Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 620/18 w sprawie ze sprzeciwu A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. z siedzibą w K. kwotę 954 (dziewięćset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 29 listopada 2018 r., sygn. akt II SAKe 620/18 oddalił sprzeciw A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania w związku z ograniczeniem prawa własności nieruchomości.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Decyzją Starosty [...], dalej jako "Starosta", z [...] maja 2018 r. odmówiono ustalenia odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w [...] obręb [...], gmina [...], będącej własnością wnioskodawczyni.

Na skutek odwołania I.M., Wojewoda [...], dalej jako "Wojewoda", decyzją z [...] sierpnia 2018 r., znak [...], na podstawie art. 9a, art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej jako "u.g.n." oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm.), dalej jako "k.p.a.", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że I.M. wystąpiła do Starosty o wydanie decyzji w przedmiocie przyznania odszkodowania i określenia kwoty z tytułu ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości oraz powołanie rzeczoznawcy majątkowego w celu ustalenia wysokości odszkodowania i geodety w celu ustalenia zakresu odszkodowania. Wskazała, że przez działkę nr [...] przebiegają: linia napowietrzna 220 kV K.-L. - wybudowana w 1967 r. oraz linia napowietrzna 400 kV relacji P. – K. - wybudowana w 1990 r. Wnioskodawczyni nabyła 1/2 udziału w prawie własności nieruchomości, w drodze dziedziczenia w 2007 r., a pozostałą 1/2 udziału - na podstawie umowy darowizny zawartej w formie aktu notarialnego w 2009 r.

Wojewoda ocenił, że zebrane przez organ I instancji akta sprawy nie dają podstawy do jej prawidłowego rozstrzygnięcia. Wskazał, że organ I instancji nie podjął wszelkich czynności w celu odnalezienia akt archiwalnych związanych z wybudowaniem na działce nr [...] linii napowietrznych 220 kV K. – L. oraz 400 kV P. – K. oraz związanym z tym ograniczeniem sposobu korzystania z tej działki. Jakkolwiek zostały częściowo odnalezione dokumenty związane z wybudowaniem linii 400 kV, to brak jest oceny tych dokumentów w odniesieniu do obowiązujących wówczas przepisów, a w szczególności do art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. 1958 nr 17 poz. 70 ze zm.), dalej jako "z.t.w.n.". Wojewoda zaznaczył, iż Starosta wystąpił o odszukanie dokumentów jedynie do S. w K., P. oraz do wnioskodawcy, jednakże w rezultacie tego nie odnaleziono w ogóle dokumentów związanych z linią 220 kV K. – L., w związku z czym naruszony został art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wojewoda ocenił, że ustalenia przez organ I instancji wymaga w szczególności, czy w związku z budową linii 220 kV K. – L., była wydana decyzja w oparciu o art. 35 z.t.w.n. Zdaniem Wojewody brak jest także wyjaśniania organu, że działki nr [...],[...],[...] i [...] o pow. [...] ha położone w [...] , pow. [...], o których mowa w akcie własności ziemi z [...] września 1973 r., odpowiadają działkom nr [...],[...],[...],[...] o pow. [...] ha położonym w [...], ujawnionym w księdze wieczystej [...]. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że organ I instancji nie poddał również analizie, w jakiej części wnioskodawca jest osobą uprawnioną do uzyskania ewentualnego odszkodowania, przy czym w jego ocenie uprawnienie do uzyskania odszkodowania może być przedmiotem dziedziczenia.

P. z siedzibą w K., dalej jako "Spółka" wniosły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, dalej również jako "WSA", sprzeciw od powyższej decyzji, domagając się jej uchylenia. Spółka zarzuciła, że organ II instancji nie dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ograniczając się jedynie do odmiennej od organu I instancji oceny prawnej i interpretacji określonych przepisów. Autor skargi także zarzucił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia brak jest jakichkolwiek rozważań, z których wynikałoby, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jeśli zaś chodzi o kwestię uprawnienia do domagania się odszkodowania przez osobę, która nie została wywłaszczona, to roszczenie takie jest limitowane przez brak przepisów przyznających takie prawo podmiotowi innemu niż adresat decyzji. Osobie takiej nie przysługują żadne roszczenia w tym zakresie. Skoro więc wywłaszczenie dopuszczalne jest wyłącznie na podstawie decyzji, to osoba nie będąca jej adresatem nie może domagać się odszkodowania. Nie było zatem przeszkód do wydania decyzji oddalającej odwołanie.

W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku WSA zaznaczył, że ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy. Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tymczasem w jego ocenie skarżąca Spółka, chociaż formalnie zarzuca tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., to jednak faktycznie zarzut ten wynika z kwestionowania legitymacji I.M. do domagania się przyznania odszkodowania. Zdaniem WSA zarzut braku legitymacji ma charakter mieszany procesowo - materialny i dlatego uznał za uzasadnione odniesienie się do niego w tej konkretnej sprawie.

Sąd ten zaznaczył, iż z akt sprawy wynika, że I.M. jest właścicielką nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], którą odziedziczyła po B.J.

WSA uznał za utrwalone w orzecznictwie stanowisko, że prawo domagania się odszkodowania przysługuje nie tylko właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, ale także jego spadkobiercom jako następcom prawnym na mocy sukcesji generalnej, co potwierdza chociażby art. 136 ust. 3 u.g.n. Dalej WSA podniósł, iż nie może również skarżąca w sprzeciwie od decyzji kasatoryjnej skutecznie podnosić zarzutów dotyczących tego, że jej zdaniem nie można utożsamiać ograniczenia własności nieruchomości z jej wywłaszczeniem, gdyż jest to zarzut dotyczący prawa materialnego.

Sąd I instancji podkreślił, iż Starosta nie ustalił, czy w sprawie były wydawane jakieś decyzje, w szczególności na podstawie art. 35 z.t.w.n. oraz art. 36 z.t.w.n., ani czy wybudowanie znajdujących się na działce [...] linii napowietrznych spowodowało jakąś szkodę.

W tym stanie sprawy, WSA orzekł jak wskazano na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. prawa materialnego tj.:

1.1. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że przepis ten znajduje zastosowanie także do ograniczenia praw, w sytuacji, gdy literalne brzmienie przepisu wskazuje jedynie odszkodowanie za pozbawienie praw, w kontekście wyraźnego normatywnego rozróżnienia pojęć: pozbawianie i ograniczenie (art. 112 ust. 2 u.g.n.);

1.2. art. 128 ust. 1 i 4 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobą uprawnioną do żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania jest także spadkobierca osoby wywłaszczonej (podmiotu będącego stroną decyzji wywłaszczeniowej);

1.3. art. 922 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. 2018 poz.1025 ze zm.), dalej jako "k.c.", w zw. z art. 1 k.c. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że prawo do odszkodowania jako prawo o charakterze publicznoprawnym wchodzi w skład spadku po osobie wywłaszczonej na podstawie przepisów o dziedziczeniu, w sytuacji, gdy kodeks cywilny znajduje zastosowanie jedynie do stosunków cywilnoprawnych (praw o charakterze cywilnym);

1.4. art. 118 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na pominięciu go przy rozstrzyganiu sprawy;

2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

2.1. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w części dotyczącej podstawy prawnej rozstrzygnięcia:

2.1.1. dlaczego w ocenie WSA, przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który dotyczy pozbawienia prawa własności, znajduje zastosowanie w sprawie, w której własność została jedynie ograniczona;

2.1.2. na jakiej podstawie WSA przyjął, że roszczenie o odszkodowanie mające charakter publicznoprawny może przechodzić na spadkobierców (w drodze sukcesji generalnej), skoro przepisy kodeksu cywilnego - w tym o spadkobraniu (art. 922 i n. k.c.) - dotyczą jedynie praw i obowiązków o charakterze cywilnym w rozumieniu art. 1 k.c.;

2.1.3 całkowite pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii przedawnienia roszczenia o odszkodowanie, w kontekście argumentacji, wedle której stosowanie kodeksu cywilnego w zakresie spadkobrania wymusza jednocześnie stosowanie kodeksu cywilnego także w zakresie przedawnienia (art. 118 k.c.);

2.2. art. 151a § 2 p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zachodzi naruszenie przepisów postępowania oraz konieczność wyjaśnienia sprawy w zakresie mającym istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego pozwalała na merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, co obligowało WSA do uchylenia zaskarżonej decyzji.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o (1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu w Kielcach, (2) w razie uznania, że podstawa naruszenia przepisów postępowania nie zachodzi lub jest nieuzasadniona - o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie decyzji wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...], (3) zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto skarżąca wniosła o przeprowadzenie rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację mającą przemawiać za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. tj.:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Podkreślenia wymaga, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu II instancji. Zgodnie bowiem z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl natomiast art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadniczo więc, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane (por. wyroki NSA: z dnia 8 sierpnia 2018r., sygn. akt I OSK 2045/18; z dnia 11 grudnia 2018r., sygn. akt I OSK 4191/18 – publik. CBOSA). W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Nadto zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które winny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie.

Należy także zauważyć, iż naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści normy prawnej. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, iż punktem wyjścia w rozpoznawanej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 u.w.n. oraz art. 128 ust. 4 u.g.n., może być aktualny (każdoczesny) właściciel nieruchomości, czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu wyrażonego w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym "za utrwalone już uznać należy w orzecznictwie stanowisko, że prawo domagania się odszkodowania przysługuje nie tylko właścicielowi wywłaszczonej nieruchomości, ale także jego spadkobiercom jako następcom prawnym na mocy sukcesji generalnej, co potwierdza chociażby art. 136 ust. 3 u.g.n. przyznający prawo do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości także spadkobiercom wywłaszczonego właściciela (...)".

Kluczową dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zgodnie z treścią w/w przepisu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powołany przepis ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Zgodnie zaś z treścią art. 132 ust. 6 u.g.n. obowiązek zapłaty odszkodowania za szkody powstałe wskutek zdarzeń wymienionych m.in. w art. 124 u.g.n. (obejmujących swą dyspozycją zdarzenia regulowane w przepisie art. 35 ustawy z 1958 r.) oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości z tego powodu, obciąża osobę lub jednostkę organizacyjną, która uzyskała zezwolenie odpowiednio na założenie lub przeprowadzenie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. (m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej).

Jak wynikało z ustaleń poczynionych przez organ I instancji, działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała z podziału działki nr [...] o pow. [...] ha, operatem podziałowym z [...] sierpnia 1995 r. Dodatkowo, na podstawie informacji ze [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] ustalił, że w Urzędzie tym brak jest dokumentów dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z powyższej nieruchomości oraz ustalenia odszkodowania. Linia napowietrzna 220 kV K. – L. została wybudowana w latach 60-tych, a w zasobach archiwalnych znajdują się tylko częściowo akta spraw dotyczących pozwoleń na budowę obiektów budowlanych wydanych od roku 1977. Natomiast linia napowietrzna 400 kV relacji P. – K. została wybudowana na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z [...] grudnia 1988 r. polegającej na budowie linii 400 kV P. – K. od słupa nr [...] do słupa nr [...] oraz decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] listopada 1989 r. dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę. Organ wskazał na wykaz właścicieli i użytkowników gruntów, przez które przebiega trasa linii 400 kV P. – K., z którymi zawarte zostały ugody w sprawie wzajemnych zobowiązań i świadczeń związanych z realizacją i przyszłą eksploatacją urządzeń energetycznych, w których zawarta jest również zgoda na czasowe wejście na grunty stanowiące ich własność. Na wykazie widniał również podpis ówczesnej właścicielki działki nr [...] B.J.

Z kolei ze znajdującego się w aktach sprawy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z [...] września 2007 r. sygn. akt [...] wynika, że spadek po B.J., nabyli wnukowie: I.J. oraz P.J. po 1/2 części każdy z nich. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 2009 r. P.J. darował siostrze I.M. swój udział wynoszący 1/2 części w nieruchomości, oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha.

Wobec powyższego niesporne jest, że I.M. nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności, innymi słowy nie była osobą wywłaszczoną w rozumieniu art. 128 ust. 1 u.g.n. Okoliczności tej nie podważa również sama zainteresowana, przy czym powyższe ustalenie, czyni jej żądanie bezzasadnym.

Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. uprawnia starostę do wydania odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania, w związku z uprzednim wydaniem wobec nieruchomości decyzji wywołującej skutek ograniczenia praw, które do niej przysługiwały. Jednakże w przedmiotowej sprawie ograniczone zostały prawa B.J., a nie zainteresowanej I.M. Współczesne regulacje dotyczące administracyjnoprawnego trybu ustalania odszkodowania za skutki decyzji powodującej ograniczenie prawa przysługującego do nieruchomości poprzez założenie na niej określonych urządzeń infrastruktury technicznej (np. art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n.) stosuje się właśnie wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości doznał takiego ograniczenia z decyzji wydanej wobec tego podmiotu. Okoliczność, że zainteresowana nie była właścicielem przedmiotowej nieruchomości w dacie ograniczenia prawa własności wyklucza dopuszczalność ustalenia odszkodowania w trybie administracyjnym na podstawie współczesnych przepisów u.g.n. w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., stgn akt I OSK 352/17 oraz wyrok NSA z 11 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18).

Powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. został zamieszczony wśród przepisów ustanawiających wyjątki od jednoczesnego orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. Wraz z punktami 1 i 2 ustępu 5 reguluje wyczerpującą grupę takich wyjątków. O obowiązywaniu zasady numerus clausus wyjątków świadczy brak w ustępie 5 sformułowania "w szczególności", co prowadzi do wniosku, że ustęp ten zawiera katalog obejmujący wszystkie sytuacje szczególne. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym w ostatnich latach przeważa pogląd o możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do stanów przeszłych, ale generalnie pogląd ten odnosi się do osób wywłaszczonych, będących adresatami decyzji wydanych w okresie minionym. W niniejszej sprawie ze stosownym wnioskiem wystąpiła spadkobierczyni ówczesnego właściciela nieruchomości. Po myśli art. 922 k.c., w skład spadku wchodzą zaś tylko prawa i roszczenia mające charakter cywilny. Przyjęcie, że roszczenie następcy prawnego osoby dawniej wywłaszczonej ma charakter cywilny powodowałoby, iż podlegałoby ono przedawnieniu, tak jak roszczenie cywilne (art. 118 k.c.). Uznanie natomiast, że roszczenie dotyczące przyznania odszkodowania, nie ma w tym wypadku charakteru cywilnego powoduje to, że wprawdzie - jako prawo publicznoprawne, realizowane na drodze administracyjnej – nie podlega przedawnieniu, tym niemniej należy w takiej sytuacji wskazać na jakiej podstawie prawnej to prawo przysługuje następcy prawnemu. W przypadku praw o charakterze publicznoprawnym musi bowiem istnieć podstawa prawna wskazująca na przejście tego prawa na następców prawnych (por. wyrok NSA z 11.12.2018 r., sygn. akt I OSK 4191/18). Na przykład z mocy przepisów szczególnych – przysługują spadkobiercom (prawo dotyczące żądania zwrotu nieruchomości - art. 136 ust. 2 i 3 u.g.n. lub prawo do potwierdzenia rekompensaty – art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, Dz. U. z 2017 r. poz. 2097).

Skład orzekający w niniejszej sprawie wyraża pogląd, że odszkodowanie o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest odszkodowaniem należnym tylko podmiotowi wywłaszczonemu. Prawo to nie przechodzi co do zasady na następców syngularnych ani uniwersalnych.

Ocena prawna dokonana w powyższy sposób powoduje, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu II instancji były niezasadne. Wbrew twierdzeniom WSA oraz Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność dalszego badania sprawy. Organ odwoławczy powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy prawidłowe są ustalenia starosty, iż w dacie ograniczenia prawa własności skarżąca nie była właścicielem nieruchomości. Potwierdzenie prawidłowości ustaleń organu I instancji w tym zakresie przez Wojewodę, dawałoby podstawę do wydania rozstrzygnięcia co do istoty bez potrzeby przeprowadzania dodatkowego postępowania wyjaśniającego.

Mając na uwadze charakter stwierdzonych naruszeń, podniesionych skutecznie w skardze kasacyjnej, zasadne było nie tylko uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, ale również decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.