Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia NSA del. Wiesław Morys Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 286/10 w sprawie ze skargi S. O. na bezczynność Dyrektora M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] marca 2010r. o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. O. na rzecz Dyrektora M. Jednostki Wdrażania Programów Unijnych kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 286/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązał Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych do załatwienia wniosku Sz. O. z dnia [...] marca 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Sz. O. wnioskiem z dnia [...] marca 2010 r., na podstawie art. 61 Konstytucji RP zwrócił się do Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych o udostępnienie wszystkich dokumentów (wniosków, oświadczeń, załączników umowy) złożonych przez wnioskodawców w ostatnim konkursie na środki z programów 7.3 POKL, które przeszły pozytywną ocenę merytoryczną i formalną.

W odpowiedzi na wniosek Mazowiecka Jednostka Wdrażania Programów Unijnych poinformowała, iż zgodnie z art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 2 "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej". Na mocy ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnieniu podlegają informacje, a nie dokumenty jako takie. Dokumenty czy to w formie papierowej, czy elektronicznej, stanowią jedynie nośnik zawartych w nich informacji. Nie udostępnia się dokumentów jako takich, a jedynie informacje i to takie, które mają charakter informacji publicznej i nie podlegają ochronie prawnej, a w szczególności tej, o której mowa w art. 5 ustawy.

Organ poinformował także, że przygotowanie informacji w tym zakresie wiąże się z potrzebą sporządzenia stosownego zestawienia wszystkich wniosków złożonych w ramach działania 7.3, co z kolei czyni żądaną informację przetworzoną. Wobec powyższego, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się z prośbą o wskazanie przesłanki interesu publicznego, która uzasadniałaby udzielenie ww. informacji.

Sz. O. złożył skargę na bezczynność Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, w której wniósł o zobowiązanie organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z wnioskiem z dnia 22 lipca 2010 r. oraz o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd uznał, że żądania zawarte we wniosku należy zakwalifikować do kategorii informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, dane dotyczące wszystkich dokumentów (wniosków, oświadczeń, załączników umowy) złożonych przez wnioskodawców w ostatnim konkursie na środki z programów 7.3 POKL, które przeszły pozytywną ocenę merytoryczną i formalną muszą być transparentne i zakwalifikowane do kategorii informacji publicznej. Sąd stwierdził, że transparentność kryteriów decydujących o przyznawaniu środków publicznych w powiązaniu ze zjawiskiem korupcji uzasadnia zakwalifikowanie tych informacji właśnie do kategorii informacji publicznej.

Ponadto w ocenie Sądu organ oparł swoją odpowiedź na błędnym odczytaniu treści art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn. Dz.U. Nr 84, poz. 712 ze zm.), który stanowi, że "wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, oceniane w trakcie trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenie danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", natomiast wnioskodawca zwracał się o dokumenty dotyczące wniosków, które przeszły pozytywną weryfikację, a więc nie dotyczy to etapu "do czasu zawarcia umowy".

Sąd stwierdził, iż organ nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem ani też nie wydał decyzji odmownej, a zatem pozostawał w bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, reprezentowany przez radcę prawnego.

Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

a) art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712, ze zm.), zwanej dalej "u.oz.p.p.r.", poprzez błędne uznanie, że dokumenty złożone przez wnioskodawców w konkursie zamkniętym, które przeszły pozytywną ocenę formalną i merytoryczną, stanowią dokumenty zaliczane do informacji publicznej, niezależnie od faktu czy dany konkurs został zakończony i czy zostały zawarte umowy o dofinansowanie w tym konkursie,

b) art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwanej dalej "u.od.di.p.", poprzez błędne uznanie, że wniosek o dofinansowanie ze środków pomocy unijnej złożony przez zainteresowany podmiot, stanowi informację publiczną już od momentu przejścia pozytywnej oceny formalnej i merytorycznej, niezależnie od faktu czy wniosek ten został zakwalifikowany do dofinansowania i czy z wnioskodawcą została zawarta umowa o dofinansowanie, skutkująca dopiero z tym momentem uruchomienie środków publicznych;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a., poprzez uznanie, że organ winien wydać decyzję administracyjną w sytuacji zwracania się podmiotu do organu o udostępnienie informacji publicznej, podczas gdy żądana informacja nie stanowiła informacji publicznej,

b) art. 149 P.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność organu i zobowiązanie organu do udostępnienia w określonym terminie informacji publicznej, mimo nie pozostawania przez organ w bezczynności, z uwagi na brak waloru informacji publicznej przez informacje żądane przez zainteresowany podmiot – co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Dyrektor Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż przepis art. 28 ust. 8 u.oz.p.p.r. na określony czas wyłącza wskazane w nim zbiory danych z ustawowego pojęcia informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 u.od.di.p. Czas wyłączenia i tych dokumentów z katalogu informacji publicznych został określony jako czas do i momentu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego. W niniejszej sprawie chodziło o konkurs zamknięty, zatem okres wyłączenia jawności dokumentów przedstawionych przez wnioskodawców i ocenianych w czasie trwania konkursu, kończył się z datą zawarcia umów o dofinansowanie w danym konkursie. Termin ten upływał po dacie ogłoszenia listy rankingowej projektów, które przeszły pozytywnie ocenę formalną i merytoryczną i zostały zakwalifikowane do dofinansowania oraz po ogłoszeniu listy zawartych umów o dofinansowanie. Daty te były datami zdecydowanie późniejszymi od daty złożenia wniosku przez Sz. O. Zatem w dacie złożenia wniosku o udostępnienie wszystkich dokumentów (wniosków, oświadczeń, załączników, umów) złożonych przez wnioskodawców w ostatnim konkursie na środki z programu 7.3 POKL, które przeszły pozytywną ocenę merytoryczną i formalną, nie były jeszcze informacjami publicznymi w rozumieniu u.od.di.p., gdyż w konkursie tym nie zakończono jeszcze zawierania umów o dofinansowanie. Nadto w dacie złożenia wniosku nie była jeszcze dokonana ocena formalna ani merytoryczna wniosków.

Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 256/10 skarżący wskazał, iż wniosek o dofinansowanie projektu, nie może stanowić informacji publicznej, bowiem stanowi on "zbiór danych wytworzonych przez dany podmiot uczestniczący w konkursie. Jako taki nie jest dokumentem wytworzonym przez organ administracji państwowej, czy samorządowej. Inne rozumienie powyższego zagadnienia naruszałoby sferę prywatności (...) i pozostawałoby w sprzeczności z publicznym charakterem takiej informacji" . Sz. O. zwracał się o dokumenty dotyczące wniosków, które przeszły pozytywną weryfikację, a zatem o dokumenty dotyczące projektów, które wbrew stanowisku Sądu, są na etapie przed podpisaniem umowy. Sąd błędnie wskazał, że przejście pozytywnej weryfikacji wniosku jest tożsame z zawarciem umowy o dofinansowanie. Zatem, brak cech informacji publicznej powoduje, że brak jest podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów u.od.di.p. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia informacji.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i w związku z tym podlegała uwzględnieniu.

Opiera się na obu podstawach kasacyjnych – naruszeniu prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W związku z tym, że naruszenie przepisów postępowania stanowi konsekwencję naruszenia prawa materialnego, to w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu te zarzuty. Stosownie do art. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej informację publiczną, w rozumieniu tej ustawy, stanowi każda informacja o sprawach publicznych i podlega ona udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych o powołanej ustawie. Jednakże ustawa ta nie narusza innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Oznacza to, że w przypadku rozwiązań regulujących kwestie informacji publicznych i dostępu do tych informacji zawartych w innych ustawach, stanowią one lex specialis w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie zaś z zasadą lex specialis derogat legi generali, mają zastosowanie właśnie rozwiązania szczególne. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 28 ust. 8 powołanej ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wszelkie dokumenty przedstawiane przez wnioskodawców, ocenione w toku trwania konkursu lub danej tury konkursu, do czasu zawarcia umów o dofinansowanie lub zakończenia danej tury konkursu w przypadku konkursu otwartego, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wprawdzie Sąd I instancji powołał powyższy przepis jednakże błędnie uznał, iż konkurs na dofinansowanie określonych projektów z programów 7.3 POKL, ma charakter otwarty, a co za tym idzie, stosownie do powyższego przepisu, dokumenty przedstawione przez wnioskodawców po zakończeniu danej tury postępowania konkursowego mają charakter informacji publicznej. Natomiast konkurs ten miał charakter konkursu zamkniętego, a więc do czasu zawarcia umów o dofinansowanie dokumenty przedstawione przez wnioskodawców nie stanowiły informacji publicznej.

Jeżeli określone informacje nie stanowią informacji publicznej to nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji brak jest podstaw do wydania decyzji bądź o odmowie udostępnienia informacji publicznej, bądź o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej w trybie art. 16 u.od.di.p. Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji, która nie stanowi informacji publicznej, następuje poprzez określone wyjaśnienia dokonane przez podmiot, do którego złożono wniosek.

W niniejszej sprawie Dyrektor Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych przekazał skarżącemu Sz. O. stosowne wyjaśnienie. W takiej sytuacji nie można zarzucić organowi bezczynności. Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w niniejszej sprawie powinno nastąpić bądź udostępnienie informacji, bądź wydanie decyzji stosownie do art. 16 u.od.di.p. W dacie składania wniosku o udostępnienie danych informacji, w dacie jego rozpoznania, a także w dacie składania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Dyrektora Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych, informacje, których udostępnienia żądał skarżący nie miały charakteru informacji publicznej. W związku z tym organ nie dopuścił się bezczynności i nie było przesłanek do zastosowania art. 149 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji uznając, iż skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.