Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym dnia 16 września 2020 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Wojewody Śląskiego z [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za czasowe zaprzestanie działalności leczniczej postanawia: odrzucić skargę.

Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Śląski (dalej jako organ) nałożył na L. W. (dalej jako skarżący) - Dyrektora "A" w B., karę pieniężną w wysokości 2.000 zł, z tytułu czasowego zaprzestania działalności leczniczej przez komórkę organizacyjną – Oddział [...] bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Decyzja wydana została w ramach postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu przez Wojewodę Śląskiego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za czasowe zaprzestania działalności leczniczej Oddziału Neurologicznego bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

U podstaw wydanej decyzji legło ustalenie organu, że zaprzestanie działalności leczniczej przez Oddział [...], nie było spowodowane następstwem siły wyższej, w związku z czym wobec niezachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej nałożono na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości 2.000 zł.

Od powyższej decyzji skargę do sądu administracyjnego wniósł Dyrektor "A" – w B. Jednocześnie, o czym poinformował w skardze, wniósł odwołanie do Ministra Zdrowia jako organu wyższego stopnia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga, jako niedopuszczalna, podlega odrzuceniu.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019, poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres tej kontroli sprecyzowany został w przepisie art. 3 § 2 ustawy, wymieniającym formy działania administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Co do zasady skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.). Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.).

W przedmiotowej sprawie skargą zaskarżono decyzję z dnia [...] r., którą nałożono na kierownika podmiotu leczniczego karę pieniężną z tytułu zaprzestania czasowo działalności leczniczej, bez zachowania trybu określonego w art. 34 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1638 ze zm. – dalej jako: "ustawa o działalności leczniczej" lub "u.d.l."). W ocenie organu zaprzestanie działalności leczniczej nie było następstwem siły wyższej, w związku z czym wobec niewypełnienia hipotezy art. 34 ust. 8 pkt 1 u.d.l. niezachowany został tryb czasowego zaprzestania działalności leczniczej określony w art. 34 ustawy o działalności leczniczej. Decyzja została wydana przez Wojewodę Śląskiego jako organ pierwszej instancji. Prawnomaterialną podstawę wymierzenia kary pieniężnej stanowił art. 35 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten, w ustępie 1 stanowi, że w przypadku czasowego zaprzestania działalności leczniczej całkowicie lub częściowo, w zakresie jednej lub kilku jednostek lub komórek organizacyjnych zakładu leczniczego podmiotu leczniczego wykonującego działalność leczniczą w rodzaju stacjonarne i całodobowe świadczenia zdrowotne, bez zachowania trybu określonego w art. 34, wojewoda nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, na kierownika tego podmiotu karę pieniężną w wysokości do trzykrotnego miesięcznego wynagrodzenia tej osoby, wyliczonego na podstawie wynagrodzenia za ostatnie 3 miesiące poprzedzające miesiąc, w którym nałożono karę. Ustawa o działalności leczniczej, w art. 35 ust. 6, stanowi nadto, że na decyzję w sprawie kary pieniężnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Jak trafnie wskazuje się w piśmiennictwie prawniczym przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej jest zbędny i prowadzi do istotnych nieporozumień interpretacyjnych (zob. Urszula Walasek-Walczak, Komentarz do art.35 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji prawnej Lex). Przepis ten może bowiem sugerować, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 u.d.l., jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i nie przysługuje od niej odwołanie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach pogląd taki nie jest usprawiedliwiony.

Przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej nie jest przepisem kompletnym, w związku z czym do odkodowania jego pełnej treści niezbędne jest uwzględnienie wyrażonej w art. 78 Konstytucji i w art. 15 k.p.a. ogólnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Podstawową zasadą postępowania administracyjnego jest jego dwuinstancyjność (art. 15 k.p.a.). Reguła ta została również wyrażona w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi, że każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Reguła ta nie ma oczywiście charakteru absolutnego. Wynika to już choćby ze zdania drugiego art. 78 Konstytucji RP, w myśl którego wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Z powyższego wynika jednak, że zasadą jest dwuinstancyjność postępowania administracyjnego. Wyjątkiem zaś wyłączenie prawa do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Wyjątek, jako odstępstwo od ustanowionej reguły ogólnej, nie może być wykładany rozszerzająco. Przeciwnie należy interpretować go ściśle i stosować tylko wówczas, gdy wynika to z jednoznacznych i wyraźnych przepisów ustawy. Powyższe oznacza, że wyłączenie prawa strony do wniesienia odwołania musi zostać ustanowione expressis verbis w przepisie prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepis art. 78 zdanie drugie Konstytucji RP upoważnia ustawodawcę do określenia wyjątków od prawa każdej ze stron do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji dopuszczając wprowadzanie ustawowych wyjątków. Wymaga podkreślenia, że ograniczenie lub wyłączenie prawa strony postępowania administracyjnego do wniesienia odwołania od każdej decyzji nieostatecznej może nastąpić wyłącznie na podstawie przepisu ustawy, zaś w razie wątpliwości, czy służy odwołanie od decyzji nieostatecznej należy przyjmować istnienie prawa odwołania (tak Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 506/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jak trafnie podkreślono w powyższym orzeczeniu w doktrynie wskazuje się ponadto, że wyłączenie prawa strony do odwołania (w rozumieniu art. 15 k.p.a.) od decyzji wydanej w pierwszej instancji może polegać na tym, że przepis nie dopuszcza wniesienia odwołania do organu wyższej instancji poprzez uznanie takiej decyzji za ostateczną lub poprzez wyraźne postanowienie, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji, której nie określa się jednocześnie jako ostatecznej, nie służy odwołanie. Takiego wyłączenia przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej nie zawiera. Przepis ten wskazuje jedynie na prawo zaskarżenia decyzji w sprawie kary pieniężnej skarga do sądu administracyjnego, co jest kwestią oczywistą. Brzmienie tego przepisu nie pozwala jednak na uznanie, że decyzją na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest decyzja wojewody, a nie decyzja organu drugiej instancji wydana w wyniku wniesionego odwołania. Przepis art. 35 ustawy o działalności leczniczej nie wyłącza też w sposób jednoznaczny i wyraźny możności wniesienia odwołania od decyzji wojewody w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 u.d.l. Przepis ten nie określa bowiem decyzji wojewody jako ostatecznej, ani też nie stanowi, że od decyzji wojewody wydanej w pierwszej instancji nie służy odwołanie. Reasumując, wykładni art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej należy dokonywać z uwzględnieniem treści 78 Konstytucji RP i art. 15 k.p.a., które to przepisy nie pozwalają na przyjęcie, że decyzją w sprawie kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, na którą przysługuje skarga do sądu administracyjnego, jest decyzja wojewody. Z powołanych względów nie można wyprowadzić wniosku, że decyzja, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, jest decyzją podjętą w jednoinstancyjnym postępowaniu administracyjnym i ostateczną.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach od decyzji wojewody w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zaprzestanie działalności leczniczej, o której mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej, służy odwołanie do organu wyższego stopnia. Dodatkowo wskazać należy, że na tle przepisów ustawy o działalności leczniczej wykładnię taka uzasadnia również wprowadzony w art. 35 ust. 1 in fine obowiązek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Gdyby bowiem faktycznie decyzja wojewody była ostateczna to nadawanie jej przez organ rygoru natychmiastowej wykonalności byłoby zbędne (argument a contrario z art. 108 § 1 k.p.a.).

W zakończeniu podkreślić należy, że w taki też sposób analogiczna kwestia została rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny w odniesieniu do mającego identycznie brzmienie art. 65b ust. 4 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r. poz. 89 ze zm.) (Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II OZ 506/08, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przestawione tam stanowisko i jego argumentację w całości podziela, odnosząc je odpowiednio do przepisów obecnie obowiązującej ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej.

Zauważyć należy także, że na tle przepisu art. 65b ust. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budziła wątpliwości kognicja Ministra Zdrowia jako organu umocowanego do rozpoznania odwołania wniesionego od decyzji wojewody nakładającej karę za zaprzestanie działalności leczniczej (zob.: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1528/09, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1203/10, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Nadto podnieść należy, że w taki też sposób przepis art. 35 ust. 6 ustawy o działalności leczniczej interpretowany jest w obecnym piśmiennictwie prawniczym (zob.: Tomasz Rek , Komentarz do art. 35 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji prawnej Lex; Urszula Walasek-Walczak, Komentarz do art. 35 ustawy o działalności leczniczej, System Informacji prawnej Lex).

Skoro od zaskarżonej decyzji wydanej w pierwszej instancji przez Wojewodę Śląskiego służyło stronie odwołanie, to fakt zaskarżenia decyzji pierwsoinstancyjnej do sądu administracyjnego świadczy o niewyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Tym samym, wobec niedopuszczalności skargi sądowej ze względu na niewyczerpanie środków odwoławczych przysługujących w postępowaniu administracyjnym, skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Z tych też względów, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę.