Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska – spr. Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia NSA Jerzy Krupiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi W. O. na bezczynność Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2013 r., w zakresie podania wysokości oraz dat przyznawania etatowym członkom Kolegium nagród uznaniowych w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r., 2) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu na rzecz W. O. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) oddala skargę w pozostałej części.

W. O. (dalej: skarżący) w dniu 11 kwietnia 2013 r. zwrócił się do Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu o udostępnienie w trybie art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm.; dalej "ustawa o d.i.p.") informacji dotyczącej kształtowania się

w latach 2010 - 2013 wysokości zasadniczych wynagrodzeń Prezesa oraz pozostałych etatowych członków Kolegium Izby oraz wysokości nagród przyznanych ww. osobom

w tym okresie wraz z uzasadnieniem powodów ich przyznania.

Pismem z dnia 25 kwietnia 2013 r., Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej

w Opolu poinformował skarżącego, że Minister Administracji i Cyfryzacji, wykonujący czynności z zakres prawa pracy wobec Prezesa Izby, jest w posiadaniu informacji na temat wysokości jego wynagrodzenia, a w szczególności w zakresie powodów przyznania nagród i ich wysokości. Wyjaśnił jednocześnie, powołując się na art. 26a ust. 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. (Dz. U. z 2012 r., poz.1113) o regionalnych izbach obrachunkowych, że wynagrodzenie etatowych członków kolegium stanowi wielokrotność kwoty bazowej, którą to wysokość ustaloną według odrębnych zasad określa ustawa budżetowa. Dodał, że wynagrodzenie zasadnicze etatowych członków Kolegium Izby w latach 2010 – 2013 kształtowała kwota bazowa, której wielkość jest znana w oparciu o ustawę budżetową, podlegającą publikacji, a tym samym jest ogólnie dostępna w powiązaniu z jej wielokrotnością, która wynosiła od 2,10 do 2,65, nie ulegając zmianie. Odnośnie wysokości nagród przyznanych etatowym członkom Kolegium, zaznaczył, że wobec nieokreślenia, jakich nagród ma dotyczyć informacja, (uznaniowe, jubileuszowe, rzeczowe) niezbędne jest doprecyzowanie wniosku w tym zakresie, co umożliwi organowi udzielenie odpowiedzi.

W odpowiedzi, skarżący wskazał, że dane dotyczące wynagrodzeń zasadniczych Prezesa oraz poszczególnych etatowych członków Kolegium, a także przyznanych im nagród uznaniowych należy podać wraz z datami ich ustalenia (przyznania) w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r. Zażądał także uzasadnienia przyznanych nagród uznaniowych.

Kolejnym pismem z dnia 14 maja 2013 r., Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu wyjaśnił, że nagrody uznaniowe przyznawane są poszczególnym etatowym członkom Kolegium według uzasadnienia wynikającego z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 września 1982 r. o pracownikach urzędów państwowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 269), a zatem za wzorowe wykonywanie obowiązków, przejawianie inicjatywy w pracy i doskonalenie sposobu jej wykonywania – ocenianych przez pracodawcę w sposób uznaniowy. Nadmienił, że wysokość tych nagród kształtowała się w przedziale kwot od 1.800 zł w 2011 r. do 5.900 zł w 2010 r., a obowiązujące przepisy nie wymagają od pracodawcy pisemnego uzasadniania przyznanych nagród, stąd niemożliwym jest dołączenie "kopii pism" z uzasadnieniem przyznania tego rodzaju nagrody.

Pomimo tego, powołując się na art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej jako P.p.s.a.) W. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, zarzucając naruszenie art. 8 i art. 35 K.p.a., przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu.

Wywodził, że skarga jest uzasadniona, albowiem Regionalna Izba Obrachunkowa, jako organ administracji publicznej posiadający w pełni informację objęte wnioskiem, ograniczając się do wskazania obowiązujących przepisów oraz ogólnych kwot niepowiązanych z poszczególnymi osobami i konkretnymi datami, nie udzieliła informacji publicznej. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że informacja publiczna nie została udzielona. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżący argumentował, że bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy

w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności , tj nie udzielił wnioskowanej informacji publicznej.

Zobowiązanie Ministra Administracji I Cyfryzacji do ukarania Prezesa Izby, skarżący upatrywał w naruszeniu przepisu art. 35 K.p.a., polegającym na niezałatwieniu sprawy w terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej

z powodu niewyczerpywania środków zaskarżenia, na podstawie art. 52 § 1 i 3

w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., a z ostrożności procesowej wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W przekonaniu organu żądana informacja publiczna została udzielona, tym bardziej, gdy zważy się na okoliczność, że większość informacji, których żądał skarżący jest

w jego posiadaniu. Organ dowodził, że skarżący zna wysokość wynagrodzenia zasadniczego etatowych członków Kolegium Izby w rozbiciu na poszczególne miesiące.

Pismem z dnia 3 czerwca 2011 r. złożonym w sprawie sygn. akt [...]

z powództwa skarżącego, jako etatowego członka Kolegium RIO w Opolu przeciwko skarżonemu organowi przedłożono zestawienie wynagrodzenia zasadniczego wszystkich etatowych członków Kolegium w Opolu za okres od 1 lipca 2007 r. do 31 marca 2011 r. Organ dodał, że stwierdzenie: "wielokrotność kwoty bazowej, zgodnie

z zapisami ustaw budżetowych w latach 2010 – 2013 nie uległa zmianie", oznacza, że wynagrodzenie zasadnicze kształtuje się tak, jak w 2010 r. i 2011 r., zgodnie

z wielkościami, które skarżący znał oraz, że w dalszym czasie, tj. od 2012 r. do kwietnia 2013 r. nie uległo zmianie.

W kwestii wynagrodzenia Prezesa Izby wskazano ponownie, że czynności z zakresu prawa pracy wobec Prezesa Izby wykonuje minister właściwy do spraw publicznych, tj. obecnie Minister Administracji i Cyfryzacji. Powyższe stwierdzenie odnosi się także do ustalenia wynagrodzenia. Zatem to Minister Administracji i Cyfryzacji podejmuje decyzję o wysokości wynagrodzenia czy nagród dla Prezesa Izby, a więc o dyspozycji środkami publicznymi przeznaczonymi na ten cel. Zdaniem organu, to minister jest w posiadaniu informacji publicznej w tym zakresie, a w szczególności, gdy chodzi o powody ich przyznania w takiej a nie innej wysokości.

Jednocześnie organ podkreślił, że skarżący w piśmie z 30 kwietnia 2013 r. nie żądał informacji o wysokości wynagrodzeń zasadniczych i nagród uznaniowych a na zadane w tym piśmie pytania uzyskał odpowiedź.

Odnosząc się, do wniosku skarżącego o zobowiązanie Ministra Administracji

i Cyfryzacji do ukarania karą porządkową Prezesa Izby w trybie art. 38 K.p.a., organ wskazał, że brak jest podstaw do formułowania takiego wniosku w skardze. Zgodnie bowiem z art. 5 pkt 1 i 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami administracji oraz wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając w pierwszej kolejności kwestię dopuszczalności wniesienia niniejszej skargi, Sąd nie stwierdził przeszkody w merytorycznej jej ocenie, w postaci braku wyczerpania przez skarżącego środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. W tym względzie skład orzekający podziela argumenty podniesione w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 262/08. Sąd ten wyjaśnił, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż Kodeks postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do problematyki z tego zakresu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera odesłanie do stosowania przepisów K.p.a. jedynie w odniesieniu do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, nie zaś do czynności materialno-technicznej polegającej na jej udzieleniu. Poza tym w rozpatrywanym przypadku nie może mieć zastosowania art. 52 § 3 P.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ten, jak wynika z jego literalnego brzmienia, odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynność w zakresie wydawania aktów. Niezależnie od tego, wniesienie do sądu administracyjnego skargi na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej, bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa, uzasadnia cel, jaki realizuje ustawa

o dostępie do informacji publicznej poprzez jak najszybsze rozpatrzenie wniosku.

W myśl ustawy o d.i.p. zasadą jest udostępnienie informacji, a wyjątkiem jej odmowa.

Z treści art. 21 powołanej ustawy wynika, iż wolą prawodawcy jest odformalizowanie tego postępowania. Z tego też powodu ustawodawca zakreślił krótkie terminy przekazania i rozpatrzenia skargi, nie stawiając ponadto dodatkowych warunków do jej wniesienia.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo

o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości orzeka między innymi w zakresie skarg na bezczynność organów administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w chwili orzekania. Uwzględniając skargę na bezczynność, sąd administracyjny zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa - art. 149 P.p.s.a.

W tym zakresie stwierdzić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności.

Przechodząc od tych ogólnych uwag do realiów badanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotem skargi jest prawo do informacji publicznej udzielanej na zasadach i w trybie przywołanej wyżej ustawy o d.i.p. Przywołana ustawa w kompleksowy sposób reguluje procedurę dostępu do informacji publicznej, zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej nie zawiera jednak przepisów, które dotyczyłyby bezczynności organu. W wąskim zakresie odsyła do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalając, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się K.p.a. I tak reguluje ona udostępnienie informacji publicznej (art. 7, 13 i 14 ustawy), jak również odmowę udostępnienia informacji w trybie art. 16 ust. 1 ustawy, czy też dopuszcza stwierdzenie przez organ, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej i wówczas organ powiadamia jedynie wnoszącego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. teza nr 2 wyroku NSA

w Warszawie z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059.02, Lex nr 77178, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 162/07, Lex nr 322803). Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. Ustawa o dostępie do informacji publicznej przewiduje różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej, zgodnie z art. 10 ustawy, na wniosek. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

W myśl art. 4 ust. 1 i 3 omawianej ustawy o d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej (pkt 1) i podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym (pkt 5), będące w posiadaniu takich informacji.

Jednocześnie wskazać przyjdzie, że złożenie wniosku przez osobę wykonującą prawo do informacji nie nakłada na podmiot zobowiązany obowiązku automatycznego udostępnienia informacji, gdyż w pierwszej kolejności powinien on stwierdzić, czy przepisy komentowanej ustawy znajdują zastosowanie w danej sytuacji, a następnie w przypadku pozytywnej odpowiedzi powinien ocenić, czy nie zachodzą przesłanki ograniczające dostępność informacji, o których mowa w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o d.i.p. Mając na uwadze ograniczenie badania merytorycznego sprawy, jakim niewątpliwie jest bezczynność organu, należy wyjaśnić, czy informacja, o której udostępnienie wystąpił skarżący stanowi informację publiczną w rozumieniu omawianej ustawy. Jest to niezbędne, aby stwierdzić, że podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej pozostaje w bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt. I OSK 50/06, Lex 291197). Zgodnie z art. 1 ustawy d.i.p. każda informacja

o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji.

Również art. 6 tej ustawy tylko egzemplifikuje kategorie informacji podlegającej udostępnieniu, nie tworząc zamkniętego katalogu. Nie ulega jednakże wątpliwości, że informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest informacja o majątku publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 5 ustawy o d.i.p.).

Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu jest państwowym organem nadzoru

i kontroli gospodarki finansowej szeroko rozumianych jednostek samorządu terytorialnego. Regionalne Izby Obrachunkowe są państwowymi jednostkami budżetowymi – art. 4 przywołanej wyżej ustawy o izbach regionalnych. Gospodarka finansowa Izby prowadzona jest na zasadach określonych w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zgodnie

z art. 11 ust. 1 tej ustawy, jednostkami budżetowymi są jednostki organizacyjne sektora finansów publicznych nieposiadające osobowości prawnej, które pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek odpowiednio dochodów budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków (art. 11 ust. 3 powołanej ustawy).

W świetle powyższego, informacja o wydatkach Regionalnej Izby Obrachunkowej, w tym wysokości wydatków na wynagrodzenia pracowników jest informacją o majątku publicznym. Informacją publiczną jest zatem również informacja o wysokości środków finansowych przeznaczonych na nagrody, w tym również o charakterze uznaniowym.

Z treści korespondencji prowadzonej między stronami wynika, że skarżący żądał udzielenia odpowiedzi na pytanie, jak kształtowała się wysokość zasadniczego wynagrodzenia Prezesa oraz pozostałych etatowych członków Kolegium Izby.

W terminie nakazanym przez przepis art. 13 ust. 1 ustawy o d.i.p. wnioskowana informacja, z powołaniem się na sposób obliczenia tego wynagrodzenia, opierający się o obowiązujące przepisy, została skarżącemu udzielona.

Mając na względzie powyższe brak jest podstaw, by w tym stanie faktycznym sprawy, uznać istnienie po stronie Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stanu bezczynność w zakresie odpowiedzi na opisaną powyżej część wniosku. Podkreślić należy, że pytanie skarżącego, zawarte we wniosku z dnia 11 kwietnia 2013 r., dotyczyło ogólnej kwestii kształtowania się w latach 2010 – 2013 wysokości wynagrodzeń pracowników Izby, i na tak postawione pytanie została udzielona odpowiedź

Równocześnie, w ocenie Sądu, organ pozostawał w stanie bezczynności w odniesieniu do pozostałej części wniosku skarżącego z dnia 11 kwietnia 2013 r. Bezczynność organu polegała na nieudzieleniu pełnej informacji o wysokości nagród wskazanych osób, z uwzględnieniem kształtowania się wysokości tych gratyfikacji w poszczególnych latach, od 2011 r. do 2013 r. Takie właśnie żądanie w zdaniu ostatnim, zawierał wniosek z dnia 11 kwietnia 2013 r., nadto stanowisko swoje skarżący, na wyraźne zlecenie organu, doprecyzował w piśmie z dnia 30 kwietnia 2013 r. Natomiast, organ

w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. poinformował jedynie, że nagrody uznaniowe zawierały się w kwotach od 1.800 zł w 2011 r. do 5.900 zł w 2010 r. Nie podając przy tym informacji, jaka była wysokość tych nagród w całym wskazanym przez skarżącego czasie, a więc nagród przyznawanych (bądź nie) od dnia 1 stycznia 2010 r. do 30 kwietnia 2013 r., w odniesieniu do jednej osoby. Zauważyć przyjdzie, że żądanie skarżącego nie dotyczyło informacji o wysokości zarówno nagród, jak i wynagrodzenia zasadniczego, konkretnych, imiennie wymienionych osób. Skarżący w swoim piśmie

z dnia 30 kwietnia 2013 r. wyraźnie zaznaczył, że "żąda danych o nagrodach przyznanych etatowym członkom Kolegium". Stąd odpowiedź o wysokości nagród

w poszczególnym okresie powinna również ograniczać się do podania kwot nagród przyznawanych w tym czasie.

Wobec tego, że Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej jest podmiotem, do którego znajdują w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, żądana informacja stanowi informację publiczną, a do dnia rozpoznania skargi organ w wyznaczonym przez prawo terminie (art. 13 ust. 1 ustawy

o d.i.p.) nie udostępnił informacji w zakresie wskazanym w punkcie 1 wyroku, ani nie wydał decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o d.i.p.), stwierdzić należało, że organ ten pozostaje w bezczynności. W tym stanie sprawy, uznając skargę za uzasadniona w części, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 149 P.p.s.a., stwierdzając jednocześnie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Termin do udzielenia informacji, do której Sąd zobowiązał organ, wynika z treści przepisu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Termin ten biegnie od daty prawomocności niniejszego wyroku, stosownie do art. 170 P.p.s.a.

Z uwagi na pozostawanie poza kognicją wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekanie o zobowiązaniu ministra do podjęcie działań, zmierzających do ukarania pracowników podległego urzędu, Sąd oddalił żądanie zawarte w punkcie drugim skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a.