Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 30 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S.O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 355/12 w sprawie ze skargi S.O. na bezczynność Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 355/12, oddalił skargę S. O. na bezczynność Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

S. O., wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r., zażądał od Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej udostępnienia: wartości maksymalnej, minimalnej temperatury powietrza w miesiącu ze wszystkich aktualnie działających stacji synoptycznych w Polsce; średnich miesięcznych za okres 1991-2010 – temperatury powietrza, wilgotności względnej, prędkości wiatru, zachmurzenia; maksymalnej, minimalnej i średniej dobowej temperatury powietrza, średniej dobowej: sumy opadów, wilgotności względnej, prędkości wiatru i zachmurzenia ze stacji Warszawa-Okęcie, Szczecin-Dąbie oraz Lublin-Radawiec z okresu 1991-2010.

Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej, pismem z dnia 7 stycznia 2011 r., poinformował, że dane historyczne, zgodnie z art. 110 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. nr 145, ze zm.), dla odbiorców innych niż organy władzy publicznej oraz właściciele wód, udzielane są odpłatnie. Część danych została opublikowana na stronie internetowej www.pogodynka.pl, w biuletynach Państwowej Służby Hydrologiczno – Meteorologicznej i Codziennym Biuletynie Meteorologicznym, a część danych została opublikowana przez Główny Urząd Statystyczny. S. O., w piśmie z dnia 7 stycznia 2011 r., w całości podtrzymał swój wniosek, podkreślając, że wypełnia on przesłanki przewidziane w art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.). Następnie organ, pismem z dnia 10 stycznia 2011 r., poinformował o wysokości kosztów udostępnienia danych oraz zażądał wskazania, w jakim celu mają one być wykorzystane i dla kogo ma być przedstawiona oferta udzielenia informacji. W odpowiedzi S. O., pismem z dnia 10 stycznia 2011 r., wskazał, że jego żądanie ma oparcie w art. 61 Konstytucji RP a żądane informacje nie będą wykorzystywane do celów komercyjnych. Następnie IMiGW, wskazując na postanowienia art. 110 ust. 6 Prawa wodnego, zapytał, czy wnioskodawca jest zainteresowany odpłatnym udostępnieniem danych oraz przypomniał, że można skorzystać z informacji już opublikowanych. S. O., w piśmie z dnia 11 stycznia 2011 r., podtrzymał swoje żądania. W odpowiedzi IMiGW, w piśmie z dnia 12 stycznia 2011 r., podał, że dane są udostępniane zgodnie z art. 110 Prawa wodnego, a informacje w zakresie, o jaki wnioskuje S. O., mogą zostać udostępnione odpłatnie.

Skargę do WSA w Warszawie na bezczynność IMiGW w przedmiocie nieudzielenia informacji wniósł S. O., żądając zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem. W uzasadnieniu wskazano, że należy rozstrzygnąć, w jakim zakresie w sprawie mają zastosowanie przepisy u.d.i.p. oraz art. 110 Prawa wodnego. Żądanie nie było związane z celem komercyjnym, a w Prawie wodnym nie wskazano stawek za udzielenie informacji, a więc powinna być udostępniona na zasadach wskazanych w u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalając skargę, podniósł, że bezczynność organu, w rozumieniu u.d.i.p., występuje wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w przewidzianym prawem terminie. Podkreślono, że organ bez zbędnej zwłoki poinformował wnioskodawcę, iż żądana informacja udostępniana jest na zasadach określonych w Prawie wodnym, czyli odpłatnie. Zgodnie z art. 110 ust. 3 i ust. 7 Prawa wodnego IMiGW jest obowiązany udostępniać nieodpłatnie informacje o stanie atmosfery i hydrosfery, przetwarzane w wyniku realizacji standartowych procedur, organom władzy publicznej oraz właścicielom wód lub działającym w ich imieniu zarządcom, jak również uczelniom, instytutom naukowo-badawczym dla potrzeb badań naukowych i dydaktycznych (ust. 3). Państwowy Instytut Geologiczny oraz IMiGW przekazują odpłatnie w celu ponownego wykorzystania informacje zbierane i przekazywane w wyniku realizacji standardowych procedur innym odbiorcom, niż określeni w ust. 3 i 4, a wpływy z tego tytułu stanowią dochód budżetu państwa (ust. 7). Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Tym samym odpowiedź, której udzielił organ skarżącemu w przedmiotowej sprawie, wyklucza ustalenie, że pozostaje on w bezczynności w zakresie udostępnienia żądanej informacji.

Skargę kasacyjną wniósł S. O., żądając uchylenia wyroku WSA w Warszawie lub uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie:

• art. 54 ust. 1 w zw. art. 61 i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, prowadzące do uznania, że obywatel ma prawo do wiedzy o środowisku tylko w przypadku uiszczenia odpowiedniej kwoty dla instytucji wykonującej zadania publiczne;

• art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1, art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 110 ust. 3-4 i ust. 7-8 Prawa wodnego poprzez ich błędną interpretację, prowadzącą do uznania, że skarżący, który złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może powoływać się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej;

• art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 110 ust. 3-4, ust. 7-8 Prawa wodnego poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że udostępnienie informacji publicznych przez IMiGW odbywa się zgodnie z przepisami art. 110 ust. 7-8 Prawa wodnego;

• art. 1 ust. 2 i art. 15 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 110 ust. 3-4, ust. 6-8 Prawa wodnego oraz art. 3 § 2 pkt. 4 i 8 P.p.s.a. poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że IMiGW może żądać opłaty za dostęp do informacji publicznej przed jej udostępnieniem, a samo wyznaczenie opłaty odbywa się w oparciu o art. 110 ust. 7-8 Prawa wodnego;

• art. 15 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 4 i art. 217 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że uiszczenie opłaty za udostępnienie informacji publicznej, wyliczonej z naruszeniem art. 61 i art. 217 Konstytucji RP, może być warunkiem udostępnienia informacji publicznej;

• art. 1 ust. 2 u.d.i.p. z uwagi na fakt, że Sąd I instancji nie ocenił czy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej nie powinien być rozpatrzony w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199, poz. 1227, ze zm.);

• art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia w jaki sposób Sąd I instancji, oceniając zastosowanie przepisów art. 110 Prawa wodnego, doszedł do przekonania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może być wykonany w oparciu przepisy u.d.i.p. WSA w Warszawie nie wskazał ponadto podstawy prawnej oddalenia skargi oraz jaki stan prawny przyjął w sprawie;

• art. 134 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego zebranego w sprawie, a zwłaszcza oświadczenia skarżącego, że, po informacji IMiGW o konieczności uiszczenia opłaty podtrzymuje swój wniosek oraz że o wnioskowane informacje publiczne nie zwrócił się w celu komercyjnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną IMiGW wniósł o jej oddalenie podkreślając, że wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, a więc NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż żądane przez S. O. informacje są informacją publiczną, do której udzielenia, na podstawie art. 1 ust. 2 (Dz.U. nr 112 poz. 1198, ze zm.; dalej: u.d.i.p.), stosuje się odrębny tryb udzielenia informacji publicznej, określony w art. 110 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. nr 145, ze zm.). Podkreślić należy, że dane te nie są informacją publiczną. Nie stanowi to jednak dostatecznego powodu do uwzględnienia skargi kasacyjnej, ponieważ, pomimo błędnego uzasadnienia, wyrok odpowiada prawu.

Podnieść należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej jest narzędziem prawnym, które służy podmiotom uprawnionym do żądania informacji o sprawach publicznych. Nie oznacza to jednak, że ustawa ta przyznaje uprawnienie do otrzymywania każdej informacji, będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia. Podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (uzasadnienie do projektu ustawy, za: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Na pojęcie sprawy publicznej, o której ma być udzielona informacja, składa się charakter publiczny zadań wykonywanych przez dany podmiot. Taka myśl koresponduje z potocznym rozumieniem słowa "publiczny", czyli "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny" (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Dziedziny aktywności, które dotyczą spraw publicznych, zostały określone w art. 6 u.d.i.p. i dotyczą: polityki zewnętrznej i wewnętrznej Państwa (ust. 1), sposobu organizacji i zasad funkcjonowania podmiotów publicznych (ust. 2-3), dokumentów wytworzonych w ramach działalności podmiotów publicznych (ust. 4) i majątku publicznego (ust. 5). Uznać zatem należy, że zawsze tam, gdzie występuje aktywność w zakresie określonym w art. 6 u.d.i.p., mamy do czynienia informacją publiczną. Tym samym nie każda informacja, będąca w posiadaniu podmiotów zobowiązanych do udzielenia informacji publicznej, ma walor informacji dotyczącej "sprawy publicznej". Dotyczy to również informacji, które są zbierane przez podmioty publiczne w ramach ich działalności. Informacje, które nie dotyczą spraw związanych z działaniami Państwa, nie mają charakteru informacji publicznej.

Skarżący zażądał danych o stanie pogody w Polsce z okresu dziewiętnastu lat. Dane te nie dotyczą żadnej z dziedzin funkcjonowania Państwa, określonych w art. 6 u.d.i.p. Dane o stanie pogodowym są zbierane przez wyspecjalizowany podmiot państwowy – Instytut Meteorologii I Gospodarki Wodnej, ale nie mają żadnego związku z polityką zewnętrzną lub wewnętrzną Państwa, sposobem gospodarowania majątkiem publicznym i wydatkowania środków publicznych oraz funkcjonowaniem IMiGW jako instytucji państwowej. Stanowisko takie wynika z treści art. 110 ust. 1 Prawa wodnego określającego, że informacje dotyczące stanu pogody i wód zebrane przez państwowa służbę hydrologiczno-meteorologiczną stanowią dobro ogólnonarodowe podlegające ochronie prawnej. Prawo wodne przewiduje więc własne, szczególne reguły ujawniania takich informacji, w tym także kwestie związane z odpłatnością za udostępnienie danych o pogodzie dla podmiotów niewymienionych w art. 3 i art. 4 Prawa wodnego. Należy więc uznać, że dane o pogodzie zbierane przez IMiGW nie stanowią informacji publicznej.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku oceny przez Sąd I instancji z urzędu, czy żądana informacja nie powinna być udostępniona skarżącemu na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. nr 199 poz. 1227, ze zm.: dalej: ustawa środowiskowa) jest całkowicie bezpodstawny. Przypomnieć należy, że ustawodawca wyraźnie rozdzielił prawo dostępu do środowiska od prawa dostępu do informacji, co wynika z przepisów ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. nr 78, poz. 483, ze zm.), w której prawo o do informacji publicznej zostało określone w art. 61 ust. 1, a prawo do informacji o środowisku w art. 74 ust. 3. Tryb i sposób zakres takiego działania został określony w dwóch różnych aktach prawnych, tj: u.d.i.p. i ustawie środowiskowej. Przypomnieć należy, że prawo dostępu do obu rodzajów informacji jest prawem podmiotowym, które może być wykorzystywane tylko przez podmiot uprawniony do otrzymania informacji publicznej lub informacji o środowisku. Oznacza to, że tylko podmiot uprawniony do otrzymania informacji decyduje, na podstawie jakich przepisów będzie żądał określonej informacji – jego wola ma tu podstawowe znaczenie. Zarówno podmioty, do których wpłynął wniosek o udzielenie określonego rodzaju informacji, jaki też sąd administracyjny, nie mogą dowolnie zmieniać wybranego przez osobę wnioskującą trybu udzielenia informacji. Skarżący, we wniosku z dnia 10 grudnia 2012 r., konsekwentnie zażądał udzielenia informacji przez IMiGW w trybie określonym w u.d.i.p. Sąd I instancji nie mógł zatem zmieniać trybu i zasad rozpatrywania jego wniosku.

Bezpodstawne są zarzuty skarżącego co do treści uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie. Uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 P.p.s.a., a Sąd I instancji odniósł się w nim do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.