Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 czerwca 2012 r. sprawy ze skargi D.Z.U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu kosztów związanych z opłatą za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r., nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Działając na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004r. (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz.1362 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] maja 2004r. Burmistrza Miasta o udzieleniu upoważnienia Kierownikowi Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej należących do właściwości gminy, Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wydał dnia [...] grudnia 2011r. decyzję nr [...], którą nałożył na D.Z.U. obowiązek zwrotu, poniesionych zastępczo przez Gminę o statusie miejskim, kosztów związanych z opłatą za pobyt w Domu Pomocy Społecznej matki K.C.Z. za okres od [...] stycznia 2010r. do [...] grudnia 2010r. w łącznej kwocie 22189,68 zł.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. K.C.Z. została skierowana do Domu Pomocy Społecznej, do którego została przyjęta w dniu [...] września 2008r. Decyzją z dnia [...] września 2008r. organ ustalił opłatę za pobyt K.C.Z. w DPS. Podał, że średni miesięczny koszt utrzymania mieszkańca w DPS w okresie od [...] stycznia 2010r. do [...] kwietnia 2010r. wynosił 2130,71zł, a od [...] maja 2010r. do [...] grudnia 2010r. - 2731,07 zł. W okresie od [...] stycznia 2010r. do [...] grudnia 2010r. odpłatność K.C.Z. wynosiła 70% z jej świadczenia, tj. 681,81 zł. Zastępczo gmina ponosiła odpłatność w wysokości 1448,90 zł miesięcznie w okresie od [...] stycznia 2010r. do [...] kwietnia 2010r. (4 m-ce) i 2049,26 zł miesięcznie w okresie od [...] maja 2010r. do [...] grudnia 2010r. (8 m-cy). Kwoty te stanowią różnicę między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej, a opłatami wnoszonymi przez mieszkańca.

Następnie organ powołał się na art. 61 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej

są w kolejności:

1. mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu. Dochód klientki stanowiło świadczenie emerytalne i dodatek pielęgnacyjny w łącznej wysokości 974,01 zł, w związku z czym opłatę klientki ustalono na kwotę 681,81 zł co stanowi 70% jej dochodu,

2. małżonek, zstępni przed wstępnymi - gdy dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, tj. 431,00zł, jeżeli osoba gospodaruje samotnie, jednak kwota dochodu pozostająca

po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium, natomiast w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, tj.1053,00 zł kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie,

3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.

Następnie Kierownik MOPS podał, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy

o pomocy społecznej kierownik ośrodka pomocy społecznej ustala w drodze umowy z małżonkiem, zstępnymi przed wstępnymi mieszkańca domu wysokość wnoszonej przez nich opłaty za pobyt tego mieszkańca w domu pomocy społecznej. K.C.Z. nie ma męża, ani osób wstępnych, które mogłyby ponosić opłatę za jej pobyt w DPS, w związku z czym do ponoszenia tych opłat zobowiązano jedyne dziecko, córkę D.Z.U.. Pismem z dnia [...] października 2011r. organ powiadomił D.Z.U. o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz wezwał ją do stawienia się w Ośrodku, celem ustalenia terminu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Skarżąca nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Ponowne pismo wzywające w/w do stawienia się do Ośrodka zostało wysłane 14 października 2011r., jednakże skarżąca ponownie nie stawiła się w wyznaczonym terminie. Pismami z dnia [...] października 2011r. oraz [...] listopada 2011r. wezwano D.Z.U. do podpisania umowy dotyczącej ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS. Skarżąca zignorowała wezwania do podpisania umowy dotyczącej przedmiotowej sprawy. Na podstawie zaświadczenia wydanego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] listopada 2011r. ustalono, że dochód osiągnięty w 2010r. przez D.Z.U. wyniósł 101.130,87zł, co w przeliczeniu daje kwotę 8.427,57 zł miesięcznego dochodu. Organ podał też, że aktualnie nie jest w stanie ustalić dochodu osiąganego przez skarżącą z powodu odmowy przeprowadzenia wywiadu. Po dokonaniu analizy materiałów i dowodów zgromadzonych w sprawie, organ uznał za zasadne zobowiązać D.Z.U. do zwrotu poniesionych zastępczo przez Gminę o statusie miejskim, kosztów związanych z opłatą za pobyt w Domu Pomocy Społecznej K.C.Z.. Wskazał, że wyczerpane zostały wszelkie możliwe i dostępne mu środki w celu ustalenia sytuacji majątkowej i dochodów D.Z.U.. Zgodnie z posiadanymi informacjami jest ona osobą samotnie gospodarującą i prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Uznało, iż z posiadanego w 2010 roku dochodu, po uwzględnieniu wszelkich kosztów związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego i zabezpieczeniu swoich potrzeb bytowych, D.Z.U. jest w stanie ponieść koszty utrzymania matki w DPS.

Od decyzji powyższej odwołała się D.Z.U. podnosząc, że organ nie może orzec o obowiązku "zwrotu" poniesionych zastępczo przez gminę kosztów związanych z opłatą za pobyt K.C.Z. w Domu Pomocy Społecznej, gdyż nigdy zastępczo tych kosztów nie ponosił. Aby można było mówić o zastępczym ponoszeniu kosztów organ winien przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu ustalenia obowiązku ponoszenia opłat, wezwać skarżącą do uczestniczenia w postępowaniu, zaznajomić z zgromadzonymi materiałami w sprawie, wydać decyzję i ją doręczyć z pouczeniem o przysługujących środkach odwoławczych. Tak stanowią przepisy Kodeksu Postępowania Administracyjnego oraz art. 59 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Przy czym procedura ta winna odbyć się zanim wydana została decyzja o skierowaniu K.C.Z. do DPS-u, zaś decyzja ustalająca opłatę łącznie z decyzją o skierowaniu. Tą decyzją organ kształtuje obowiązek osoby zobowiązanej do ponoszenia opłat. Na podstawie tak ukształtowanego obowiązku skierowanego do osoby zobowiązanej, organ może dopiero dochodzić zwrotu poniesionych wydatków, gdy zobowiązany nie zapłaci.

Zdaniem skarżącej, skoro nie było decyzji ustalającej obowiązek - to nie ma obowiązku. Nie ma obowiązku, a więc nie było zastępczego ponoszenia opłat przez organ. Podniosła też, że zawarcie umowy na obecnych warunkach jest niemożliwe. Organ umieścił K.C.Z. wbrew jej woli, niby "dla jej dobra" w miejscu gdzie jest ona głodzona i bita. Sam kierownik DPS-u przyznaje, że nie jest w stanie zapewnić jej bezpieczeństwa.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało dnia [...] lutego 2012r. decyzję nr [...], którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy w pierwszej kolejności omówił przepisy ustawy o pomocy społecznej mające zastosowanie w sprawie,

a następnie wskazał, że obligatoryjne zawarcie umowy w sprawie ponoszenia wydatków na świadczenia pomocowe następuje w przypadku umieszczenia osoby

w DPS. Podkreślił przy tym, że obowiązki krewnych są zależne od ich sytuacji dochodowej, ponadto osoby te można zwolnić z opłat ze względu na ich trudną sytuację życiową, rodzinną czy materialną. Zawarcie takiej umowy powinno być poprzedzone rozeznaniem sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób, z którymi ma być zawarta umowa o świadczenie pomocy. Ustalenie ich sytuacji wymaga obligatoryjnego przeprowadzenia rodzinnego wywiadu środowiskowego. Natomiast zgodnie z zasadą subsydiarności zobowiązania finansowe w ostatniej kolejności spoczywają na gminie. Obowiązki gminy dotyczące opłacania pobytu

w placówce mają charakter dwojaki. Po pierwsze, gmina wnosi opłaty, jeżeli nie można tego obowiązku nałożyć w całości na mieszkańca placówki, a w dalszej kolejności na osoby mu bliskie. Po drugie, gmina zastępczo ponosi koszty pobytu

w DPS za osoby, które nie wywiązują się z wykonania umowy zawartej w trybie

art. 103 ust. 2 ustawy. W tym przypadku gmina może żądać zwrotu poniesionych wydatków (także od osób niezobowiązanych do ponoszenia opłat, które dobrowolnie zawarły z gminą umowę), jeżeli osoby te nie wywiązują się z przyjętych w umowie zobowiązań. Z kolei w myśl postanowień art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Kolegium stwierdziło, iż w sprawie bezsporne jest, że organ I instancji realizując Postanowienie Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2008 r., sygn. akt [...] wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2008r., którą skierował K.C.Z. do DPS. Następnie decyzją z dnia [...]września 2008 r. ustalił od dnia [...] września 2008 r. opłatę mieszkanki za pobyt w DPS w wysokości 639,94 zł miesięcznie oraz że pozostała do pełnego kosztu utrzymania kwota, tj. 1490,77 zł pokryje Gmina. Natomiast jak wynika z akt sprawy odwołująca nie zawarła z Kierownikiem MOPS umowę, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy (jak wynika z ustaleń organu I instancji - zstępna, jedyna córka, małżonka nie ma).

Kwestią sporną zdaniem Kolegium jest natomiast, czy wobec braku zawarcia przedmiotowej umowy organ administracji ma podstawy do żądania zwrotu opłaty stanowiącej różnicę między należnością za pobyt mieszkanki gminy w DPS i opłatą wnoszoną przez matkę zstępnej (córki) z tego tytułu, zastępczo wnoszoną przez gminę, od córki mieszkanki DPS. Rozstrzygając tę kwestię Kolegium powołując

się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazało, że zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w DPS, natomiast obowiązek uiszczenia opłat wynika z mocy ustawy, a nie z umowy. W przypadku poniesienia wydatków przez gminę

na świadczenie z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej - w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca,

a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby - można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej. Skoro zatem obowiązek członków rodziny umieszczonej w DPS, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej, to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 3 ustawy

o pomocy społecznej. Organ ponadto podkreślił, iż stosownie do treści art. 61 ust. 3 ustawy gmina wnosi opłaty zastępczo, w miejsce osób w pierwszej kolejności zobowiązanych z mocy ustawy do tych opłat, a przysługujące jej prawo dochodzenia zwrotu wydatków dotyczy wydatków już poniesionych przez gminę. Oznacza to,

że kosztów tych nie można ustalić w drodze decyzji na przyszłość, ponieważ istota wskazanego przepisu ma charakter kompensacyjny i ma zastosowanie jedynie wtedy, gdy osoby zobowiązane z mocy prawa do ponoszenia kosztów pobytu, kosztów tych nie ponoszą. Podkreślił też, że koszty pobytu matki skarżącej mogły zostać ustalone w ramach spornej umowy, której zawarcia odmówiła. Umowa

ta mogłaby określić wysokość zobowiązania odwołującej za poszczególne miesiące pobytu w DPS matki odwołującej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania kwestionujących zasadność skierowania matki odwołującej do DPS oraz panujących tam warunków, organ stwierdził,

że nie mogą być one uwzględnione, gdyż wykraczają poza granice niniejszego postępowania administracyjnego. Ponadto zasadność skierowania matki odwołującej była przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego zakończonego,

jak wynika z akt sprawy, decyzją ostateczną.

Na koniec Kolegium podkreśliło, że organ administracji publicznej rozstrzygając sprawę z zakresu ustawy o pomocy społecznej podjął wszelkie kroki niezbędne

do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając

na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa), w tym także

w zakresie uprawnień strony wynikających z art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto zgodnie z art. 77 § 1 i 80 kpa organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gorzowie Wlkp. wniosła D.Z.U., zarzucając naruszenie przepisu art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej oraz podstawowych zasad praworządności przewidzianych w art. 6, 7, 8, 9, 10 kpa.

Podniosła, że nie toczyło się z jej udziałem postępowanie w sprawie ustalenia jej obowiązku ponoszenia kosztów pobytu jej matki w Domu Pomocy Społecznej, nie zapadła również żadna decyzja ustalająca ten obowiązek. Wydanie decyzji ustalającej może stanowić podstawę do zawarcia umowy cywilnoprawnej bądź wydania decyzji nakazującej zwrot opłat wniesionych przez gminę. Zdaniem skarżącej organ I instancji wydając decyzję o skierowaniu K.C.Z. obowiązany był wezwać ją do udziału w postępowaniu i następnie wydać decyzję ustalającą obowiązek skarżącej pokrywania kosztów pobytu. Organ czynności tej zaniechał, zatem nigdy obowiązek skarżącej do ponoszenia kosztów nie został ustalony, nie wydano ani nie doręczono bowiem skarżącej decyzji w tej sprawie. Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podniosła, że nie zawarcie umowy nie może być podstawą do egzekwowania obowiązku, zaś sama umowa ma na celu umożliwienie zobowiązanym wnoszenie większych opłat niż wynikające z obowiązku ustawowego. Poza tym zobowiązanego ustala się w decyzji administracyjnej, którą trzeba wydać i doręczyć, czego organ nie uczynił. Dodatkowo skarżąca omówiła swoją sytuację finansową wskazując, że z uwagi na charakter wykonywanej przez nią pracy przez pierwsze miesiące roku nie zarabia wcale i dopiero w marcu może ubiegać się o zlecenia, natomiast w miesiącach letnich zamiera działalność edukacyjna i otrzymuje niewiele zleceń.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko przedstawione

w zaskarżonej do Sądu decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem,

a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r., poz. 270). Oznacza to między innymi,

że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie

do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

W niniejszej sprawie przedmiotem rozstrzygnięcia organów administracji publicznej była zasadność nałożonego na skarżącą obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej za pobyt w Domu Pomocy Społecznej jej matki. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (art. 54 – 66 ) (Dz. U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm.).

