Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Dnia 28 czerwca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2012 roku sprawy ze skargi B. M., E. A., Z. Z., K. Z. i K. D. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Rada Gminy Ładzice uchwałą Nr XIII/72/12 z dnia 22 lutego 2012 r. odrzuciła wniosek mieszkańców z dnia 23 stycznia 2012 r. o przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji/budowy na obszarze Gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych".

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że Rada Gminy powołała komisję do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy o referendum lokalnym. Komisja przeliczyła karty popierających wniosek, które zgodnie z deklaracją inicjatora referendum zawierają 469 podpisów. Zgodnie z art. 4 ustawy o referendum lokalnym, referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Niezbędne minimum w przypadku Gminy Ładzice, to 384 prawidłowo złożone podpisy. Komisja zakwestionowała 53 podpisy ze względu na nieprawidłowe dane związane m.in. z błędnymi adresami, numerami PESEL, nieczytelnymi danymi, brakiem osób w rejestrze wyborców gminy. Ponadto komisja odebrała 146 oświadczeń od mieszkańców, iż podpisując się na listach nie zapoznali się z treścią karty. Stosownie do treści art. 14 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym ( Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 ze zm.) inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie.

Podpisy zbiera się na kartach, z których każda zawiera informacje o przedmiocie zamierzonego referendum oraz o tym, że poparcia nie można wycofać. Karta zawiera również:

1) nazwiska i imiona członków grupy oraz imię, nazwisko i miejsce zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest grupa obywateli,

2) nazwę i adres siedziby statutowej struktury terenowej partii politycznej lub organizacji społecznej oraz imię, nazwisko i adres zamieszkania pełnomocnika, jeżeli inicjatorem referendum jest partia polityczna lub organizacja społeczna.

Mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

Przywołany przepis nie zawiera co prawda opisu wyglądu kart do głosowania, jednak treść przepisu wskazuje, że inicjator zbiera podpisy mieszkańców, którzy chcą poprzeć inicjatywę referendalną. Oczywistym zatem jest, że osoba składająca podpis powinna złożyć go w sposób świadomy. W przeciwnym razie należy uznać, że jej oświadczenie wyrażające wolę poparcia dla inicjatywy referendum dotknięte jest istotnym błędem i jako takie może zostać odwołane. Zaistniały stan faktyczny poddaje w wątpliwość poprawność przygotowanego przez inicjatora wzoru karty poparcia. Należy zatem przyjąć, iż dwustronicowa konstrukcja karty poparcia może być okazją do popełnienia nadużyć przez inicjatora referendum i jako taka powinna zostać uznana za wadliwą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum, jeżeli wniosek mieszkańców spełnia wymogi ustawy oraz nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Inicjator referendum w swoim wniosku z dnia 23 stycznia 2012 r. wniósł o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie lokalizacji/budowy na obszarze gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych". Pytanie referendalne sformułowano następująco: Czy wyrażasz zgodę na budowę na obszarze gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych" ? Referendum nie powinno być zorganizowane w sytuacji, kiedy rozstrzygający wynik byłby nie do pogodzenia z powszechnie obowiązującym prawem, jak i wtedy gdy samo poddanie określonej sprawy trybowi referendum naruszałoby prawo, gdyż dla tego rodzaju sprawy prawo przewiduje inną obowiązkową procedurę. Na podkreślenie zasługuje, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy referendum musi dotyczyć sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. Odnosząc się do wniosku, który zawiera pytanie: Czy wyrażasz zgodę na budowę na obszarze gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych"? stwierdzić należy, iż procedury dotyczące budowy inwestycji wynikają z przepisów prawa budowlanego i są objęte kompetencją organów administracji architektoniczno- budowlanej ( art. 82 ust. 1ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego w pierwszej instancji właściwym organem w zakresie administracji architektoniczno-budowlanej jest zasadniczo starosta i to on jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych w wymienionej ustawie. Rada gminy nie może zatem wydawać pozwoleń na budowę, zatem przedmiot referendum zaproponowany przez inicjatora referendum nie mieści się w zakresie ustawowych kompetencji rady.

Gdyby natomiast przyjąć, że inicjatorowi referendum chodziło o wyrażenie zgody nie na budowę, ale na lokalizacje tzw. " farm wiatrowych", to stwierdzić należy, iż w przypadku braku miejscowego planu, zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), określenie sposobu zagospodarowania przestrzennego i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 51 i 60, wydaje zasadniczo wójt ( burmistrz, prezydent miasta). Dlatego też również w tym zakresie przedmiot referendum nie mieści się w zakresie kompetencji rady gminy, choć bezsprzecznie w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy będąc organem, który odpowiada za uchwalanie prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego, posiada w granicach prawa samodzielność, a także swobodę decydowania o przeznaczeniu i określania warunków zagospodarowania przestrzennego na terenie gminy. Ponadto na podkreślenie zasługuje, że organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego jest wójt i biorą w nim udział organy innych jednostek samorządu terytorialnego oraz administracji rządowej, bądź poprzez wydanie niewiążącej opinii albo też uzgodnienia innych organów mają charakter wiążący i tylko pozytywne stanowisko danego organu jest warunkiem uchwalenia planu. Referendum nie może zastąpić procedury uchwalania planu miejscowego, bowiem wynik referendum może doprowadzić do rozwiązań sprzecznych z przepisami uwzględnianymi przy sporządzaniu planu. W obecnym stanie Gmina Ładzice posiada uchwalone studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ( Uchwała Nr XL/228/2010 z dnia 10 listopada 2010 r.).

