Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant st. inspektor sądowy Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 134/10 w sprawie ze skargi M. L. na nieudzielenie przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości informacji publicznej na wniosek z dnia [...] grudnia 2009 r. oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 134/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. L. na nieudzielanie przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości informacji publicznej na wniosek z dnia 23 grudnia 2009 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: M. L. w dniu 18 lutego 2010 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na nieudzielenie przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości informacji publicznej określonej w jego wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r., w którym to wniosku zażądał udzielenia informacji dotyczącej tego, jak Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych – płk Z. S. – zagłosował w sprawie uchwały podjętej przez sędziów sądów wojskowych w dniu [...] listopada 2008 r. w sprawie treści zaprezentowanych w programie [...] wyemitowanym w dniu [...] października 2008 r. (w ocenie Zgromadzenia Sędziów Sądów Wojskowych przedstawiono w nim w fałszywym świetle środowisko i funkcjonowanie sądownictwa wojskowego). Wniósł także o wskazanie kogo personalnie płk Z. S. zaliczył do kategorii przeciwników sędziów wojskowych w czasie dyskusji, podczas zgromadzenia sędziów wojskowych w dniu [...] listopada 2008 r.

W odpowiedzi na skargę, Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r. jest bezzasadne i stanowi nadużycie prawa do informacji publicznej, bowiem strona domagając się informacji o sposobie głosowania żąda w istocie wytworzenia informacji dotyczącej stanu przeszłego, na dodatek uchybiając normom regulaminu Zgromadzenia Sędziów Sądów Wojskowych. Organ wskazał, że nie ma możliwości prawnych do uzyskania takiej informacji, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje trybu przesłuchania, składania oświadczeń przez funkcjonariuszy publicznych czy przedstawicieli organów władzy. Organ podkreślił także, iż dostęp do informacji publicznej nie może sprowadzać się do możliwości przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych dla ustalenia treści informacji publicznej, gdyż informacją publiczną jest przekazanie wiedzy odnośnie faktów już istniejących rzeczywiście i mających odzwierciedlenie w wytworzonych dokumentach o charakterze publicznym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę M. L. na nieudzielanie przez Dyrektora Departamentu Sądów Wojskowych Ministerstwa Sprawiedliwości informacji publicznej, zgodził się ze stanowiskiem organu, że żądanie skarżącego w istocie sprowadza się nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w formie zakreślonej przez skarżącego w jego wniosku z dnia 23 grudnia 2009 r. Sąd podkreślił, że można żądać udostępnienia informacji publicznej tylko wtedy, jeżeli informacja taka rzeczywiście została wytworzona.

Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Informacją publiczną będzie zatem każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W ocenie Sądu z akt niniejszej sprawy wynika, że żądane przez skarżącego informacje nie mogły mu zostać udostępnione, gdyż nie istnieją (nigdy nie powstały). Okoliczność ta przesądza o tym, że na adresacie żądania nie ciążył, bo nie mógł ciążyć, obowiązek ich udostępnienia.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożył M. L., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. d i e oraz pkt 4 lit. b i c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), poprzez nietrafnie przyjęcie, że pytania zawarte w pkt 1 i 2 pisma M. L. z dnia 23 grudnia 2009 r. nie dotyczyły informacji publicznych oraz przez błędną wykładnię, iż pojęcie informacji publicznej ogranicza się jedynie do dokumentów, gdy zaś informacja publiczna nie jest zapisana w formie dokumentu o treści zgodnej z zapytaniem złożonym przez obywatela, to nie istnieje. Zarzucono również błędną interpretację, że sposób głosowania funkcjonariuszy publicznych w ustanowionych ustawą organach kolegialnych nie podlega ujawnieniu w ramach informacji publicznej;

2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez brak właściwego wskazania w uzasadnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyraz "informacje" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy, niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Autor skargi kasacyjnej zwrócił ponadto uwagę, że skoro wyniki jawnych głosowań organów kolegialnych takich, jak Sejmu, Senatu, czy rad gmin, są dostępne i publikowane w różnego rodzaju informatorach, to nie ma żadnych powodów, aby jawne głosowania innych ustawowych organów władzy publicznej nie miałyby być ujawnione w ramach informacji publicznej. Mieści się to – zdaniem skarżącego kasacyjnie – w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b i lit. c oraz art. 6 ust. 1 pkt 3 lit . d i e ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to przepis obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku, a więc uznać należy, że ten zarzut skargi kasacyjnej jest nieuzasadniony.

W odniesieniu do zarzutów naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 1 ust. 1 stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są nią zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej i dotyczących sfery jego działalności. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Oznacza to, że dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Natomiast o tym, czy dany dokument zawiera informację publiczną, nie decyduje jego umieszczenie w aktach administracyjnych sprawy, ale zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - jego treść.

Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak zaznaczyć, że to dokument – w szerokim tego słowa rozumieniu – będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej. Stwierdzić przy tym należy, że prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i nie może być utożsamiane z prawem do inicjowania działań (kontrolnych, badawczych, wszczynania postępowań), mających na celu wytworzenie informacji jakościowo nowej, której udzielenia domaga się wnioskodawca, o czym stanowi art. 1 i 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym uznać należy, że nie mają charakteru informacji publicznej wnioski w sprawie indywidualnej, czy polemiki z dokonanymi ustaleniami. Korzystanie z informacji publicznej nie może bowiem zmierzać do dokonania innych czynności przewidzianych w procedurach, ani też nie może stanowić ingerencji w działalność sądów.

W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie zażądał udzielenia informacji dotyczącej tego, jak Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych – płk Z. S. – zagłosował w sprawie uchwały podjętej przez sędziów sądów wojskowych w dniu [...] listopada 2008r.

Wskazać należy, że z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że Dyrektor Departamentu Sądów Wojskowych w Ministerstwie Sprawiedliwości informował skarżącego, iż protokół zgromadzenia sędziów sądów wojskowych z dnia [...] listopada 2008 r. nie zawiera nazwisk sędziów, którzy w głosowaniu jawnym powstrzymali się od zagłosowania za przyjęciem uchwały podjętej tego dnia. Podzielić zatem należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że żądanie skarżącego sprowadza się w istocie nie do udostępnienia informacji publicznej, ale do jej uprzedniego wytworzenia w sposób określony we wniosku skarżącego. Zatem udzielenie odpowiedzi na wniosek skarżącego kasacyjnie stanowiłoby wytworzenie informacji publicznej, a nie jej ujawnienie.

Poza tym zauważyć należy, że żądanie skarżącego dotyczy wskazania, kogo personalnie płk Z. S. zaliczył do kategorii przeciwników sędziów wojskowych w czasie zgromadzenia sędziów wojskowych w dniu [...] listopada 2008 r., zatem stwierdzić należy, że nie mieści się ono w katalogu pojęcia dostępu do informacji publicznej w rozumieniu przepisów tejże ustawy. Wnioskiem w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej mogą być objęte jedynie pytania o określone fakty lub o stan określonych zjawisk, a nie wyjaśnienie co osoba miała na myśli formułując swoją wypowiedź. Takie wątpliwości należy wyjaśnić poprzez zadanie pytań danej osobie (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2002 r. sygn. akt II SAB 70-71/02, z dnia 7 sierpnia 2002 r. sygn. akt II SA/Ka 939/02, z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SAB 105-106/02, z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA 4059/02).

W związku tym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej są nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.