Zgodnie z art. 54 ust. 1 cytowanej ustawy osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy

w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1ustawy).

W niniejszej sprawie decyzję o skierowaniu K.C.Z. do Domu Pomocy Społecznej wydał dnia [...] sierpnia 2008r. Zastępca Kierownika MOPS na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] czerwca 2008r., sygn. akt [...]. Decyzja ta jest ostateczna.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Odpłatność za pobyt matki skarżącej w DPS został ustalony na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy decyzją z dnia [...] września 2008r. W decyzji tej organ wskazał jako osoby zobowiązane

do pokrycia kosztów utrzymania w odpowiedniej wysokości K.C.Z. oraz Gminę. Decyzja ta również nie została zaskarżona i stała się ostateczna.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 3 ustawy, do wnoszenia opłaty za pobyt

w domu pomocy społecznej obowiązani są w kolejności: 1. mieszkaniec domu,

a w przypadku osób małoletnich - przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2. małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3. gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej; przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę z pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2 ustawy, jeżeli posiadany dochód na osobę w rodzinie jest wyższy niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 250 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b ustawy). W sytuacji, gdy mieszkaniec domu pomocy społecznej nie jest w stanie samodzielnie ponosić kosztów pobytu

w placówce, obowiązek ten spoczywa na jego małżonku oraz zstępnych przed wstępnymi a następnie na gminie.

W art. 61 ust. 3 ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych

w tym celu kwot. Dodać należy, iż zgodnie z art. 64 ustawy osoby wnoszące opłatę za pobyt w DPS można, na ich wniosek zwolnić częściowo bądź całkowicie od tej opłat (por. wyrok NSA z 9 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 204/10, LexPolonica

nr 2379305).

Wysokość zobowiązań finansowych związanych z pobytem w DPS ustalana jest w umowie zawartej przez małżonka, zstępnych przed wstępnymi mieszkańca domu

z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania osoby, której opłata dotyczy, przy uwzględnieniu wysokości dochodów i możliwości, przy czym opłata ta nie powinna być zwiększana w przypadku

gdy jedna z osób jest zwalniana z odpłatności z mocy prawa lub z powodów,

o których mowa w art. 64 ustawy. Przepis art. 104 ust. 1 ustawy stanowi,

że należności z tytułu wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, z tytułu opłat określonych przepisami ustawy oraz z tytułu nienależnie pobranych świadczeń podlegają ściągnięciu w trybie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym

w administracji. Zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności, o których mowa w ust. 1, podlegających zwrotowi oraz terminy ich zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej.

Na gruncie niniejszej sprawy zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia jest forma, w jakiej następuje wskazanie osób zobowiązanych do ponoszenia opłat oraz ustalenia zakresu ich zobowiązań. Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy skarżącą D.Z.U. - córkę K.C.Z., organ mógł zobowiązać do zwrotu kosztów pobytu jej matki w DPS, które poniosła zastępczo Gmina w sytuacji, gdy organ nie wydał wcześniejszej decyzji ustalającej zobowiązanie skarżącej do pokrywania tych kosztów oraz nie została zawarta z nią umowa dotycząca pokrywania opłat.

W art. 61 ust. 1 ustawy określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności obowiązku wnoszenia opłat: mieszkaniec domu pomocy społecznej (a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka), małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza,

że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa

na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności

na wstępnych, a jeszcze w dalszej na gminie. W art. 61 ust. 3 ustawy przewidziano obowiązek wnoszenia zastępczo opłat przez gminę, jeżeli z tego obowiązku

nie wywiązują się osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, tj. mieszkaniec domu, jego małżonek, zstępni bądź wstępni. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że stosunek prawny polegający na udzieleniu świadczenia z pomocy społecznej, w tym także polegający na skierowaniu do domu pomocy społecznej, ma charakter publicznoprawny (administracyjny). Świadczy o tym fakt, iż skierowanie do domu pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej. Decyzją również właściwy organ ustala opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej (art. 59 ust. 1 ustawy). Decyzja o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej indywidualizuje więc przewidziany w przepisach art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 i 2 ustawy obowiązek ponoszenia opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej przez wymienione w tych przepisach osoby (podmioty). Adresatami decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej mogą być: osoba skierowana do domu pomocy społecznej, a także (a niekiedy wyłącznie) osoba (bądź osoby) z kręgu podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy, tj. małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina. To w decyzji, o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, doznają konkretyzacji powołane przepisy ustawy poprzez: określenie kwoty opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, wskazanie osoby (osób) zobowiązanych do jej ponoszenia z kręgu podmiotów wymienionych w ww. przepisach, ustalenie przypadających na nich kwot opłaty

oraz ewentualne zwolnienie, stosownie do art. 64 ustawy, w całości lub w części

z ustalonej opłaty.

Obowiązek wnoszenia opłat przez konkretną osobę spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje nie umowa,

o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, ale decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Gmina natomiast ma obowiązek uiszczenia opłat zastępczych w sytuacji, gdy osoba,

za którą gmina wnosi opłatę ma prawnie określony obowiązek opłaty o oznaczonej wysokości. Nie można gminy obciążać obowiązkiem opłat zastępczych w sytuacji, gdy opłata osób zobowiązanych nie jest określona decyzją administracyjną. Obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania osoby skierowanej do domu pomocy społecznej powinien zostać określony już w decyzji o skierowaniu do DPS

i o ustaleniu opłaty za pobyt. Zobowiązany winien mieć możliwość wcześniejszego zapoznania się z warunkami realizacji ciążącego na nim obowiązku; powinien znać warunki odpłatności za pobyt osoby sobie bliskiej w DPS, aby nie być zaskakiwanym wysokością tej opłaty, ustalanej dopiero decyzją nakazującą zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 204/10, LexPolonica nr 2379305; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 grudnia 2011r., sygn. akt II SA/Bk 636/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok WSA

w Warszawie z dnia 24 marca 2011r., sygn. akt VIII SA/Wa 1086/10, LexPolonica

nr 2563082; wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 stycznia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 1411/10, LexPolonica nr 3848017). Nawet udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłaty przez nią ponoszonej przez taką osobę. Odmowa podpisania umowy dotyczącej obowiązku ponoszenia kosztów rodzi natomiast po stronie organu obowiązek wydania decyzji ustalającej tę odpłatność (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 maja 2009r., sygn. akt II SA/Rz 75/09, LexPolonica nr 2132259; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 września 2009r., sygn. akt II SA/Rz 284/09, LexPolonica

nr 2451668).

Zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, służy jedynie określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, natomiast sam obowiązek uiszczania opłat wynika z mocy ustawy,

a nie z umowy. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA

z dnia 15 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 1171/09, LexPolonica nr 2237493).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem sądów administracyjnych, że nie może zaistnieć taka sytuacja, w której osoba nie mająca wiedzy o obowiązku ponoszenia kosztów pobytu osoby bliskiej w DPS oraz o ich wysokości wskutek nie wydania decyzji, której byłaby adresatem, nagle jest zaskakiwana decyzją organu nakładającą nań obowiązek zwrotu tych kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Strona powinna dokładnie znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła z niego się wywiązać. Dopiero uchylanie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważniało będzie organ do wydania decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej stwierdzić należy, iż wydana w niniejszej sprawie decyzja zobowiązująca skarżącą do zwrotu na rzecz gminy kwoty 22.289,68 zł za pobyt K.C.Z. w Domu Pomocy Społecznej nie jest decyzją, o jakiej stanowi art. 59 ust. 1 u.p.s. W świetle powyższego, zasadny jest zarzut skarżącej, dotyczący nie poinformowania jej o ciążącym na niej obowiązku i wysokości ponoszenia kosztów za pobyt w DPS w chwili umieszczania matki w palcówce. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów (stosownych faktur, rachunków, czy przelewów) potwierdzających okoliczność, że gmina ponosiła zastępczo wydatki związane z pobytem matki skarżącej w DPS.

W konsekwencji należy przyznać rację skarżącej, że skoro nie została wydana decyzja administracyjna ustalająca wysokość kosztów, jakie winna ponieść, to nie ma podstaw do tego, aby organ wydawał decyzję o ich zwrocie.

Wskazane wyżej uchybienia i braki świadczą o naruszeniu norm prawa materialnego zawartych w art. 59 ust. 1, 61 ust. 2 pkt 2, art. 64 ustawy o pomocy społecznej, ale i art. 7, 8, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. normujących postępowanie przed organami administracji – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracji winny zastosować się do w/w wskazówek, w szczególności co do wykładni przepisów prawa materialnego, dokonać usunięcia wskazanych wyżej braków, usterek w aktach administracyjnych oraz wyczerpujących ustaleń i pełnej oceny materiału dowodowego, czemu dadzą wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku.

W pkt II wyroku na podstawie art.152 cytowanej ustawy orzeczono,

że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, co oznacza, iż nie wywołuje ona skutków prawnych od chwili wydania wyroku.