Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski,, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami uchyla zaskarżoną decyzję.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o cofnięciu uprawnień kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kat. B M. Ż. Decyzja powyższa została wydana w związku z orzeczonym przez sąd środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych. W uzasadnieniu organ wskazał, że prawomocnym wyrokiem orzeczono wobec strony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych na okres 4 lat.

Pismem z dnia 1 lipca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w G. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji w zakresie rozstrzygnięcia. Postanowieniem z dnia [...] Starosta [...] odmówił uzupełnienia decyzji co do wskazania daty początkowej i końcowej okresu na jaki cofnięto uprawnienie.

W odwołaniu od ww. decyzji Prokurator wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w zakresie nieuwzględnienia wniosku o uzupełnienie rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu, na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej ww. okresu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach zaskarżoną decyzją utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazało, że zgodnie z przepisem § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r., poz. 231 ze zm.), w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jednocześnie, wypełniając obowiązek wskazany w § 17 ust, 2 zd. 1 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami, Kolegium informuje, że okres cofnięcia uprawnień rozpoczął się dnia 17 kwietnia 2016 r. i trwał do dnia 17 kwietnia 2017 r., a następnie po zwrocie prawa jazdy na wezwanie starosty [...] okres cofnięcia uprawnień rozpoczął się dnia 18 lutego 2019 r. i trwa do dnia 18 lutego 2021 r. włącznie.

Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożył Prokurator Rejonowy [...] w G. domagając się jej uchylenia. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 6 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że w przypadku sprzeczności przepisów rozporządzenia, a to § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 roku w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami z przepisami ustawy, a to art. 182 § 1 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami, organy administracji są związane treścią rozporządzenia wykonawczego i nie są władne do orzekania na podstawie ustawy, podczas gdy zasada praworządności określona w art. 6 k.p.a. dla jej prawidłowego zastosowania wymaga stwierdzenia niesprzeczności norm jako koniecznego kryterium obowiązywania systemowego, a w przypadku ujawnienia sprzeczności systemowych zobowiązuje do zastosowania powszechnie obowiązujących reguł kolizyjnych,

- 182 § 2 k.k.w. w zw. z art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne cofnięcia, na podstawie wyroku sądu karnego orzekającego zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych na ściśle określonych czas, uprawnień do kierowania pojazdami bez zakreślenia terminu obowiązywania tej decyzji - odzwierciedlającego okres obowiązywania zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych, podczas gdy użyty w art. 182 § 2 k.k.w. zwrot "w orzeczonym zakresie" odnosi się do okresu, na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, natomiast z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że organ administracji nie jest władny do odmiennego ukształtowania okresu pozbawienia uprawnienia do prowadzenia pojazdów, jak tylko w zakresie wskazanym w wyroku, którego treścią jest ściśle związany,

- art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do normy prawnej na niekorzyść strony, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania jest cofnięcie stronie uprawnienia do kierowania pojazdami, podczas gdy zastosowana interpretacja powoduje, że po upływie okresu, na który orzeczono w wyroku karnym zakaz prowadzenia pojazdów mechanicznych strona może odpowiadać za przestępstwo z art. 180a k.k. zagrożone karą grzywny, ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2 oraz obligatoryjnym środkiem karnym zakazu prowadzenia pojazdów mechanicznych orzekanym na okres od 1 roku do lat 15, podczas gdy inna osoba w tożsamej sytuacji faktycznej i procesowej, podlegająca właściwości organu administracji publicznej stosującego przepisy względniejsze, będzie podlegała wyłącznie odpowiedzialności za wykroczenie z art. 94 § 1 k.w. zagrożone karą grzywny od 20 do 5000 złotych i fakultatywnym zakazem prowadzenia pojazdów mechanicznych od 6 miesięcy do lat 3, naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 182 § 2 k.k.w. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, polegające na zaniechaniu uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w zakresie nie zawarcia w osnowie istotnych elementów rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wskazanie w osnowie decyzji ściśle określonego okresu na jaki cofnięto uprawnienia, w tym wskazanie daty początkowej i końcowej w/w okresu, podczas gdy z art. 182 § 2 k.k.w. wynika obowiązek organu administracji do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, a powinnością organu jest zakreślenie ram tego cofnięcia w zgodzie z treścią prawomocnego wyroku karnego, a więc na ściśle oznaczony (określony datami: początkową i końcową) okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu, które to uchybienie miało istotny wpływ na treść decyzji.

Kolegium wnosi o oddalenie skargi jako niezasadnej.

Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a)., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w sprawie cofnięcia jej adresatowi uprawnienia do kierowania pojazdami. Okoliczności sprawy zostały w sposób wystarczający wyjaśnione i nie są one kwestionowane.

Istotą skargi – a w istocie sporu pomiędzy prokuratorem i organami administracji jest odmienne rozumienie obowiązujących przepisów. Dotyczy tego, czy orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. W ocenie prokuratora tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji).

Materialnoprawną podstawę decyzji orzekającej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami stanowi art. 103 ust. 1 pkt 4 ustawy o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019. poz. 341 ze zm.), zgodnie z którym starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów. Podstaw materialnoprawnych decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami należy także dopatrywać się w treści art. 182 kodeksu karnego wykonawczego (Dz. U. z 2019. poz. 767 ze zm. w skrócie k.k.w.) Zgodnie z § 1 zd. 1 tego przepisu w razie orzeczenia zakazu prowadzenia pojazdów sąd przesyła odpis wyroku organowi administracji rządowej lub samorządu terytorialnego właściwemu dla miejsca zamieszkania skazanego. Jeżeli zaś skazany prowadził pojazd, wykonując pracę zarobkową, o orzeczeniu sąd zawiadamia ponadto pracodawcę, u którego skazany jest zatrudniony. Stosownie zaś do art. 182 § 2 k.k.w. organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości możliwość, aby przepis ten pomimo zamieszczenia go w kodeksie karnym wykonawczym stanowił podstawę do wydania decyzji administracyjnej. Za wyrokiem WSA w Lublinie z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt III SA/Lu 377/08 wskazać należy, że nie jest istotne, w jakim akcie prawa została zamieszczona określona regulacja, lecz to, czy z danego przepisu można wywieść normę prawa materialnego mogącą stanowić podstawę do wydania decyzji administracyjnej.

W świetle art. 182 § 2 k.k.w. organ administracji, któremu w trybie art. 182 § 2 k.k.w. przesłany został odpis wyroku z orzeczonym zakazem prowadzenia pojazdów, jest zobowiązany cofnąć uprawnienie do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie. Z przepisu art. 182 § 2 k.k.w. wynika więc obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego. Organ ma zatem nie tylko cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami, ale musi także cofnąć je w orzeczonym przez sąd karny zakresie. Pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się przede wszystkim do zakresu przedmiotowego, w jakim sąd karny orzekł zakaz prowadzenia pojazdów. Przy czym pojęcie "orzeczonego przez sąd karny zakresu" odnosi się także do okresu na jaki sąd orzekł zakaz prowadzenia pojazdów, co oznacza, że cofnięcie uprawnień do kierowania pojazdami musi nastąpić na ściśle wyznaczony okres, wynikający z orzeczonego przez sąd zakazu prowadzenia pojazdu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2010 r., I OSK 698/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 listopada 2009 r., III SA/Gd 348/09,).

W ocenie Sądu orzeczenie organu o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, bez powiązania decyzji z zakresem na jaki orzeczono zakaz prowadzenia pojazdu, jest czynnością wadliwą. Organy administracji wykonujące wyrok sądu karnego są bowiem związane jego treścią, co oznacza, że mogą cofnąć uprawnienie do kierowania pojazdami tylko na ściśle wskazany w wyroku okres. Tego rodzaju rozstrzygnięcie powinno zostać zamieszczone w osnowie decyzji (rozstrzygnięciu decyzji). Nie powinno się rozstrzygać o uprawnieniach lub obowiązkach strony w uzasadnieniu decyzji, które jest innym niż osnowa składnikiem decyzji administracyjnej. Rozróżnienie charakteru i treści poszczególnych składników decyzji administracyjnej ma istotną doniosłość, czemu ustawodawca dał wyraz w regulacji zawartej w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Wyróżnienie w tych przepisach poszczególnych składników decyzji służy nie tylko zapewnieniu kompletności, czy zupełność decyzji administracyjnej, ale także podkreśla odrębność tych składników. Odrębność ta jest związaną zwłaszcza z ich funkcją, jak i charakterem. W tym kontekście w znacznym uproszczeniu należy stwierdzić, że to z osnowy decyzji jej adresat ma czerpać wiedzę na temat treści uprawnień lub obowiązków zindywidualizowanych wobec niego poprzez wydanie danej decyzji. Rolą zaś uzasadnienia jest wyjaśnienie adresatowi decyzji dlaczego owa indywidualizacja uprawnień lub obowiązków nastąpiła. Sytuacja, w której w celu określenia treść zindywidualizowanego decyzją administracyjną uprawnienia lub obowiązku koniecznym jest sięganie do treści uzasadniania stanowi przejaw zacierania się odrębności ról przypisanych poszczególnym składnikom decyzji administracyjnej, czego w realiach rozpoznawanej sprawy nie sposób zaakceptować. Z art. 182 § 2 k.k.w. wprost wynika przy tym obowiązek organu cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami w zakresie orzeczonym w wyroku sądu karnego, zatem konkretyzacja tego zakresu powinna mieć miejsce w sentencji decyzji, a nie w jej uzasadnieniu.

Powyższej oceny nie zmienia § 17 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 ze zm.) Ustęp 1 tego przepisu stanowi, że w przypadku orzeczenia wyrokiem sądu zakazu kierowania pojazdami na okres przekraczający rok organ wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Zgodnie natomiast w ustępem 2 tego przepisu w uzasadnieniu decyzji organ wskazuje w szczególności termin rozpoczęcia i zakończenia biegu okresu zakazu kierowania pojazdami. Obowiązek organu wydania decyzji administracyjnej o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami bez określenia terminu ważności tej decyzji. Jak słusznie zauważył WSA w Lublinie w wyroku z dnia 28 lutego 2017 r. sygn. III SA/Lu 1080/16, czym innym jednak jest kwestia określenia terminu ważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, a czym innymi, wynikający z art. 182 § 2 k.k.w., obowiązek oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W konsekwencji też nałożony na organ obowiązek wydawania decyzji bez określenia terminu jej ważności, nie wyłącza obowiązku oznaczenia w decyzji okresu, na jaki cofnięto uprawnienie do kierowania pojazdami. W rozpatrywanej decyzji takiego oznaczenia brak.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu.