Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia F.S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SO/Ol 1/26 o oddaleniu wniosku F.S. o wymierzenie Dyrektorowi Przedszkola [...] grzywny za nieprzekazanie skargi, odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie w całości i wymierzyć Dyrektorowi Przedszkola [...] grzywnę w kwocie 100 (sto) złotych; 2. zasądzić od Dyrektora Przedszkola [...] na rzecz F.S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwrócić F.S. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, postanowieniem z dnia 10 lutego 2026 r., sygn. akt II SO/Ol 1/26 oddalił wniosek F.S. o wymierzenie Dyrektorowi Przedszkola [...] grzywny za nieprzekazanie skargi odpowiedzi na skargę wraz z aktami sprawy.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Stosownie zaś do § 2 zd. pierwsze organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania.

Przepis ten statuuje bezwzględny obowiązek przekazania sądowi dokumentów warunkujących przeprowadzenie kontroli sądowej. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, musi więc przekazać skargę sądowi z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia, przy czym przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy. Zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902) do skarg rozpatrywanych w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a., z tym że przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi.

W myśl zaś art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Z art. 55 § 1 P.p.s.a. wynika, że wyłączną materialnoprawną przesłanką orzeczenia o wymierzeniu organowi grzywny jest niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z art. 54 § 2 P.p.s.a. w terminie przewidzianym w tym przepisie. Dopuszcza się jednak sytuacje, gdy sąd administracyjny odstępuje od wymierzenia grzywny.

W sprawie nie jest kwestionowane, że dyrektor przedszkola otrzymała skargę drogą elektroniczną 10 grudnia 2025 r. Skarga powinna więc zostać przekazana do sądu wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w postaci elektronicznej, w terminie 15 dni, tj. najpóźniej do 29 grudnia 2025 r. Organ przekazał do sądu wydruk skargi, odpowiedź na skargę oraz akta sprawy 7 stycznia 2026 r. W dniu 15 stycznia 2026 r. organ przekazał do Sądu skargę z aktami we właściwej formie. Skarga została więc przekazana do Sądu z 17-dniowym opóźnieniem. Nie ma zatem wątpliwości, że organ nie wypełnił należycie obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. Niemniej jednak, Sąd pierwszej instancji odstąpił od wymierzenia grzywny bowiem uznał, że intencją organu nie było celowe pozbawienie skarżącego prawa do sądu, a opóźnienie w przekazaniu akt sprawy wynikało z niedostatecznej znajomości przepisów, które w normalnym toku funkcjonowania przedszkola nie znajdują zastosowania. Złożona skarga jest jedyną skargą, jaka dotychczas została wniesiona na działanie tego organu. Należy mieć też na uwadze, że dyrektor przedszkola nie jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, lecz jest organem w znaczeniu funkcjonalnym. Pracownicy przedszkola nie specjalizują się w interpretacji przepisów prawa, ale realizują programy wychowania przedszkolnego, zapewniają nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący. Nadto Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w czasie biegu terminu do przekazania skargi 3 dni "robocze" były dniami ustawowo wolnymi od pracy (24, 25, 26 grudnia 2025 r.). Z 9 dni okresu, który upłynął od ostatniego dnia terminu przekazania skargi do sądu (29 grudnia 2025 r.) do 7 stycznia 2026 r. kolejne 2 dni "robocze" były ustawowo wolne od pracy (1 i 6 stycznia 2026 r.). Okoliczność ta pozwala przypuszczać, że ilość dni ustawowo wolnych od pracy mogła realnie wpłynąć na długość opóźnienia w realizacji obowiązku przekazania do sądu skargi na bezczynność organu oraz przeoczenia tego pisma procesowego w okresie świątecznym. W sprawie istotne jest również, że skarżący złożył wniosek o wymierzenie grzywny już po przekazaniu skargi do sądu. W ocenie WSA w Olsztynie, wymierzenie grzywny dyrektor przedszkola nie jest konieczne dla osiągnięcia skutków dyscyplinującego i prewencyjnego. Okoliczności związane z przekazaniem skargi wskazują bowiem, że jej nieterminowe przesłanie sądowi miało charakter incydentalny i było pozbawione premedytacji. Niezasadne byłoby wymierzenie grzywny wyłącznie w celu represyjnym, w sytuacji gdy opóźnienie było kilkudniowe i nie było zamierzone, organ podjął działania w celu wypełnienia obowiązku przekazania skargi z aktami sprawy przed złożeniem wniosku o wymierzenie grzywny, a także niezwłocznie realizował wezwanie sądu.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się skarżący, wnosząc zażalenie i domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i wymierzenia Dyrektorowi Przedszkola grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie jest zasadne.

Podstawą do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. jest uchybienie obowiązkom określonym w art. 54 § 2 P.p.s.a. Skargę w formie dokumentu elektronicznego wnosi się do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu. Organ przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w postaci papierowej lub elektronicznej, w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. Zgodnie z art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przekazanie akt i odpowiedzi na skargę następuje w terminie 15 dni od dnia otrzymania skargi. Wyraźne zakreślenie przez ustawodawcę ram czasowych dopełnienia czynności przewidzianych w art. 54 § 2 P.p.s.a. stanowi odrębny, choć związany z pozostałymi powinnościami określonymi w tym przepisie, obowiązek działania organu, który wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach niniejszej sprawy oddalenie przez Sąd pierwszej instancji wniosku o wymierzenie organowi grzywny było niezasadne. Zgodzić się należy z wnoszącym zażalenie, że okoliczności sprawy nie usprawiedliwiają niezachowania przez organ terminu określonego w art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 55 § 1 zd. pierwsze P.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewencyjnej, zaś wyłączną materialnoprawną przesłanką wymierzenia grzywny jest niewypełnienie obowiązków określonych w art. 54 § 2 P.p.s.a. To, jakie przyczyny spowodowały nieprzekazanie sądowi skargi, pozostaje bez znaczenia w sprawie samego wymierzenia grzywny, może mieć jedynie wpływ na jej wysokość. Celem grzywny jest zatem nie tylko doprowadzenie do tego, aby organ przekazał sądowi administracyjnemu skargę, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, ale grzywna ma także być sankcją za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto grzywna ma również pełnić funkcję prewencyjną, której celem jest zapobieżenie naruszeniom prawa w przyszłości.

Powołane wyżej przepisy P.p.s.a. pozwalają sądowi administracyjnemu na wymierzenie grzywny po spełnieniu łącznie dwóch warunków, tj. złożenia przez stronę wniosku o wymierzenie organowi grzywny oraz stwierdzenia uchybienia przez organ terminu do przekazania sądowi skargi, wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę. Przesłanką do wymierzenia grzywny jest zatem fakt nieprzekazania skargi sądowi – bez względu na powody, natomiast wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku, sąd powinien wziąć pod uwagę wymierzając wysokość grzywny

Mając na uwadze powyższe rozważania, uznać należy, że w niniejszej sprawie postępowanie organu wypełniało przesłankę określoną w art. 55 § 1 P.p.s.a., warunkującą wymierzenie mu grzywny. Jak wynika z akt sprawy, organ przekazał odpowiedź na skargę i akta sprawy siedemnaście dni po terminie wynikającym z art. 21 pkt 1 u.d.i.p. Trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji, że uchybienie terminowi do przekazania skargi, jakkolwiek miało miejsce, to nie wynikało z celowego działania, ukierunkowanego na pozbawienie strony prawa do sądu. Niemniej nie można wskazać, że uchybienie to było nieznaczne. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchybienie to stanowiło naruszenie przepisów ustawy, a co za tym idzie, nie sposób zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że wymierzenie grzywny w niniejszej sprawie nie spełniałoby jej instytucjonalnych celów. Oddalenie wniosku w sytuacji, w której w istocie wnioskodawca ma rację, może godzić w elementarne poczucie sprawiedliwości.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji nie rozważył funkcji prewencyjnej wymierzenia organowi grzywny. Przedmiotem rozważań Sądu pierwszej instancji nie powinno być to czy organ zasłużył na grzywnę, ale jaki winien być jej wymiar właśnie w kontekście funkcji prewencyjnej tego środka, choć, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, działanie organu nie było ukierunkowane na pozbawienie praw skarżącego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 2 P.p.s.a. oraz art. 55 § 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości 100 zł. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wysokość orzeczonej grzywny będzie adekwatna do stopnia zawinienia organu w niewykonaniu obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zarazem uczyni zadość funkcji prewencyjnej, mobilizując organ do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

O kosztach postępowania w zakresie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 193 w zw. z art. 64 § 3 P.p.s.a. (pkt 2 postanowienia), natomiast o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od zażalenia orzeczono w oparciu o art. 232 § 1 pkt 2 P.p.s.a. (pkt 3 postanowienia)

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem przepisy art. 203 i 204 P.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowania toczącego się na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji.