedsiębiorstwem energetycznym jest podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania, przetwarzania, magazynowania, przesyłania, dystrybucji paliw albo energii lub obrotu nimi. Przedsiębiorstwo energetyczne jest zatem przede wszystkim uczestnikiem rynku, prowadzącym działalność gospodarczą (przedsiębiorcą). Działalność ta wykonywana jest na własny rachunek i przy użyciu własnych środków technicznych i finansowych w celu jej prowadzenia, a także w warunkach konkurencji. Oczywistym jest, że niektóre rodzaje działalności wymagają interwencji, nadzoru lub kontroli państwa, która przejawia się w reglamentacji ze strony organów administracji publicznej w formie koncesji, zezwoleń, zgłoszeń, czy też ustawowo określonych ograniczeń. Okoliczność, że określona działalność gospodarcza wymaga uzyskania koncesji, zezwolenia lub jest w inny sposób działalnością regulowaną, nie oznacza jednak, że mamy do czynienia z działalnością polegającą na realizacji zadań publicznych.

Poza wszystkim zauważono, że decyzje, których udostępnienia domaga się skarżący wydane zostały przez organ administracji publicznej i mogą zostać uzyskane od tego organu. Wskazać należy, że istotny w przedmiotowej sprawie jest także fakt, że strona skarżąca domaga się udostępnienia dokumentacji dotyczącej posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej, zapowiadając jednocześnie wystąpienie z roszczeniami finansowymi przeciwko Spółce [....] S.A., związanymi z posadowieniem infrastruktury elektroenergetycznej, zatem informacje te są potrzebne skarżącym do przygotowania się do przyszłego postępowania sądowego przeciwko Spółce. Kwestia ta nie może pozostawać bez znaczenia dla oceny żądań skarżących. Roszczenia dotyczące posadowienia infrastruktury elektroenergetycznej należącej do Spółki [....] SA, w przypadku ewentualnego uznania ich zasadności przez sąd, pokrywane są z prywatnego majątku Spółki i bez znaczenia w tym przypadku pozostaje kwestia czy wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne czynności związane z dystrybucją energii elektrycznej świadczone są w interesie publicznym. W kosztach związanych z dostarczaniem energii elektrycznej i utrzymywania niezbędnej dla tego celu infrastruktury nie partycypuje Skarb Państwa, ani inne podmioty władzy państwowej.

Podniesiono także, że wobec grożącego sporu sądowego udostępnienie informacji, której domagają się skarżący może zagrażać interesom Spółki, co jednocześnie uzasadnia uznanie tego typu informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a zgodnie 1 art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z uwagi na fakt, że zadania wykonywane przez Spółkę [....] S.A. mają istotne znaczenie dla bezpieczeństwa energetycznego państwa, podniesiono, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 24 czerwca 2003 r. w sprawie obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa i obronności państwa oraz ich szczególnej ochrony (Dz. U. z 2003 r. Nr 116, poz. 1090) obiektami szczególnie ważnymi dla bezpieczeństwa i obronności państwa są również elektrownie i inne obiekty elektroenergetyczne. Wobec powyższego niektóre informacje będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego mogą mieć charakter niejawny. Ponieważ treść wniosku nie precyzuje sposób udostępnienia informacji oraz wniosek ten nie precyzuje jakich konkretnie dokumentów wnioskodawcy żądają od Spółki [....] S.A. nie może określić charakteru żądanych informacji. Podniesiono, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2011 r. I OSK 1365/11 domaganie się dostępu do informacji publicznej mającej charakter przetworzony, jest zasadne jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jeśli zaś żądanie to związane jest z prywatnym interesem wnioskodawcy, który zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym, zasadne jest wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (M.Prawn. 2011/23/1242).

Ponadto stwierdzono, że Spółka [....] S.A. nie ma obowiązku prawnego do udostępnienia przedmiotowej dokumentacji z uwagi na art. 23 a ustawy o dostępie do informacji publicznej. Niewątpliwie żądanie przez skarżących udostępnienia przedmiotowej dokumentacji w celu komercyjnym lub niekomercyjnym innym niż jej pierwotny publiczny cel wykorzystywania, dla którego informacja została wytworzona (zamierza uzyskane informacje wykorzystać w postępowaniu sądowym) stanowi ponowne wykorzystywanie informacji publicznej. Wobec powyższego Spółka [....] S.A. nie jest obowiązana do udostępniania informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania na zasadach i w trybie określonych w ustawie albowiem nie jest podmiotem objętym enumeratywnym wyliczeniem wśród podmiotów wskazanych w ust. 2 art. 23 a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Reasumując stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do zastosowania wobec przedsiębiorstwa energetycznego jakim jest Spółka [....] S.A. obowiązków wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, a co za tym idzie wniosek o oddalenie skargi jest w pełni uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje:

Właściwym do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy w tej sprawie zachodzi bezczynność w zakresie braku udostępnienia informacji publicznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, opub. w LEX nr 236545).

Przedmiotem rozpoznania była sprawa ze skargi na bezczynność Spółki [....] S.A. w K. w udzieleniu informacji publicznej wnioskowanej w piśmie skarżących z dnia 14 czerwca 2013 r.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.". Powołana ustawa reguluje zakres podmiotowy i przedmiotowy jej stosowania, a także tryb i procedurę udostępniania informacji publicznej.

Skarżący w swoim wniosku z dnia 14 czerwca 2013 r. w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a tired pierwsze u.d.i.p. zwrócili się do Spółki [....] S.A. o udostępnienie informacji publicznej, tj. kserokopii wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń na wskazanych przez skarżących działkach nr [....] i nr [....] obręb P. , Gmina O.

W kwestii udostępnienia wnioskowanych dokumentów Spółka [....] S.A. wskazała, że wniosek nie jest precyzyjny i Spółka nie wie, jakie dokumenty miałaby udostępnić. Wnioskodawcy powinni podać, jakie dokumenty chcieliby otrzymać i sprecyzować, kto jest wystawcą tych dokumentów, jaka jest data ich wydania, ewentualnie winni wskazać poprzedników prawnych wnioskodawcy będących właścicielami ww. działek w chwili budowy linii energetycznych oraz ówczesne oznaczenie tych działek. Bez podania tych danych Spółka nie wie, czy w ogóle posiada jakiekolwiek dokumenty.

Z treści art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, opub. w LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli.

Nie budzi wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócili się z wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej.

Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SAB/Wa 166/04, opub. w LEX nr 164699). Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

W ocenie Sądu sporządzenie kopii określonych konkretnych dokumentów ma charakter informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i stanowią ją nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez dany podmiot, lecz również te, których używa on do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Niewątpliwie decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych są dokumentem, w którego posiadaniu pozostaje inwestor, a jeżeli inwestorem jest podmiot realizujący zadania publiczne, to i decyzje te służą realizowaniu zadań publicznych przez taki podmiot. Z tego względu dostęp do tego dokumentu należy traktować jako dostęp do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, opub. w LEX nr 516697; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, opub. w LEX nr 460751; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Go 595/07, opub. w LEX nr 459987).

Z art. 10 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Z kolei zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji.

Wniosek skarżących z dnia 14 czerwca 2013 r. i ponowiony w dniu 5 sierpnia 2013 r. zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. Postępowanie to zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 u.d.i.p. wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 u.d.i.p. i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, LEX/el 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest zasadne stanowisko, że postępowaniem administracyjnym można nazwać jedynie takie postępowanie, o jakim mowa w art. 1 i 2 K.p.a. Art. 1 i 2 K.p.a. wskazują na postępowania, w których ma zastosowanie Kodeks postępowania administracyjnego, z czego nie można wyprowadzać wniosku, że są to jedyne postępowania administracyjne. Jako przykład można wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem i poglądami doktryny postępowanie w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter postępowania administracyjnego, do którego nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Podobnie, do postępowań administracyjnych w sprawach podatkowych nie stosuje się kodeksu postępowania administracyjnego.

Powyższe oznacza, że Spółka [....] S.A. powinna zakończyć wszczęte z wniosku z dnia 14 czerwca 2013 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej – udzielić wnioskodawcom odpowiedzi w formie zwykłego pisma.

Sąd nie podziela stanowiska Spółki [....] S.A., jakoby wniosek zawiera zbyt ogólne żądanie i nie wiadomo, jakie decyzje lub inne dokumenty wnioskodawca stara się otrzymać.

Jest oczywistym, że skoro decyzje, dokumentację techniczną lub inne dokumenty były przygotowywane przez poprzednika prawnego Spółki [....] S.A. i były udzielane tylko przedsiębiorstwu energetycznemu, to wnioskodawcy nie są w stanie precyzyjniej podać, jaki numer decyzji lub z jakiej daty data decyzja pochodzi. Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwracają się wnioskodawcy.

Skoro nie budzi wątpliwości, że wnioskodawcy w tej sprawie domagali się kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy urządzeń infrastruktury przesyłowej na wyraźnie oznaczonych działkach skarżących, a w szczególności ewentualnych decyzji, protokołów odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokołów zdawczo-odbiorczych, dzienników budowy – to tak określony zakres żądania nie można uznać za zbyt ogólny i nieprecyzyjny.

W ocenie Sądu podnoszone przez Spółkę [....] S.A. argumenty co do zbyt ogólnych informacji uniemożliwiających odszukanie decyzji i innych dokumentów stanowi jedynie formę odmowy udostępnienia informacji.

Sąd w tej sprawie nie podziela także stanowiska Spółki [....] S.A., że w tej sprawie w ogóle nie mogło nastąpić udostępnienie informacji publicznej na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ wnioskowane dokumenty mogą stanowić państwowy zasób archiwalny lub zakładowy zasób archiwalny. Spółka powołała się przy tym na przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 z późn. zm.).

Sąd nie neguje możliwości udostępniania informacji na podstawie ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, jak i to, że w przypadku, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia danych dokumentów które stanowią materiały archiwalne wchodzące do narodowego zasoby archiwalnego to przepisy tej ustawy (ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach) będą miały pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z jej art. 1 ust. 2. Nie oznacza to jednak, że w tej sprawie taka sytuacja ma miejsce.

Przede wszystkim Spółka [....] S.A. nie wykazała, aby wnioskowane przez skarżącego dokumenty stanowiły materiał archiwalny. Zgodnie z art. 1 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach, pod pojęciem materiału archiwalnego wchodzącego do narodowego zasobu archiwalnego, należy rozumieć wszelkiego rodzaju akta i dokumenty, korespondencję, dokumentację finansową, techniczną i statystyczną, mapy i plany, fotografie, filmy i mikrofilmy, nagrania dźwiękowe i wideofonowe, dokumenty elektroniczne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. Nr 64, poz. 565, z późn. zm.) oraz inną dokumentację, bez względu na sposób jej wytworzenia, mającą znaczenie jako źródło informacji o wartości historycznej o działalności Państwa Polskiego (podkreślenie Sądu), jego poszczególnych organów i innych państwowych jednostek organizacyjnych (podkreślenie Sądu) oraz o jego stosunkach z innymi państwami, o rozwoju życia społecznego i gospodarczego (podkreślenie Sądu), o działalności organizacji o charakterze politycznym, społecznym i gospodarczym, zawodowym i wyznaniowym, o organizacji i rozwoju nauki, kultury i sztuki, a także o działalności jednostek samorządu terytorialnego i innych samorządowych jednostek organizacyjnych – jaka powstała w przeszłości i powstająca współcześnie.

Nie podała Spółka, dlaczego budowa linii energetycznej stanowić miałaby źródło o wartości historycznej bądź źródło informacji o rozwoju życia gospodarczego w takim zakresie, że dokumenty związane z tymi budowami znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Sama Spółka w żadnym zakresie nawet nie wyjaśnia, że takie dokumenty zostały np. przekazane do narodowego zasobu archiwalnego, ani tej okoliczności nie stara się chociażby uwiarygodnić. Nie można przyjmować założenia, że wszystkie dokumenty wytworzone czy to przez organy administracji czy też przedsiębiorców wykonujących zadania publiczne, znajdują się w narodowym zasobie archiwalnym. Ta okoliczność wymagałaby uzasadnienia przez Spółkę [....] S.A.

Nawet powołanie się przez Spółkę [....] S.A. na art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o narodowych zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi samo przez się, że wnioskowane w tej sprawie dokumenty w tym archiwum się znajdują. Art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 ww. ustawy stanowi, że państwowy zasób archiwalny tworzą materiały archiwalne powstałe i powstające w wyniku działalności organów państwowych oraz innych państwowych jednostek organizacyjnych oraz obcych organów władzy i administracji państwowej i innych organów, jednostek organizacyjnych i organizacji, związków wyznaniowych, a także okupacyjnych jednostek wojskowych, jeżeli materiały te znajdują się w Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten tylko wskazuje podmiotowo, jakie organy państwa i inne jeszcze podmioty mogą wytwarzać tzw. materiał archiwalny, co nie oznacza, że każdy np. dokument pochodzący od podmiotu określonego w art. 15 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach będzie stanowił owy materiał archiwalny.

Także powołanie się przez Spółkę [....] S.A. na art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowi – w tej sprawie - podstawy do przyjęcia, że żądane przez skarżącego informacje nie mogą zostać udostępnione w trybie u.d.i.p. Art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach stanowią bowiem, że zasób archiwalny archiwów zakładowych oraz dokumentacja przechowywana w składnicach akt służy potrzebom jednostek, w których archiwa te i takie składnice akt zostały utworzone, a do korzystania z których przez osoby trzecie konieczne jest zezwolenie kierownika tej jednostki organizacyjnej, w której istnieje archiwum zakładowe lub składnica akt.

W ocenie Sądu dostęp do dokumentów zgromadzonych w archiwach zakładowych lub składnicach akt nie może stanowi ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Jak wynika z art. 35 ust. 2 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach, zasób archiwalny archiwów zakładowych stanowią materiały archiwalne powstałe i powstające w związku z działalnością jednostek organizacyjnych, w których zostały utworzone. Oznacza to, że w istocie nie tylko wszystko to, co już powstało w związku z działalnością danego podmiotu wykonującego zadania publiczne stanowi archiwum zakładowe, ale także i to, co powstaje w związku z taką działalnością jest objęte pojęciem zasobu archiwalnego archiwów zakładowych. Stanowiłoby to wystarczającą formę w istocie do całkowitego lub prawie całkowitego uniemożliwienia realizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej i konstytucyjnej zasady gwarantującej taki dostęp.

O ile zasady dostępu do narodowego zasobu archiwalnego stanowią lex specialis wobec zasad dostępu zawartych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, o tyle takiej zależności nie ma w stosunku do archiwów zakładowych. Tym samym art. 35 ust. 3 i 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i o archiwach nie stanowią lex specialis wobec art. 1 i następne ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów ustaw w ten sposób, aby pominąć stosowanie konstytucyjnej zasady.

Sąd rozpoznając tą sprawę na tym etapie nie może w sposób jednoznaczny przesądzić, czy Spółka [....] S.A. ma udostępnić wnioskowaną informację, czy też wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia, jeżeli istniałyby ku temu podstawy prawne. Kierowane do skarżących pisma nie spełniały tego wymogu, a zwłaszcza nie miały charakteru decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że Spółka [....] S.A. do dnia rozprawy przed sądem administracyjnym nie zakończyła postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 14 czerwca 2013 r. w żadnej z prawem przewidzianych form. Należy zatem stwierdzić, że podmiot ten pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku z dnia 14 czerwca 2013 r. znak: [....] o udostępnienie informacji publicznej. Skoro wniosek skarżących nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 § 1 P.p.s.a., tj. uwzględnił skargę zobowiązując Spółkę [....] S.A. wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku L.K. i W.K. z dnia 14 czerwca 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Mając na uwadze okoliczność, że na wniosek skarżących z dnia 14 czerwca 2013 r. Spółka [....] S.A. w istocie nie udzieliła odpowiedzi do dnia wyrokowania w tej sprawie (okres ponad 1 roku), to taki stan przedłużającej się bezczynności z pozorami czynności zmierzającymi do załatwienia wniosku skarżących uznano za rażące naruszenie prawa. W związku z tym bezczynność Spółki [....] S.A. także należało ocenić jako rażącą.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związki z art. 205 § 2 P.p.s.a.