Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Anetta Chołuj, Maciej Guziński, Protokolant referent Aneta Szmyt, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M.A. na przewlekłość Wojewody D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. nie miało miejsca z rażącym naruszaniem prawa; III. dalej idącą skargę oddala; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W skardze wniesionej w niniejszej sprawie M. A. (dalej: skarżący, strona, cudzoziemiec) zarzucił Wojewodzie D. (dalej: Wojewoda) przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie wydania zezwolenia na pobyt czasowy.

Z akt sprawy wynika, że strona wniosek o wydanie ww. zezwolenia złożyła [...] września 2017 r. w D. Urzędzie Wojewódzkim. We wniosku skarżący podał, że celem wniosku jest "pobyt z partnerką". W dniu [...] listopada 2017 r. skarżący wniósł ponaglenie do Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. Postanowieniem z [...] grudnia 2017 r. Szef Urzędu ds. Cudzoziemców uznał ponaglenie za uzasadnione i wyznaczył termin do załatwienia sprawy do [...] lutego 2018 r., stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący wniósł skargi na bezczynność i przewlekłość postępowania, które postanowieniami z [...] marca 2018 r. Sąd odrzucił z uwagi na ich nieopłacenie.

Jednocześnie w oparciu o materiał zebrany przez organ ustalono, że [...] października 2017 r. skarżący zawarł związek małżeński z obywatelką polską H. S., o czym organ został poinformowany pismem z [...] stycznia 2018 r. Niesporne jest także, iż [...] lutego 2018 r. Wojewoda D. zwrócił się do Komendy Wojewódzkiej Policji o udzielenie informacji czy wjazd i pobyt skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a w dniu [...] lutego br.zażądano okazania do wglądu dowodu osobistego małżonki skarżącego oraz dokonania korekty złożonego wniosku w części C. Następnie [...] lutego 2018 r. przesłuchano skarżącego i jego żonę. Do akt zostały również załączone materiały zgromadzone przez Placówkę Straży Granicznej w L. przesłane organowi [...] lutego 2018 r.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ zwrócił się do Biura Międzynarodowej Współpracy Policji o udzielenie informacji czy dane znajdujące się w systemie SIS, a odpowiadające danym osobowym skarżącego są przypadkowo zbieżne co do tożsamości, przyczyn dokonania tego wpisu i podania okresu na jaki dane cudzoziemca umieszczono w wykazie SIS. W odpowiedzi na to pismo uzyskano informację z [...] maja 2018 r., że dane umieszczone w systemie SIS są danymi skarżącego, a przyczyną umieszczenia tych danych w systemie było niezastosowanie się skarżącego do wydanego przez władze N. nakazu opuszczenia N. Decyzją z [...] maja 2018 r. Wojewoda D. udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy do dnia [...] maja 2019 r.

W dniu [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ponownie wpłynęła skarga strony na przewlekłość Wojewody D. W skardze strona domagała się:

1) dokonania kontroli przewlekłości postępowania;

2) orzeczenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznania skarżącemu na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., ewentualnie wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.;

4) zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący przywołał okoliczności faktyczne, które nie były sporne, nadmienił, że podejmowane przez organ czynności procesowe miały charakter czynności pozornych, nieistotnych dla załatwienia sprawy a nadto odbywały się w dużych odstępach czasu. Zignorowano również termin wyznaczony przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców. W dalszej części uzasadnienia wskazano na podstawy uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także na dyscyplinujące znaczenie przyznania sumy pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda zwraca się do Straży Granicznej, Policji oraz Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego o przekazanie informacji czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Organy te przekazują informacje w terminie 30 dni od wpływu wniosku. Nadto w sprawie wyszła na jaw informacja, że dane osobowe identyczne z danymi skarżącego umieszczone są w systemie SIS. Potrzeba wyjaśnienia tych okoliczności dodatkowo wydłużyła okres rozpoznawania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, chociaż nie w całej rozciągłości.

Jak stanowi art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym na mocy art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Zarówno Kodeks postępowania administracyjnego, jak i przepisy p.p.s.a. nie definiują pojęcia przewlekłości postępowania. Zakres znaczeniowy tego terminu będą w takiej sytuacji wyznaczały ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz regulacje procesowe dotyczące terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie przed organem administracji – Wojewodą D., toczyło się na podstawie przepisów k.p.a., stąd też w kontekście przewlekłości ocenie podlegać musi zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. oraz wymóg prowadzenia sprawy z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc należy, że zgodnie z art. 12 k.p.a. organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia oraz, że powinny dążyć do ustalenia prawdy materialnej, podejmując z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy wydał finalną decyzję, gdyż w odróżnieniu od bezczynności, jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych), pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie o sygn. akt II SAB/Wr 69/15 oraz o sygn. akt II SAB/Wr 7/16, i sygn. III SAB/Wr 5/17).

Nadto w judykaturze wskazuje się, że oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Tym samym rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Przyczyną przedłużającego się postępowania, ale nie jego przewlekłości w rozumieniu art. 149 p.p.s.a., może być też ujawnianie się w toku postępowania dowodowego kolejnych dowodów, nieznanych organowi na początku postępowania. Od organów administracji nie można wymagać, aby wszczynając postępowanie posiadały pełen plan postępowania dowodowego i w toku sprawy już go nie rozszerzały. W sprawach skomplikowanych pod względem dowodowym, sam czas trwania postępowania nie może świadczyć o jego przewlekłości (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SAB/Ke 57/16).

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Zapewnieniu stronie postępowania administracyjnego czynnego udziału

w sprawie i wpływu na przebieg postępowania służą regulacje art. 35-37 k.p.a. Otóż, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skierowany do Wojewody wniosek skarżącego, złożony w dniu [...] września 2017 r., nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując termin wydłużony dwumiesięczny - art. 35 § 3 k.p.a.). Analiza ta potwierdza, że przez okres przekraczający wyznaczony powyższym przepisem czas na załatwienie sprawy organ nie podejmował żadnych czynności zmierzających do załatwienia wniosku. Wojewoda faktycznie zaczął zajmować się wnioskiem skarżącego z początku września 2017 r. dopiero w lutym 2018 r., a więc prawie pięć miesięcy po złożeniu wniosku, dwa miesiące po rozpoznaniu ponaglenia przez Szefa Urzędu ds. Cudzoziemców ([...] grudnia 2017 r.) i dwa miesiące po złożeniu przez skarżącego pierwszej (odrzuconej przez Sąd) skargi na bezczynność i przewlekłość organu. Również bowiem dopiero [...] lutego 2018 r. organ zwrócił się w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. i do Komendanta Oddziału Straży Granicznej o udzielenie informacji dotyczących ewentualnych zagrożeń dla obronności i bezpieczeństwa państwa lub ochrony porządku publicznego w związku z pobytem cudzoziemca w Polsce. Dopiero w kwietniu skorzystał z systemu SIS i w związku ze zbieżnością danych osobowych skarżącego i danych znajdujących się w tym systemie [...] kwietnia 2018 r. zwrócił się o udzielenie informacji do Biura Międzynarodowej Współpracy Policji.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności (zaczyna działać, podejmuje pierwszą w sprawie czynność) po upływie 5 miesięcy od jego złożenia (naruszając znacznie terminy określone w art. 35 kp.a.) i to dopiero po interwencji samej strony. Jednocześnie przed upływem ustawowego terminu do załatwienia sprawy organ, uchybiając obowiązkowi wynikającemu z w art. 36 k.p.a. nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. Uczynił to dopiero organ nadrzędny po rozpoznaniu ponaglenia strony. Czynności polegające na zwróceniu się do odpowiednich służb o przekazanie wymaganych przez ustawę o cudzoziemcach informacji nie miały też charakteru złożonego. O ile czas oczekiwania na te informacje nie może obciążać Wojewody, to należy uznać, że niezałatwienia sprawy w terminie wskazanym w art. 35 k.p.a. nie można tłumaczyć koniecznością podjęcia szeregu czynności – skoro przez pierwsze 5 miesięcy organ nie podejmował żadnych działań.

Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie - zakończone decyzją z [...] maja 2018 r. - Wojewoda prowadził przewlekle, naruszając zasady

i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a. oraz w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12 k.p.a. W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Sąd uznał zarazem, że stwierdzona w niniejszej sprawie przewlekłość postępowania, aczkolwiek naganna, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jak już zaznaczono na wstępie, oceny sposobu prowadzenia postępowania pod kątem przewlekłości należy dokonywać mając na uwadze zindywidualizowane okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 652/15, LEX nr 1990907), co każe uwzględniać m.in. stopień zaniedbań ze strony organu i naruszenia terminów załatwienia sprawy, obiektywną sytuację w jakiej działa oraz sposób zachowania strony. Dokonując oceny czy naruszenie prawa jest rażące, należy wziąć pod uwagę ( tak wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SAB/Gd 77/17, LEX nr 2433665) nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem.

Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest zatem wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. m.in. wyroki: WSA w Białymstoku z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SAB/Bk 38/17, LEX nr 2293987, WSA w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SAB/Gl 13/17, LEX nr 2284515, WSA w Krakowie z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SAB/Kr 35/17, LEX nr 2275265). W orzecznictwie sądowym zgodnie przyjmuje się także, iż "naruszenie prawa rażące oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Każda bezczynność jest naruszeniem prawa co nie znaczy, że każda nosi cechy rażącego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I SAB/Ke 6/16, LEX nr 2121372). Nie ulega także wątpliwości, że rażące naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska.

Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami oceny stopnia przewlekłości postępowania Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie, jakkolwiek doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania (w okresie pomiędzy [...] września 2017 r. a [...] lutego 2018 r.), co jest zjawiskiem zawsze negatywnym, to przewlekłość ta nie miała rażącego charakteru. Na sprawność działania Wojewody niewątpliwie wpływa jego obiektywnie trudna w tym okresie sytuacja związana z ogromnym napływem wniosków składanych przez cudzoziemców, co do której – według wiedzy Sądu – podjęte zostały już działania zmierzające do usunięcia tych trudności poprzez zwiększenie zatrudnienia w 2018 r. Zdaniem Sądu, o ile niewątpliwie można zarzucić organowi niezapewnienie właściwej organizacji pracy w reakcji na zwiększoną ilość wniosków, brak jest dostatecznych podstaw w tej sprawie do postawienia zarzutów oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy. W związku z uzyskaniem informacji o zawarciu przez skarżącego związku małżeńskiego z obywatelką Polski Wojewoda podjął dodatkowe czynności, aby wyjaśnić te nowe okoliczności sprawy. Po stawieniu się strony wraz z małżonką w organie w dniu 23 lutego 2018 r. celem złożenia wyjaśnień i po uzupełnieniu przez skarżącego złożonego wniosku Wojewoda oczekiwał na informacje od Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. i do Komendanta Oddziału Straży Granicznej, a następnie od Biura Międzynarodowej Współpracy Policji. Od momentu wystąpienia przez Wojewodę do odpowiednich organów o udzielenie informacji na temat wjazdu i pobytu cudzoziemki na terytorium RP w kontekście stanowienia zagrożenia dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego organ nie mógł bez otrzymania tych informacji wydać decyzji w sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd w zakresie regulacji zawartej w art. 149 § 1 p.p.s.a. ograniczył orzeczenie do rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdzając przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i uwzględniając w tym zakresie skargę. Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. orzekł, że owa przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalił wniosek o przyznanie sumy pieniężnej lub wymierzenia organowi grzywny, gdyż w okolicznościach sprawy uznano ten wniosek za nieuzasadniony.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p. s.a., uwzględniając w nich uiszczony przez skarżącą wpis od skargi (100 zł).