Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędzia del. WSA Beata Jezielska (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 września 2011 r. sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11 w sprawie ze skargi D. P. na bezczynność Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od D. P. na rzecz Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 14 września 2011r. (Sygn. akt VIII SAB/Wa 30/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. do rozpatrzenia wniosku D. P. z dnia [...] czerwca 2011r. w zakresie udostępnienia do wglądu i doręczenia odpisów z protokołów posiedzeń rad pedagogicznych Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R., które odbyły się dnia [...] czerwca 2010r., [...] czerwca 2010r., [...] czerwca 2010r., [...] lipca 2010r., [...] sierpnia 2010r. oraz dokumentów urzędowych dotyczących postępowań nadzorczych i kontrolnych podejmowanych przez uprawnione podmioty wobec Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. w czasookresie od dnia 1 września 2001r. do dnia złożenia wniosku tj. do dnia [...] czerwca 2011r. w terminie 14 dni od dnia zwrotu akta administracyjnych wraz ze stwierdzeniem prawomocności wyroku oraz umorzył postępowanie w odniesieniu do wniosku dotyczącego udostępnienia protokołów posiedzeń rad pedagogicznych Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. za okres 1 września 2010r. do dnia 28 lutego 2011r.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż pismem z dnia [...] czerwca 2011r. D. P. - powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - wystąpił do Dyrektora Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. o udostępnienie mu protokołów z posiedzeń Rady Pedagogicznej PG nr [...], które odbyły się w okresie od 21.06.2010r. do dn. 28.02.2011r. oraz dokumentów sporządzonych przez uprawnione organy i podmioty z postępowań nadzorczych i kontrolnych podejmowanych wobec PG nr [...] w okresie od 1.09.2001r. do dnia złożenia wniosku. Wnioskodawca podał, iż żądane dokumenty są mu potrzebne na użytek postępowań sądowych, które zamierza wytoczyć. W odpowiedzi na ten wniosek Dyrektor Gimnazjum pismem z dnia [...] lipca 2011r. poinformowała, że w przedmiotowej sprawie zwróciła się o opinię prawną do Ministerstwa Edukacji Narodowej, a po jej otrzymaniu udzieli zainteresowanemu odpowiedzi odrębnym pismem. Podano, iż w dniu [...] lipca 2011r. D. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Dyrektora PG nr [...] w R. z powodu nieudzielania mu informacji publicznych, o które wnosił. Podał, iż uzyskiwanie opinii prawnej z Ministerstwa dla potwierdzenia obowiązku udostępnienia informacji publicznej jest zbędne, a jeżeli Dyrektor Szkoły miała w tym zakresie wątpliwości mogła uzyskać taką opinię od prawników kuratorium lub urzędu miejskiego. Kwestia opinii prawnej nie powinna stanowić przeszkody w terminowym udostępnieniu żądanych informacji publicznych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Gimnazjum wniosła o jej oddalenie, wskazując iż w dacie wystąpienia z wnioskiem skarżący D. P. nie był już pracownikiem szkoły i w związku z tym istniało podejrzenie, iż wykorzysta otrzymane dokumenty niezgodnie z ich przeznaczeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazano, iż bezczynność organu w zakresie dostępu do informacji publicznej ma miejsce wtedy, gdy organ milczy wobec wniosku strony lub odmawia udzielenia informacji w nieprzewidzianej do tej czynności formie prawnej. Wskazano, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi bezczynność organu, czyli Dyrektora Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. w związku z wnioskiem skarżącego z dnia [...] czerwca 2011 roku, w którym wnosił on o udzielenie mu informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd wskazał, iż żądane informacje należy zakwalifikować jako informacje publiczne w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a Dyrektor Publicznego Gimnazjum nr [...] w R. jest podmiotem do którego zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wyjaśniono, iż Dyrektora Gimnazjum należy uznać za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy. Natomiast pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności w sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. W ocenie Sądu będące w posiadaniu organu protokoły z posiedzeń Rad Pedagogicznych oraz dokumenty z przeprowadzonych postępowań i czynności kontrolnych i nadzorczych wobec szkoły publicznej niewątpliwie są danymi publicznymi, które podlegają udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Winny więc zostać udostępnione na żądanie, chyba że zachodzą podstawy z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej (ograniczenia ze względu na przepisy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych). Podano, iż prawo do informacji publicznej obejmuje również między innymi prawo wglądu do dokumentów urzędowych i uzyskania informacji publicznej zawierającej wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Pomimo powyższego organ nie udzielił skarżącemu informacji publicznej w wymaganym przez art. 13 ust. 1 powołanej ustawy terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, informując jedynie skarżącego, że zwrócił się o opinię prawną w przedmiocie dopuszczalności udostępnienia żądanych informacji. Tego rodzaju działania, w ocenie Sądu nie można uznać za właściwe załatwienie sprawy, gdyż nie spełnia warunków określonych w art. 13 ust. 2 ustawy, stosownie do którego, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Wskazano, iż w rozpoznawanej sprawie organ obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ustawowo przewidzianym terminie powiadomił pisemnie skarżącego o niemożności, z powodów przez siebie wskazanych, do udostępnienia informacji, ale nie dotrzymał nieprzekraczalnego ustawowo terminu udostępnienia informacji publicznej, bądź odmowy w sposób prawem przewidziany. W związku z tym Sąd uznał, iż organ pozostaje w bezczynność, co czyni skargę zasadną. Wyjaśniono przy tym, iż jeżeli organ nie potrafi należycie ocenić wniosku, powinien zapewnić sobie fachową pomoc i załatwić sprawię w sposób i w terminach przewidzianych w ustawie. Jednocześnie wskazano, iż skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. cofnął żądanie w zakresie udostępnienia mu protokołów z posiedzeń Rad Pedagogicznych za okres od 1.09.2010 r. - 28.02.2011 r. i dlatego Sąd w tej części umorzył postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku tego skargę kasacyjną- sporządzoną przez radcę prawnego L. J. - wywiodła Dyrektor Publicznego Gimnazjum Nr [...] w R. Zarzuciła naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez orzeczenie zaskarżonym wyrokiem ponad żądanie skarżącego D. P. oraz naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, ze żądane informacje są informacjami publicznymi, o których mowa w tej ustawie i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż skarżący D. P. żądał udostępnienia wglądu do akt wszelkich działań nadzorczych i kontrolnych podejmowanych przez organy w zakresie nadzoru pedagogicznego nad szkołą i w tym zakresie Sąd był związany granicami wniosku. Natomiast z sentencji zaskarżonego wyroku wynika, iż organ został zobowiązany do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie wglądu i doręczeń odpisów dokumentów urzędowych dotyczących postępowań nadzorczych i kontrolnych podejmowanych przez wszystkie uprawnione podmioty, a więc wszystkich postępowań nadzorczych i kontrolnych. Wyjaśniono, iż w okresie którego dotyczy wniosek odbyło się 107 kontroli prowadzonych przez różne instytucje i organy wskazane w skardze kasacyjnej. Ponadto podniesiono, iż z wyjaśnień D. P. wyraźnie wynika, iż w żądanie udzielenia informacji i wglądu do akt dotyczy wyłącznie jego interesu prywatnego, a nie interesu publicznego. Dlatego w ocenie skarżącej kasacyjnie żądane informacje nie są informacjami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a ponadto mają charakter informacji przetworzonej. Wskazano, iż udzielenie żądanej informacji wymaga przejrzenia 500 stron dokumentów, zabezpieczenia danych wrażliwych, sporządzenia kopii i dokonania innych czynności. Zatem żądając informacji przetworzonej wnioskodawca winien wykazać interes publiczny, którą to kwestię Sąd - uwzględniając skargę – całkowicie pominął. Podniesiono ponadto, iż w przypadku informacji przetworzonej termin do jej udzielenia wynosi 2 miesiące, a więc w dacie wniesienia skargi termin ten jeszcze nie upłynął i skarga na bezczynność organu winna być oddalona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Jednocześnie przyznał, iż jego wniosek o udostępnienie dokumentów z postępowań nadzorczych i kontrolnych dotyczył jedynie nadzoru pedagogicznego nad szkołą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się zatem wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Jako podstawy kasacyjne wskazano zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez orzeczenie ponad żądanie skarżącego oraz naruszenie przepisów art. 1ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, iż żądane informacje mają charakter informacji publicznej, a także iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co wymaga wykazania interesu publicznego.

Zarzuty te Naczelny Sąd Administracyjny po części uznał za zasadne.

Na wstępie należy jednak zauważyć, iż nie ma racji skarżący kasacyjnie, iż informacje których udzielenia domaga się D. P. nie mają charakteru informacji publicznej. Art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112 poz. 1198 ze zm.) zawiera katalog informacji, które stanowią informację publiczną. Wśród tego rodzaju informacji mieści się zarówno informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów podlegających ustawie o dostępie do informacji publicznej, jak i dokumentacja przebiegu i efektów kontroli. Z kolei w myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej szkołę publiczną należy zaliczyć do podmiotów, które obowiązane są do udostępnienia informacji publicznej. Zatem słusznie Wojewódzki Sąd zakwalifikował żądaną informację jako informację publiczną.

Jednak zasadnie wywiedziono w skardze kasacyjnej, iż zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd administracyjny jest zatem związany granicami danej sprawy. W przypadku skargi na bezczynność organu w udzieleniu informacji publicznej granice sprawy wyznacza żądanie skarżącego. Uwzględniając skargę Sąd bowiem może jedynie zobowiązać do załatwienia wniosku strony skarżącej, ale nie może tego wniosku rozszerzać lub też modyfikować. Takie działanie należy bowiem zakwalifikować jako wyjście poza granice skargi, co narusza powołany wyżej przepis art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W niniejszej sprawie skarżący we wniosku z dnia [...] czerwca 2011r. wprawdzie domagał się m.in. udostępnienia mu do wglądu wszelkich działań nadzorczych i kontrolnych, ale podejmowanych przez organy w zakresie nadzoru pedagogicznego nada szkolą. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd zobowiązał Dyrektora Szkoły do udostępnienia dokumentów z wszystkich postępowań kontrolnych i nadzorczych, prowadzonych przez uprawnione podmioty. Z wyjaśnień zawartych w skardze kasacyjnej wynika, iż szereg postępowań kontrolnych i nadzorczych nie dotyczyła nadzoru pedagogicznego, a była prowadzona przez takie podmiot jak urząd skarbowy, zakład ubezpieczeń społecznych, straż pożarną, itp. Nie sposób zatem uznać, iż wszystkie te dokumenty były objęte wnioskiem skarżącego o udzielenie informacji publicznej. W tej sytuacji zobowiązanie Dyrektora Szkoły do udostępnienia dokumentów wszystkich postępowań kontrolnych i nadzorczych należy uznać za orzeczenie poza granicami skargi.

Ponadto z treści skargi kasacyjnej wynika, iż udostępnienie żądanej informacji zgodnie z żądaniem D. P. wymaga podjęcia przez organ zobowiązany szeregu czynności. W tym kontekście Wojewódzki Sąd nie ustalił, czy zakres tych czynności pozwala na zakwalifikowanie żądanej informacji jako informacji przetworzonej. Należy bowiem wskazać, iż w myśl poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 17 października 2006r. (I OSK 1347/05, LEX nr 181369) informacja publiczna przetworzona to taka informacja, na którą składa się pewna suma tak zwanej informacji publicznej prostej, dostępnej bez wykazywania przesłanki interesu publicznego. Ze względu jednak na treść żądania, udostępnienie wnioskodawcy konkretnej informacji publicznej nawet o prostym charakterze, wiązać się może z potrzebą przeprowadzenia odpowiednich analiz, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem. Takie zabiegi czynią zatem takie informacje proste, informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. Zatem w przypadku ustalenia, iż żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony, skarżący musiałby wykazać istnienie interesu publicznego, co wynika wyraźnie z treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przy czym jak słusznie wskazano w skardze kasacyjnej, ani we wniosku do organu, ani w skardze do Wojewódzkiego Sądu D. P. na taki interes publiczny się nie powoływał.

Zatem rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd, mając na uwadze powyższą ocenę prawną, ponownie rozpozna skargę na bezczynność, w tym w szczególności ustali granice żądania strony oraz charakter żądanej informacji publicznej.

Biorąc pod uwagę, że skarga kasacyjna okazała się usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 oraz art. 200 w związku z art. 193 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.