Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

1. Tam, gdzie starosta z urzędu wydaje decyzję w sprawie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z zaistnieniem uzasadnionych zastrzeżeń co do tych kwalifikacji, działa na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych, natomiast tam, gdzie starosta działa na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, ciężar wykazania zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń do kwalifikacji kierowcy, przerzucony zostaje na wnioskodawcę tj. organ kontroli ruchu drogowego.

2. Fakt uprzedniego ukarania mandatami za wykroczenia drogowe pomimo zatarcia ukarania nie jest obojętny w sferze stosunków społecznych, a zwłaszcza w sferze dokonywania ocen kwalifikacji ukaranego jako kierowcy, dla których to ocen istotne jest sprawstwo i wina, a nie orzeczenie o karze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego prawa jazdy oddala skargę

Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2014r. złożonym w Starostwie Powiatowym w B. P. Wojewódzki Komendant Policji w B. wystąpił o skierowanie skarżącego M. C. na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami z powodu uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do posiadanych kwalifikacji. W podstawie prawnej wniosku organ policji powołał się na art. 129 ust. 2 pkt 13 "a" ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz na art. 49 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami. W uzasadnieniu wniosku opisał w 21 punktach przypisane skarżącemu naruszenia przepisów ruchu drogowego w okresie od 30.04.2007r. do 24.01.2014r. Pismem z [...] listopada 2014r. organ policji doprecyzował, że sprawdzenie kwalifikacji skarżącego jako kierowcy dotyczy kwalifikacji w ramach kategorii B.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015r. Starosta Powiatowy w B. powołując się na art. 99 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami orzekł o skierowaniu skarżącego posiadającego prawo jazdy kategorii ABCB+EC+E wydane dnia [...].03.2012r. przez Starostę B. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie egzaminu teoretycznego i praktycznego prawa jazdy kategorii B. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny i stwierdził, że skarżący w opisanym wnioskiem okresie wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co daje podstawę do sformułowania stwierdzenia, że istnieją poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji osoby, która dopuściła się naruszeń przepisów. Różnorodność naruszonych przepisów i ich znaczenie dla bezpieczeństwa wszystkich uczestników ruchu drogowego świadczą o braku kwalifikacji niezbędnych do kierowania pojazdami w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego i nienarażający kogokolwiek na szkodę. Organ wskazał, że takie stanowisko wynika z orzeczeń WSA w Białymstoku o sygn. IISA/Bk 137/14 i IISA/BK 184/14. Podkreślił też, że jest związany wnioskiem komendanta policji, co nie pozwala mu na uznaniową ocenę sprawy.

W odwołaniu od tej decyzji M. C. zarzucił decyzji naruszenie przepisów postepowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, 8 , 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postepowania wyjaśniającego uwzględniającego całokształt okoliczności, w tym zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji wydaniem rozstrzygnięcia o niepełny i wybiórczo oceniony materiał dowodowy. Zarzucił także naruszenie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy, a także wadliwe przyjęcie, że starosta jest zobligowany wydać decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy po otrzymaniu wniosku organu kontroli ruchu drogowego i jest tym wnioskiem związany. Odwołujący się postawił też zarzut naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez niezasadne przyjęcie, ze zaistniały uzasadnione zastrzeżenia do umiejętności kierowania pojazdami przez stronę a także obrazę art. 46 par. 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie faktu, że część naruszeń przepisów ruchu drogowego, stanowiących wykroczenia, za które odwołujący się został ukarany uległa zatarciu ukarania z mocy prawa i nie mogła stanowić podstawy do poddawania w wątpliwość kwalifikacji kierowcy. Uzasadniając zarzuty odwołania M. C. podkreślił, że organ nie zbadał we własnym zakresie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy tj. nie zbadał wagi i ilości popełnionych wykroczeń ruchu drogowego. Nie zastanowił się też nad tym, czy przypisane skarżącemu naruszenia uległy zatarciu ani nie odniósł się do faktu, jakie zdarzenie było bezpośrednią inspiracją dla organu kontroli ruchu drogowego do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie skarżącego na kontrolny egzamin tj. czy miało ono charakter wykroczenia przeciwko przepisom ruchu drogowego. Odwołujący się wskazał też na orzeczenie WSA w Białymstoku sygn. IISA/Bk 137/14, w którym sąd stwierdził, że decyzją o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie ma charakteru związanego. Końcowo stwierdził, że po uwzględnieniu, że znaczna część ukarań za naruszenia przepisów ruchu drogowego uległa zatarciu na datę skierowania wniosku, odwołujący się miał na koncie zaledwie 3 punkty karne i taki stan nie powinien był inspirować komendanta policji do składania wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. po rozpoznaniu powyższego odwołania decyzją z dnia [...] lutego 2015r. orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Kolegium w uzasadnieniu decyzji odwoławczej przytoczyło brzmienie art. 129 ust. 2 pkt 13 "a" Prawa o ruchu drogowym oraz art. 99 ust. 1 pkt 1 i 49 ustawy o kierujących pojazdami. Stwierdziło, że naruszenia przepisów ruchu drogowego, z których wynika poważne zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, są dowodem zaistnienia "uzasadnionych zastrzeżeń" co do posiadanych kwalifikacji do kierowania pojazdami mechanicznymi. Kolegium nawiązało do stanowiska WSA w Białymstoku wyrażonego w spawie o sygn. II SA/Bk 184/15, zgodnie z którym podstawą do wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji kierowcy może być jednokrotne i wielokrotne naruszenie przepisów ruchu drogowego, nawet, jeżeli kierujący w określonym czasie nie przekroczył dopuszczalnego limitu punktów karnych. Kolegium wskazało, ze skarżący dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów ruchu drogowego w postaci 21 wykroczeń popełnionych w ciągu 7 lat kierowania pojazdami., w tym dwóch kolizji drogowych. Zdaniem kolegium, ten fakt bezsprzecznie potwierdza istnienie uzasadnionych i poważnych wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy. Kolegium podkreśliło, że wniosek komendanta policji oparty został na konkretnych okolicznościach, na podstawie których powziął wątpliwość co do umiejętności skarżącego jako kierowcy. Okoliczność przyjmowania mandatów, a nie odmowy ich przyjęcia, wskazuje, że skarżący przyznawał, że do naruszeń przepisów ruchu drogowego dochodziło. Kolegium wskazało też, że starosta nie może dokonywać samodzielnych ocen co do tego, czy kierowca wielokrotnie naruszający przepisy ruchu drogowego jest w stanie kierować pojazdem w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ruchu i w tym zakresie jest związany wnioskiem komendanta policji. Nie może zatem zbierać dowodów na popełnienie przez skarżącego wykroczeń drogowych, gdyż jest związany wnioskiem i ustaleniami organu kontroli ruchu drogowego. Wprawdzie organ I instancji nie wskazał wprost, które normy ruchu drogowego zostały naruszone przypisanymi skarżącemu wykroczeniami, ale z materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że naruszone zostały normy prawa o ruchu drogowym w zakresie: dopuszczalnej prędkości pojazdów, warunków i zakazu postoju, przewozu osób w liczbie przekraczającej dozwoloną ilość, stosowania się do znaków i sygnałów dźwiękowych, bezpieczeństwa ruchu (dwukrotne kolizje). Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 46 par. 1 Kodeksu wykroczeń Kolegium stwierdziło, że skoro podstawą wystąpienia z wnioskiem może być naruszenie przepisów ruchu drogowego nawet, jeżeli nie wiąże się z przekroczeniem dopuszczalnego limitu punktów, to fakt zatarcia części punktów karnych nie jest równoznaczny z uznaniem, że popełnienie dawnych wykroczeń nie może mieć wpływu na ocenę zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń do kwalifikacji kierowcy. Dodało też, że zdarzenie, które – zdaniem strony – nie powinno stanowić dla komendanta policji inspiracji do wystąpienia w wnioskiem o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, nie spowodowało postępowania mandatowego, nie zostało też uznane przez organ II instancji za przesłankę zaistnienia uzasadnionych wątpliwości co do umiejętności kierowcy. Ilość i waga pozostałych naruszeń zasad ruchu drogowego, których skarżący się dopuścił, w wystarczający sposób uzasadniało przyjęcie przesłanki za spełnioną.

W skardze wywiedzionej do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ostateczną M. C. podtrzymał w całości zarzuty odwołania:

-naruszenia przepisów postepowania mającego wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 7, 8 , 77 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego uwzględniającego całokształt okoliczności, w tym zgłaszanych przez stronę zastrzeżeń skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji wydaniem rozstrzygnięcia o niepełny i wybiórczo oceniony materiał dowodowy.

- naruszenia art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zaistniały uzasadnione zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy, a także wadliwe przyjęcie, że starosta jest zobligowany wydać decyzję o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy po otrzymaniu wniosku organu kontroli ruchu drogowego i jest tym wnioskiem związany.

-naruszenia art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami poprzez niezasadne przyjęcie, ze zaistniały uzasadnione zastrzeżenia do umiejętności kierowania pojazdami przez stronę –

- naruszenia art. 46 par. 1 Kodeksu wykroczeń poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie faktu, że część naruszeń przepisów ruchu drogowego, stanowiących wykroczenia, za które odwołujący się został ukarany uległa zatarciu ukarania z mocy prawa a zatem formułowanie na tej podstawie tez o kontroli kwalifikacji kierowcy było bezprawne;

Uzasadniając zarzuty skargi M. C. podkreślił, że organ nie zbadał we własnym zakresie istnienia uzasadnionych wątpliwości co do kwalifikacji skarżącego jako kierowcy tj. nie zbadał wagi i ilości popełnionych wykroczeń ruchu drogowego. Nie zastanowił się też nad tym, czy przypisane skarżącemu naruszenia uległy zatarciu ani nie odniósł się do faktu, jakie zdarzenie było bezpośrednią inspiracją dla organu kontroli ruchu drogowego do wystąpienia z wnioskiem o skierowanie skarżącego na kontrolny egzamin tj. czy miało ono charakter wykroczenia przeciwko przepisom ruchu drogowego. Odwołujący się wskazał też na orzeczenia WSA w Białymstoku sygn. IISA/Bk 137/14, w którym sąd stwierdził, że decyzja o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji wydana na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 1 ustawy o kierujących pojazdami nie ma charakteru związanego. Końcowo stwierdził, że po uwzględnieniu, że znaczna część ukarań za naruszenia przepisów ruchu drogowego uległa zatarciu na datę skierowania wniosku, odwołujący się miał na koncie zaledwie 3 punkty karne i taki stan nie powinien był inspirować komendanta policji do składania wniosku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje;

Skarga podlegała oddaleniu albowiem decyzja o skierowaniu skarżącego na egzamin sprawdzający kwalifikacje do kierowania pojazdami została wydana bez naruszenia prawa materialnego i po przeprowadzeniu w sposób prawidłowy postępowania administracyjnego.

Powołane w podstawie materialnoprawnej decyzji przepisy art. 49 ust. 1 i 99 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. o kierujących pojazdami (Dz. U z 2015r., poz. 155) stanowią, że sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy w razie uzasadnionych zastrzeżeń co do jej kwalifikacji (art. 49 ust. 1 pkt 2) oraz, że decyzję o skierowaniu takiej osoby na sprawdzenie kwalifikacji wydaje starosta (art. 99 ust. 1 pkt 1). Treść dalszej części przepisu art. 99 a konkretnie ustępu 2 – go tego artykułu wskazuje, że starosta decyzję o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji z uwagi na zaistnienie uzasadnionych zastrzeżeń co do tych kwalifikacji, podejmuje bądź z urzędu (art. 99 ust. 2 pkt 1), bądź na wniosek organu kontroli ruchu drogowego – w zakresie, o którym mowa w ustępie 1 pkt 1 art. 99 (art. 99 ust. 2 pkt 2 ). W zależności przy tym od tego, czy działanie starosty jest działaniem z urzędu, czy działaniem zainicjowanym wnioskiem organu kontroli ruchu drogowego, ukształtowana została aktywność procesowa organu. Tam, gdzie starosta wydaje decyzję administracyjną z urzędu w zakresie objętym ustępem 1 pkt 1 (tj. w zakresie dotyczącym kierowania kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w związku z zaistnieniem uzasadnionych zastrzeżeń co do tych kwalifikacji), działa na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (vide: brzmienie art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. "a" ustawy o kierujących pojazdami). Natomiast tam, gdzie starosta działa na wniosek organu kontroli ruchu drogowego, ciężar wykazania zaistnienia uzasadnionych zastrzeżeń do kwalifikacji kierowcy, przerzucony zostaje na wnioskodawcę tj. organ kontroli ruchu drogowego (vide: brzmienie art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, w którym nie ma powtórzenia zapisu o podejmowaniu przez starostę decyzji na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego w ramach wykonywania zadań własnych). Z tak ukształtowaną aktywnością starosty w postępowaniach o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy według ustawy o kierujących pojazdami, pozostają w zgodzie zapisy współstosowanej w tych postępowaniach ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012r, poz. 1137). Przepis art. 129 ust. ust. 2 pkt 13 "a" w powiązaniu z ust. 1 art. 129 tejże ustawy stanowi bowiem, że organy Policji w związku z wykonywaniem czynności w zakresie czuwania nad bezpieczeństwem i porządkiem ruchu na drogach, kierowania ruchem i jego kontrolowania, są uprawnione do występowania do starosty z wnioskiem o skierowanie kierowcy na egzamin sprawdzający kwalifikacje, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji tej osoby. Zatem już na etapie wniosku organu kontroli ruchu drogowego, którym jest Policja, adresowanego do starosty o skierowanie konkretnego kierowcy na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, przesądzone być musi "zaistnienie uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji tej osoby". Starosta zaś mając do czynienia z wnioskiem organu kontroli ruchu drogowego, nie ma obowiązku dokonywania własnych ustaleń stanu faktycznego na okoliczność wystąpienia uzasadnionych i poważnych zastrzeżeń co do kwalifikacji kierowcy, gdyż jest związany ustaleniami w tym zakresie organu kontroli ruchu drogowego.

W kontrolowanej sprawie decyzja o skierowaniu skarżącego na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie została wydana z urzędu, ale na wniosek P. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B., który z powołaniem się na cytowany wyżej art. 129 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w 21 punktach wymienił przypisane skarżącemu w okresie od 30.04.2007r. do 24.01.2014r. naruszenia przepisów ruchu drogowego, za które został ukarany mandatami oraz wskazał na jedno niezastosowanie się przez skarżącego kierującego pojazdem silnikowym do poleceń policjanta kierującego ruchem na skrzyżowaniu. Przypisanie takiej ilości naruszeń przepisów i zasad ruchu drogowego cech wskazujących na "uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do kwalifikacji kierowcy", było suwerenną oceną organu kontroli ruchu drogowego, której ani organ prowadzący ewidencję kierowców (starosta) ani organ odwoławczy (SKO) ani sąd administracyjny, nie mają uprawnień podważać. To organ kontroli ruchu drogowego jest uprawniony do oceny zachowania kierowcy zgodnego z przepisami ruchu drogowego i niestwarzającego zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Z wniosku wynikało, że skarżący nie odmawiał przyjęcia mandatów a zatem naruszenia przepisów ruchu drogowego były oczywiste.

Prezentowana przez skarżącego w postępowaniu administracyjnym i w skardze linia obrony, nie jest trafna i nie podważa zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. To, że znaczna część ukarań mandatami uległa zatarciu, nie oznacza, że fakt popełnienia wykroczeń drogowych nie miał miejsca. Zatarcie ukarania nie jest równoznaczne z niemożnością wyciągnięcia wobec ukaranego w innym niż postępowanie wykroczeniowe postępowaniu, skutków prawnych z zachowań, które stanowiły wykroczenia drogowe. Fakt uprzedniego ukarania mandatami za wykroczenia drogowe, pomimo zatarcia ukarania, nie jest obojętny w sferze stosunków społecznych, a zwłaszcza w sferze dokonywania ocen kwalifikacji ukaranego jako kierowcy, dla których to ocen istotne jest sprawstwo i wina, a nie orzeczenie o karze. Również podnoszona okoliczność "niewyczerpania" na datę wystąpienia Policji z wnioskiem o skierowanie na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, limitu 24 punktów karnych za naruszenia przepisów ruchu drogowego, jest bez znaczenia. Jak bowiem stwierdził WSA w Białymstoku w wyroku o sygn. IISA/Bk 137/14, podstawą wystąpienia z wnioskiem o sprawdzenie kwalifikacji może być zarówno jedno, jak i wielokrotne naruszanie przez kierującego przepisów ruchu drogowego, nawet, jeżeli w określonym czasie nie przekroczył on dopuszczalnego limitu punktów karnych. Przypisywane kierującym pojazdami punkty karne z upływem czasu ulegają wykreśleniu z ewidencji, co nie oznacza jednak, że nie miało miejsca naruszenie zasad ruchu drogowego, z którym związane było naliczenie punktów karnych.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę jako bezzasadną oddalił (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).