I OSK 166/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-06-21	
Data wpływu	2018-01-12	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Jolanta Rudnicka /przewodniczący/
Przemysław Szustakiewicz
Zbigniew Ślusarczyk /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 251/17	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1369; art. 184; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2016 nr 0 poz 1764; art. 5 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2017 roku sygn. akt II SA/Wa 251/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na uchwałę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 251/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na uchwałę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił uchwałę w zaskarżonej części dotyczącej odmowy udostępnienia informacji w zakresie numeru dyplomu, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości otrzymywanego wynagrodzenia przez lekarzy, z którymi spółka zawarła umowy cywilnoprawne regulujące wykonywanie przez tych lekarzy obowiązków koordynatorów lub konsultantów oddziałów szpitalnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożył [...] Sp. z o.o., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2016, poz. 1764 ze zm., dalej: u.d.i.p.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że osoby wykonujące zadania koordynatorów lub konsultantów oddziałów szpitalnych [...] Sp. z o.o. na podstawie umów cywilnoprawnych są osobami pełniącymi funkcje publiczne, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że osoby te nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że lekarze wykonujący w [...] Sp. z o.o. obowiązki koordynatorów lub konsultantów oddziałów szpitalnych nie uczestniczą w wykonywaniu władzy publicznej. Podkreślono, że skarżąca kasacyjnie spółka nie wykonuje władztwa publicznego w rozumieniu prawa administracyjnego, czyli nie ma kompetencji do rozstrzygania w sposób władczy o prawach i obowiązkach obywateli. Tym bardziej zatem takich uprawnień nie mają osoby, którymi spółka posługuje się przy wykonywaniu zadań, dla realizacji których jako osoba prawna została utworzona. Ponadto zwrócono uwagę, że osoby te nie dysponują majątkiem publicznym, czyli majątkiem Województwa [...] (jedynego udziałowca spółki), bowiem nie mają żadnych uprawnień do decydowania o wykorzystaniu mienia spółki.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej wykonywanie obowiązków wskazanych w umowach łączących lekarzy ze spółką - kierowania, organizowania, koordynowania oraz nadzorowania działalności medycznej podległego oddziału, sprowadza się w istocie do kierowania pracą personelu medycznego szpitala, które nie powinno być utożsamiane z wykonywaniem zadań publicznych. Podobnie fakt, że wykonywanie tych obowiązków wiąże się pośrednio z gospodarowaniem produktami leczniczymi ordynowanymi pacjentom, nie powinien być utożsamiany z decydowaniem przez tych lekarzy o majątku publicznym.

Ponadto zwrócono uwagę na to, że w razie przyjęcia stanowiska Sądu I instancji, wyłączenie prawa dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej nigdy nie miałoby zastosowania, bowiem "jeżeli osobą, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 u.d.i.p. zobowiązaną do udzielenia informacji publicznej jest osoba "związana" ze spółką wykonującą zadania publiczne lub dysponująca majątkiem publicznym, to ta osoba nigdy nie będzie mogła się powołać na ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej, bo jednocześnie zostanie uznana za osobę pełniącą funkcję publiczną".

Podniesiono również, że o tym, czy koordynator/konsultant oddziału szpitalnego jest osobą pełniącą funkcje publiczne nie powinna decydować treść umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy nim a [...] Sp. z o.o. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Szpitalao tym, czy dany stan należy do sfery zadań publicznych, nie powinny decydować strony stosunku cywilnoprawnego, bowiem wówczas ustawowe uprawnienia jednostki do uzyskania informacji publicznej kształtowane byłyby przez umowę cywilną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W skardze kasacyjnej podniesiono tylko zarzut naruszenia prawa materialnego, co skutkuje tym, że Naczelny Sąd Administracyjny swoje rozstrzygnięcie oparł, na stanie faktycznym będącym podstawą orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Skarżący kasacyjnie Szpital nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, który uznał, że osoby wykonujące zadania koordynatorów lub konsultantów oddziałów szpitalnych (ordynatorzy) są osobami pełniącymi funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W konsekwencji do tych osób nie ma zastosowania ograniczenie prawa do informacji publicznej dotyczącej tych osób w zakresie ich numeru dyplomu, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej i wynagrodzenia, wynikających z zawartych przez te osoby umów ze Szpitalem. Przy czym zaznaczyć też trzeba, że skarżący kasacyjnie Szpital nie kwestionuje, że jest co do zasady zobowiązany podmiotowo do udostępniania informacji publicznej (jako spółka samorządu wojewódzkiego) a wnioskowane umowy są informacją publiczną. Należy też zaznaczyć, że Szpital udostępnił wnioskowane umowy po ich zanonimizowaniu w zakresie: adresu zamieszkania, numeru PESEL, numeru dyplomu, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej i wynagrodzenia ordynatorów. Zatem udostępniono Stowarzyszeniu imiona i nazwiska, numery prawa wykonywania zawodu, numery wpisu do Rejestru Indywidualnych Specjalistycznych Praktyk Lekarskich tych osób. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy zależało więc, od odpowiedzi na pytanie, czy osoby te pełnią funkcje publiczne. Sąd pierwszej instancji odpowiedział na nie pozytywnie. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości to stanowisko i argumentację przedstawioną na jego poparcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Uzupełniająco w kwestii odkodowania pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" można wskazać, że najprostszym wyjaśnieniem powyższego sformułowania jest przyjęcie, ze osoba, aby mogła być uznana za pełniącą funkcję publiczną, musi w ramach instytucji publicznej realizować w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne, z wyłączeniem stanowisk usługowych i technicznych. Dokonując wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcje publiczne" w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy oczywiście mieć na uwadze, że stanowi ono element określający relacje pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi, tj. prawem do prywatności (art. 47 Konstytucji RP) i prawem do informacji publicznej (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie pierwsze stanowiącego, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej (...)" wynika, że ustawodawca przyjął zasadę ochrony prawa do prywatności w sytuacji jego kolizji z prawem do informacji publicznej. Jako wyjątek od tej zasady należy traktować unormowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. zdanie 2, zgodnie z którym "Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". W przypadku wyżej wskazanych osób prawo do informacji publicznej nie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Skoro idzie o wyważenie relacji pomiędzy dwoma konstytucyjnymi prawami podmiotowymi konieczne jest poszukiwanie kryteriów, które będą służyły uchwyceniu granic zakresowych pojęcia "osób pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji".

Próby takie podejmowane były w orzecznictwie, które odwoływało się do wykładni systemowej, zwłaszcza w związku z brakiem definicji ustawowej w u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 115 § 19 Kodeksu karnego "osobą pełniącą funkcję publiczną jest funkcjonariusz publiczny, członek organu samorządowego, osoba zatrudniona w jednostce organizacyjnej dysponującej środkami publicznymi, chyba że wykonuje wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba, której uprawnienia i obowiązki w zakresie działalności publicznej są określone lub uznane przez ustawę lub wiążącą Rzeczpospolitą Polską umowę międzynarodową". Z kolei zgodnie z 115 § 13 Kodeksu karnego "funkcjonariuszem publicznym jest: 1) Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, 2) poseł, senator, radny, 2a) poseł do Parlamentu Europejskiego, 3) sędzia, ławnik, prokurator, funkcjonariusz finansowego organu postępowania przygotowawczego lub organu nadrzędnego nad finansowym organem postępowania przygotowawczego, notariusz, komornik, kurator sądowy, syndyk, nadzorca sądowy i zarządca, osoba orzekająca w organach dyscyplinarnych działających na podstawie ustawy, 4) osoba będąca pracownikiem administracji rządowej, innego organu państwowego lub samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, a także inna osoba w zakresie, w którym uprawniona jest do wydawania decyzji administracyjnych, 5) osoba będąca pracownikiem organu kontroli państwowej lub organu kontroli samorządu terytorialnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe, 6) osoba zajmująca kierownicze stanowisko w innej instytucji państwowej, 7) funkcjonariusz organu powołanego do ochrony bezpieczeństwa publicznego albo funkcjonariusz Służby Więziennej, 8) osoba pełniąca czynną służbę wojskową, 9) pracownik międzynarodowego trybunału karnego, chyba że pełni wyłącznie czynności usługowe".

Powyższe przepisy ukierunkowują wprawdzie sposób rozumienia użytych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p pojęć osób "pełniących funkcje publiczne", nie dają jednak jednoznacznej odpowiedzi na pytanie o zakres treściowy tych pojęć. Można jednak na ich podstawie budować tezę, że czynności o charakterze wyłącznie usługowym podejmowane nawet w ramach instytucji publicznych, nie dają podstaw do kwalifikowania osób wykonujących te czynności jako osób pełniących funkcje publiczne.

Wykładni pojęcia osób pełniących funkcje publiczne dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., K 17/05. W wyroku tym stwierdzono, że art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji (OTK-A z 2006 r., nr 3, poz. 30; Dz. U. z 2006 r. Nr 49, poz. 358). Trybunał stwierdził, że "sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji. Nie można twierdzić, że w wypadku ustalenia kręgu osób, których życie prywatne może być przedmiotem uzasadnionego zainteresowania publiczności, istnieje jednolity mechanizm czy kryteria badania zakresu możliwej ingerencji. Trudno byłoby również stworzyć ogólny, abstrakcyjny, a tym bardziej zamknięty katalog tego rodzaju funkcji i stanowisk. Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny".

Powyższe ogólne konkluzje zostały ostatnimi laty uszczegółowione w orzecznictwie Sądów administracyjnych. W realiach faktycznych niniejszej sprawy wartym przywołania wydaje się w szczególności wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 czerwca 2015 r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że : "Pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP".

Jeszcze dokładniej scharakteryzował omawiane pojęcie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 września 2016r. w sprawie o sygn. akt I OSK 168/16 stwierdzając, że : "Stosownie do art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, z wyłączeniem osób pełniących funkcje publiczne, mających zawiązek z pełnieniem tych funkcji. Zatem, obowiązkiem jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie ma kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, jest ona osobą pełniącą funkcje publiczne".

Na marginesie wartym odnotowania jest, iż ostatnimi laty, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawia się tendencja do rozszerzania kręgu osób, traktowanych jako osoby pełniące funkcje publiczne, której przykładem jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2016r. wydany w sprawie o sygn. akt I OSK 2060/16 gdzie stwierdzono, iż : "Osoba kupująca nieruchomość od Skarbu Państwa, co prowadzi wszak do zubożenia zasobu nieruchomości w jego własności, wpływa na sprawę publiczną, tj. gospodarkę nieruchomościami publicznymi. W tym zatem aspekcie jest "osobą pełniącą funkcję publiczną", o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (...)".

Powyżej zaprezentowany kierunek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest w pełni uzasadniony i zrozumiały. Dane o osobach współpracujących w szczególności z organami administracji publicznej, a więc o osobach mających choćby minimalny wpływ na kształtowanie się sposobu funkcjonowania tychże organów, jak też dane o kontrahentach tych podmiotów, takie jak imiona i nazwiska, podlegają udostępnieniu w trybie informacji publicznej – i nie podlegają wyłączeniu z uwagi na prywatność tych osób wskazaną art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r. o sygn. akt I CSK 190/12, OSNC 2013, nr 5, poz. 67; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14, CBOSA). Pozwala to bowiem przeciwdziałać takim patologiom życia publicznego jak np. nepotyzm, czy każde inne trwonienie środków publicznych (patrz. Wyrok NSA z 4.02.2015 I OSK 531/14).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie podziela też dominujący w orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do prywatności osób pełniących funkcje publiczne, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Dlatego podmiot (w tym osoba fizyczna) zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności (por. wyroki: SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12, OSNC 2013/5/67; NSA z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 maja 2016 r., II SAB/Go 33/16; WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13; WSA we Wrocławiu z 9 listopada 2016 r., IV SAB/Wr 183/16; WSA w Łodzi z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 100/17; WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2017 r., IV SA/Po 47/17).

Podkreślenia ponadto wymaga, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi, dlatego też, jak prawidłowo zauważono, że osoba fizyczna, zawierając umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko, przedmiot umowy, wysokość wynagrodzenia zachowa prawo do prywatności. Należy uznać, że przez sam fakt zawarcia takiej umowy z podmiotem publicznym osoba fizyczna pozbawia się częściowo prawa do prywatności. Prawo do prywatności obejmuje ochronę życia osobistego, rodzinnego, towarzyskiego człowieka. Wskazane dane zasadniczo należą do sfery prywatnej człowieka, jednak w pewnych sytuacjach stają się sprawą publiczną. Ma to miejsce wówczas gdy osoba fizyczna decyduje się na zawarcie umowy z podmiotem publicznym, w wyniku której otrzyma wynagrodzenie ze środków publicznych. Umowa cywilnoprawna dotyczy wydatkowania publicznych środków, a zatem osoba, która zawiera taką umowę, powinna mieć świadomość, że w takiej sytuacji dane jej dotyczące mogą zostać ujawnione. Bez tej wiedzy treść umowy, a nawet informacja o wynagrodzeniu, jest niedostateczna. Jest to bowiem niezbędne, aby w pełni ocenić celowość wydatkowanych środków i prawidłowość realizowania zadań publicznych nałożonych na podmioty publicznoprawne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 września 2013 r., II SA/Gd 447/13).

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącego kasacyjnie szpitala, że dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotem publicznym, nie podlegają ujawnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, i z tego powodu, że zasadniczo opiera się jedynie na "podmiotowym" założeniu, iż ujawniać można tylko te dane osobowe, które dotyczą osób o statusie równym lub podobnym do statusu funkcjonariusza publicznego - wykonującego władztwo publiczne - czyli mającego kompetencje do rozstrzygania w sposób władczy o prawach i obowiązkach obywateli. Oznacza to, utożsamienie możliwości udostępnienia danych osobowych jedynie z sytuacją, w której wniosek dotyczy osób, o których mowa w art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p., wedle którego nie podlegają ochronie ze względu na prywatność informacje o osobach pełniących funkcje publiczne lub mających związek z pełnieniem tych funkcji. Jednak należy wziąć pod uwagę także materialne (przedmiotowe) rozumienie informacji publicznej. Należy bowiem przypomnieć, że dostęp do informacji publicznej jest ważnym elementem faktycznego funkcjonowania demokracji jako ustroju, w którym obywatele mają realny wpływ na sprawy publiczne i rzeczywiście kontrolują podmioty publiczne. Prawo to wywodzi się ze statuowanego w art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności prawa do poszukiwania i rozpowszechniania informacji, jest więc jednym z podstawowych praw człowieka. Prawo to może być zatem ograniczone tylko w wyjątkowych wypadkach. Kontrola społeczna, prawo do wpływu na działanie podmiotów publicznych wiąże się przede wszystkim z kontrolą wydatkowania publicznych środków. Cechą demokracji w jej współczesnym rozumieniu jest możliwość dysponowania własnym majątkiem przez obywateli. W ramach umowy społecznej obywatele godzą się ponosić ciężary publiczne, ale w zamian powinni posiadać narzędzia realnej kontroli nad sposobami ich wydatkowania. Dlatego też nie jest zasadne, aby dane osobowe osób, które podpisały umowy cywilnoprawne z podmiotami publicznymi, nie mogły zostać ujawnione. Dane osobowe osób, z którymi zawarto umowy cywilnoprawne, umożliwiają ocenę, czy realizację umowy powierzono osobom posiadającym odpowiednią wiedzę i umiejętności pozwalające na jej wykonanie, a sama umowa nie była w istocie zakamuflowanym sposobem nieuprawnionego przepływu środków publicznych do prywatnych kieszeni. Tak więc w tego rodzaju sprawach wartość, jaką jest ochrona danych osobowych, powinna ustąpić przed interesem społecznym zmierzającym do kontrolowania, czy i jak zostały wydatkowane pieniądze podatników. Na to zagadnienie należy zatem spoglądać z punktu widzenia treści art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Powinno się oczywiście przyjąć, że inne dane osobowe zawarte w umowie, takie jak adres zamieszkania, PESEL lub numer konta bankowego, nie są konieczne dla realizacji celów dostępu do informacji publicznej. Powyższe dane nie są bowiem informacją publiczną, ponieważ w żaden sposób nie dotyczą spraw publicznych, służą jedynie identyfikacji określonej osoby fizycznej po to, aby ułatwić jej działanie w obrocie prawnym i gospodarczym (tak: P. Szustakiewicz, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2014 roku, sygn. I OSK 2499/13, ZNSA 2015/5/180).

Z powyższych wywodów nie wynika, jak tego chciałaby autorka skargi kasacyjnej, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest tylko osoba, która spełnia jeden z dwóch warunków, tj. albo uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej albo uczestniczy w gospodarowaniu mieniem samorządowym lub mieniem Skarbu państwa. Pojęcie osoby pełniącej funkcje publiczne jest znacznie szersze, potwierdza to wprost ustawodawca w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. gdzie wskazuje podmioty obowiązane do udostępniania informacji publicznej, którymi są nie tylko organy władzy publicznej ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Zatem zadania publiczne to nie tylko zadania związane z wykonywaniem władzy publicznej.

Mając na uwadze przedstawione wyżej wywody, uznać należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął, iż osoba zatrudniona w szpitalu publicznym na stanowisku ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych w oddziale szpitalnym jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Stosownie do art. 68 ust. 2 Konstytucji RP władze publiczne zobowiązane są zapewnić każdemu równy dostęp do opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Zatem nie budzi wątpliwości, że skarżący Szpital wykonuje zadania publiczne. Ordynator natomiast realizuje nałożone na Szpital zadanie publiczne pełniąc funkcje zarządzające w oddziale szpitalnym. Potwierdza to treść złożonych do akt kopii umów, z których wynika, że do zadań osób zatrudnionych na stanowiskach ordynatorów - koordynatorów świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych należy m. in. kierowanie, organizowanie, koordynowanie oraz nadzorowanie działalności medycznej podległego Oddziału w celu zapewnienia ciągłej opieki medycznej nad hospitalizowanymi pacjentami. Zatem Ordynator posiada określony zakres uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych przez Szpital zadań w sferze publicznej. Nie budzi wątpliwości, że dane znajdujące się w umowach zawartych z ordynatorami - koordynatorami świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych w zakresie numeru dyplomu lekarza, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości wynagrodzenia są danymi mającymi związek z pełnieniem tych funkcji oraz z warunkami powierzenia i wykonywania tych funkcji. Ta ostatnia okoliczność nie jest nawet kwestionowana w skardze kasacyjnej. Zatem dane te nie mogą podlegać ochronie z uwagi na prywatność tych osób na podstawie art. 5 ust. 2 zd. 1 u.d.i.p., zachodzi bowiem wyjątek z art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Wbrew obawom autorki skargi kasacyjnej wskazane wyżej kryteria w sposób wystarczający eliminują możliwość uznania za osoby pełniące funkcje publiczne personelu medycznego, którym kieruje ordynator, np. pielęgniarek czy salowych. Naturalnym natomiast jest, że na skutek zawarcia umów, w tym cywilnoprawnych, niektóre osoby zostają zaliczone do osób pełniących funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., na co oczywiście ma wpływ treść stosunku cywilnego, potwierdza to wyżej przytoczone orzecznictwo. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, nie powoduje, że wyłączenie z art. 5 ust. 2 nie ma sensu. Po pierwsze ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze zdania pierwszego art. 5 ust. 2 u.d.i.p. dotyczy informacji o wszystkich osobach. Po wtóre regulacja z art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. dotyczy podmiotów obowiązanych do udostępniania informacji publicznych, a art. 5 ust. 2 u.d.i.p dotyczy osób, których dotyczy informacja publiczna. Po trzecie osoby reprezentujące podmioty wskazane w art. 4 ust. 1 pkt 4 i 5 u.d.i.p. są tylko niektórymi z osób pełniących funkcje publiczne. Po czwarte informacje o osobach pełniących funkcje publiczne mogą być udostępnione tylko jeżeli mają związek z pełnieniem tych funkcji. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie - co do adresu zamieszkania i numeru PESEL ordynatorów, które słusznie skarżący Szpital zanonimizował w udostępnionych Stowarzyszeniu umowach, czego Stowarzyszenie nie zakwestionowało w skardze.

W tej sytuacji brak jest przesłanek do uznania, że powołana przez Szpital w skardze kasacyjnej argumentacja mogła stanowić podstawę do odmowy udostępnienia umów zawartych z ordynatorami - koordynatorami świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych w zakresie numeru dyplomu lekarza, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości wynagrodzenia, z powołaniem się na prywatność tych osób. Wobec tego uznać należy, iż nie doszło do naruszenia przez Sąd prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p.

Mając na względzie przedstawione wyżej stanowisko, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako niezawierającą usprawiedliwionych podstaw.