Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

|Sygn. akt IV SAB/Wr 173/16 | | , [pic], , WYROK, , W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ, , Dnia 29 listopada 2016 r., , , Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w składzie następującym:, , Przewodniczący, , Sędzia WSA Ewa Kamieniecka, , , Sędzia NSA Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), , , , po rozpoznaniu w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 29 listopada 2016 r., sprawy ze skargi Sieci [...] w W., na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] we W., w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązuje Dyrektora Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego nr [...] we W. do rozpoznania wniosku Sieci [...] w Warszawie z dnia, [...] lipca 2016 r. w zakresie ust. 2 tegoż wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi zobowiązanemu prawomocnego wyroku;, stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.,

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2016 r., przesłanym na adres poczty elektronicznej Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr [...] we W., Stowarzyszenie Sieć [...] z siedzibą w W. (zwane dalej stroną, skarżącym lub stowarzyszeniem) zwróciło się o udostępnienie informacji publicznej poprzez podanie liczby porodów na oddziale ginekologiczno – położniczym szpitala od lipca do grudnia 2015 r. oraz przesłanie treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013 – 2015.

W odpowiedzi na ów wniosek Dyrektor w/w Szpitala (zwany dalej również organem oraz podmiotem zobowiązanym) podał informację o liczbie porodów oraz wskazał, że treść skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego nie stanowi informacji publicznej, ponieważ nie została wytworzona przez organ zobowiązany do jej udzielenia, a przez samych pacjentów (pismo z dnia 19 lipca 2016 r.).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 ze zm., zwanej dalej u.d.i.p.) przez rażące przekroczenie terminów załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w ustawowym terminie 14 dni Dyrektor Szpitala nie udostępnił treści skarg złożonych przez pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego w latach 2013 – 2015. Zdaniem skarżącej strony przyjęty przez organ pogląd nie jest trafny, gdyż jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny za informacje publiczne należy uznać informacje wytworzone przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone.

Stąd też skarżący wnosząc o stwierdzenie, że organ pozostaje w bezczynności, wystąpił również o zobowiązanie go do udostępnienia żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szpitala w pierwszej kolejności wniósł o jej odrzucenie, gdyż przed wniesieniem skargi skarżący nie wyczerpał przysługującego mu środka zaskarżenia w postaci wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Niedopuszczalność skargi wynika także – zdaniem organu – z załatwienia sprawy z zachowaniem ustawowego terminu. Organ bowiem odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej przez niego informacji w dniu 19 lipca 2016 r., czym załatwił sprawę zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Z daleko idącej ostrożności procesowej organ wskazał również, że żądane przez skarżącego informacje nie miały publicznego charakteru, dlatego nie zostały udostępnione. Podmiot zobowiązany zgodził się z przywołanym przez stronę poglądem, że informację publiczną mogą stanowić również dane wytworzone przez osoby trzecie, jednak w jego ocenie nie może to stanowić zasady, a każdy przypadek winien podlegać indywidualnej kwalifikacji. Dokumenty osoby trzeciej, która nie wykonuje żadnych zadań związanych z działalnością szpitala, ani nie pełni jakiejkolwiek funkcji publicznej z nim związanej, nie stanowią informacji publicznej.

Odmowa udostępnienia żądanych informacji wynikała również z konieczności ochrony prywatności i danych pacjentów, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 23 kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 1 i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 922 ze zm.), gdyż wnioskowane informacje zawierały w sobie dane na temat stanu zdrowia pacjentów. Organ wniósł stąd o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m.in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wbrew stanowisku Dyrektora Szpitala, wniesienie skargi na bezczynność w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, czy też wezwaniem do usunięcia prawa wskazanym w art. 52 § 3 p.p.s.a. Do postępowania o udzielenie informacji publicznej nie stosuje się bowiem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego przewidujących możliwość złożenia zażalenia w przypadku bezczynność organu. Środków zaskarżenia bezczynności nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 p.p.s.a. dotyczy wyłącznie aktów i czynności, a nie bezczynności organu (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 243/06, I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2012, s. 224 – 226).

Niezasadnym był również pogląd organu, że niedopuszczalność wniesionej skargi wynika z załatwienia sprawy poprzez odmowę udostępnienia żądanych przez stronę informacji. Okoliczność tego rodzaju nie wpływa bowiem na dopuszczalność skargi, lecz ewentualnie na jej bezzasadność.

Oceniając bowiem skargę wniesioną w sprawie z zakresu dostępu do informacji publicznej sąd administracyjny zobowiązany jest do ustalenia czy podmiot, do którego skierowano wniosek był zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, czy dane, o które wnioskowała strona skarżąca, miały charakter informacji publicznej, oraz czy żądanie wnioskodawcy zostało rozpatrzone w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami tj. w formie i w terminie wynikającym z regulacji ustawowej.

Na wstępie trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku i obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji).

Stosownie do odesłania zawartego w ust. 4 przywołanego przepisu ustawy zasadniczej, tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Podstawowym aktem prawnym regulującym realizację konstytucyjnego prawa do informacji jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która nakłada na podmioty dysponujące informacjami publicznymi obowiązek ich udostępnienia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 przywołanej ustawy). W przypadku, gdy informacja publiczna nie może zostać udostępniona w czternastodniowym terminie, należy powiadomić wnioskodawcę o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni się informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2).

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym.

Prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.), z zastrzeżeniem art. 5 tej ustawy, wprowadzającym możliwość ograniczenia realizacji tego prawa m.in. ze względu na ochronę informacji niejawnych, czy też innych tajemnic ustawowo chronionych, a także z uwagi na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Powszechne prawo dostępu do informacji publicznej należy wyraźnie odróżnić od obowiązku udostępnienia tych informacji.

Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a także organizacje związkowe i organizacje pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1240) oraz partie polityczne. Do wymienionego katalogu zaliczają się w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.).

Zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli jest jednym z podstawowych zadań państwa, a wagę jaką mu się nadaje podkreśla konstytucyjne prawo każdego do ochrony zdrowia, o którym stanowi art. 68 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Jak wynika z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1638), samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej jest jednym z rodzajów podmiotów leczniczych, wykonujących działalność leczniczą w formie świadczeń zdrowotnych rozumianych jako działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania (art. 2 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy). Znaczenie samodzielnych zakładów opieki zdrowotnej podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt K 20/9 wskazując, że mając obowiązek realizowania przekazanych im do wykonania zadań publicznych, zakłady te stanowią zabezpieczenie możliwości realizowania celów publicznych związanych z ochroną zdrowia.

W świetle przywołanych przepisów nie budzi wątpliwości, że Dyrektor Samodzielnego Publicznego Szpitala Klinicznego Nr 1 we Wrocławiu wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 listopada 2012 r., sygn. akt II SAB/Go 42/12 oraz Warszawie z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Wa 388/13).

Należy jednak podkreślić, że okoliczność zaliczenia szpitala do kategorii podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej nie była w niniejszej sprawie kwestionowana.

Przedmiotem sporu pozostaje natomiast ocena, czy żądane przez wnioskodawcę dane w zakresie odnoszącym się do przekazania treści skarg pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego z lat 2013 – 2015, stanowią informację publiczną, czy też nie mają one takiego charakteru.

Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w: Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08 oraz Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08).

Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p., ale także te dane, które nie zostały przez nie sporządzone, ale odnoszą się do ich działalności, czy też są używane do zrealizowania powierzonych im prawem zadań. Dla uznania danej informacji za publiczną decydujące znaczenie ma więc nie tyle samo jej wytworzenie, lecz nade wszystko okoliczność jej pozyskania, a następnie przetworzenia na potrzeby wykonywanych zadań publicznych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt I OSK 315/08 oraz z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11).

Nie można więc zakresu danych publicznych pozostających w dyspozycji podmiotu zobowiązanego ograniczać tylko do dokumentów urzędowych, a więc – stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.d.i.p. – oświadczeń woli lub wiedzy, utrwalonych i podpisanych w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowanych do innego podmiotu lub złożonych do akt sprawy. Informacje publiczne mogą bowiem być zawarte również w dokumentach prywatnych, sporządzonych przez różne osoby i instytucje spoza sektora publicznego, o ile tylko znajdują się w posiadaniu podmiotów zobowiązanych. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a dokumentem prywatnym sprowadzać się będzie zaś tylko do postaci udostępnionych danych. W przypadku bowiem dokumentu urzędowego udostępnieniu będzie podlegała zarówno jego treść jak i postać. Dokument prywatny będzie mógł być natomiast udostępniony jedynie w zakresie treści w nim zawartej, pod tym jednak warunkiem, że ma ona walor publiczny i jej udostępnienie nie narusza innych regulacji prawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 października 2015 r., sygn. akt IV SAB/Po 114/15).

Zakwalifikowanie informacji zawartej w dokumencie prywatnym jako publicznej nie oznacza automatycznie, że zostanie ona udostępniona wnioskodawcy w pełnym zakresie. Organ winien wziąć bowiem pod uwagę ograniczenia w dostępie do jej, wynikające z art. 5 u.d.i.p., a więc przede wszystkim prawo do prywatności osoby fizycznej, tajemnicę przedsiębiorcy, ochronę informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych. W zależności od występowania tych przesłanek organ winien zachować prawidłowy tok postępowania, a następnie udostępnić żądaną informację, albo odmówić jej udostępnienie w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

W świetle powyższych rozważań należało uznać, że Dyrektor Szpitala pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku Stowarzyszenia z dnia 6 lipca 2016 r. w zakresie udostępnienia treści skarg pacjentów oddziału ginekologiczno – położniczego z lat 2013 – 2016. Przyjęty bowiem przez organ pogląd, że wskazane dokumenty nie są informacją publiczną tylko z tego powodu, że zostały sporządzone przez podmioty prywatne, nie był uzasadniony. Podkreślić przy tym trzeba, że strona nie domagała się udostępnienia kopii wniesionych skarg, lecz jedynie ich treści.

Dyrektor Szpitala był zatem zobowiązany w pierwszej kolejności do dokonania analizy zgromadzonych skarg pod kątem występowania w nich informacji publicznych odnoszących się do działalności kierowanej przez siebie placówki. Następnie tak wyodrębnione informacje publiczne winien ocenić z punktu widzenia ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p., w szczególności – jak sam to zasadnie podkreśla – ochrony prywatności i danych osobowych pacjentów.

Dopiero w zależności od wyniku tej oceny organ zobowiązany był do udostępnienia treści wnioskowanych skarg w całości – po zanonimizowaniu danych osobowych pacjentów – bądź też do odmowy ich udostępnienia. Nie można też wykluczyć, że w toku postępowania zaistnieć mogły przesłanki prowadzące do innego załatwienia sprawy, wynikające choćby z konieczności przetworzenia danych publicznych, czy też modyfikacji żądania przez wnioskodawcę. Nie można również wykluczyć sytuacji, że skargi pacjentów nie dotyczyły faktów mających walor publiczny.

Opisany schemat postępowania nie został jednak zastosowany przez organ w niniejszej sprawie. Podmiot zobowiązany zamiast podjąć działania zmierzające do załatwienia wniosku w sposób i w formie wynikającej z ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczył się wyłącznie do zakwestionowania możliwości udostępnienia zawnioskowanych informacji w ogóle nie analizując ich treści. Naraził się tym samym na zarzut bezczynności, który w niniejszej sprawie okazał się być uzasadniony.

Dyrektor Szpitala kwestionując w rozpoznawanej sprawie publiczny charakter żądanych informacji i z tego względu odmawiając skarżącemu ich udostępnienia, pozostawał w bezczynności, rozumianej jako niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., tj. 14 dni od dnia złożenia wniosku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że organ we wskazanym terminie takiej informacji nie udostępnił, ani nie załatwił wniosku strony w inny sposób, w szczególności poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej. Za taki akt nie można było bowiem uznać pisma Dyrektora Szpitala z dnia 19 lipca 2016 r., którym stwierdzono, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej. Rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. znajduje zaś zastosowanie wyłącznie wówczas, gdy nie budzi wątpliwości publiczny charakter żądanych informacji.

Stąd też należało zobowiązać Dyrektora w/w Szpitala do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 6 lipca 2016 r. w zakresie udostępnienia treści skarg pacjentów oddziału ginekologiczno - położniczego w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku, o czym orzeczono w punkcie I sentencji.

Oceniając charakter zaistniałej bezczynności należało przede wszystkim wziąć pod uwagę, że wynikała ona z nieprawidłowej wykładni pojęcia informacji publicznej dokonanej przez organ, który – co należy podkreślić – w sprawie nie pozostawał bierny, albowiem poinformował skarżącego o przyjętym przez siebie stanowisku. W sytuacji sporu prawnego, który został rozstrzygnięty dopiero w toku postępowania sądowego nie można zatem uznać, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, o czym – na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. – orzeczono w punkcie II sentencji niniejszego wyroku.

Odnosząc się z kolei do żądania zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego na rzecz podmiotu zobowiązanego, należy jedynie wskazać, że koszty takie – w myśl art. 200 w zw. z art. 205 § 2 – przysługują wyłącznie skarżącemu i tylko w sytuacji kiedy jego żądanie zostało uwzględnione.