Skargę na powyższą uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: B. M., Z. Z., K. Z., K.D., E. A. Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 14 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż komisja jest władna podważać i eliminować podpisy mieszkańców popierających referendalną inicjatywę, na podstawie zebranych przez nią "oświadczeń";

- art. 14 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że karta poparcia dla inicjatywy referendalnej zawierająca informacje o przedmiocie zamierzonego referendum, nie może być dokumentem dwustronnym a ściślej, że nie może zawierać podpisów poparcia mieszkańców na drugiej stronie;

- art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż akceptacja Rady Gminy Ładzice dla inicjatywy mieszkańców w sprawie przeprowadzenia gminnego referendum w sposób określony w art. 2 ust. 1 ustawy oraz rozstrzygnięcie sprawy po spełnieniu warunku z art. 55 na zasadzie art. 56 tej ustawy doprowadzi do naruszenia prawa;

- art. 65 poprzez błędną interpretację postanowień ustawy, iż rozstrzygnięcie referendum spełniające wymogi ustawy o referendum lokalnym zmusi radę do czynności sprzecznych z prawem;

- art. 170 konstytucji RP poprzez odmowę członkom wspólnoty samorządowej prawa do decydowania w drodze referendum.

Skarżący uzasadniając skargę podnieśli, że komisja i rada nie dowiodły i nie wykazały inicjatorowi referendum merytorycznych uchybień oraz naruszenia przepisu art. 14 ustawy o referendum lokalnym. Strona przeciwna przekroczyła swoje kompetencje, ignorując przepis art. 14.ust. 4 ustawy, stanowiący cyt: " Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne". Mimo monitów skarżących rada nie udostępniła im protokołów z obrad komisji, " oświadczeń" w odniesieniu do kart poparcia oraz opinii komisji w sprawie wniosku o referendum w przedmiocie, który został jej przedstawiony do rozpatrzenia na zasadzie art. 16 ust. 2 ustawy o referendum, ustosunkowanie się skarżących do negatywnie zweryfikowanych przez komisję podpisów mieszkańców w odniesieniu do 53 osób, jest niemożliwe. Zakwestionowanie przez komisje podpisów na kartach poparcia cytat: " ze względu na nieprawidłowe dane (...) błędnymi adresami, numerami PESEL (...) nieczytelnymi danymi" wymaga, zdaniem skarżących, powtórnej weryfikacji ze względu na podejrzenie o " nadgorliwość" członków komisji w eliminowaniu osób popierających referendalną inicjatywę.

Skarżący wskazali, że art. 14 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym nie odnosi się do karty do głosowania, a jedynie do karty poparcia. Na gruncie ustawy o referendum lokalnym wola ustawodawcy, co do jednostronnej formy dokumentu została wyrażona w odniesieniu do kart głosowania ( art. 53 ust. 3 ustawy). W art. 14 ustawy rygoru jednostronicowej formy dla karty poparcia ustawodawca nie nadał. Argument strony przeciwnej, iż dwustronicowa konstrukcja kart poparcia (...) powinna zostać uznana za wadliwą, nie zasługuje na aprobatę.

W przedmiotowej uchwale wskazanono cytat: " Należy stwierdzić, ze wniosek mieszkańców może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". Argumentacja strony przeciwnej sugerująca, iż przedmiot pytania referendalnego wykracza poza właściwość miejscową i rzeczową gminy Ładzice nie zasługuje na aprobatę. Skarżący podnieśli, że do zadań własnych gminy należą kompetencje nadane organowi samorządu terytorialnego, m.in. w art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 1 i 5, art. 18 ust. 1 i 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zakres przedmiotu, o który wnioskuje inicjator referendum, mieści się w zakresie zadań i kompetencji organu, do którego wniosek wpłynął. Zakres ten obejmuje bezsprzecznie sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Inicjator referendum zawarł w karcie poparcia informację następującej treści cytat: " Karta poparcia dla inicjatywy przeprowadzenia referendum gminnego w sprawie planowanej lokalizacji/budowy na obszarze gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych". Inicjator wskazał przedmiot zamierzonego referendum tj. lokalizacja/budowa tzw. "farm wiatrowych". Identyczną informację co do przedmiotu zamierzonego referendum, skarżący sformułowali w treści wniosku cytat: ( ...) wnosi o przeprowadzenie gminnego referendum w sprawie lokalizacji/ budowy na obszarze gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych". Inicjator referendum sformułował pytanie referendalne w brzmieniu cytat: " Czy wyrażasz zgodę na budowę na obszarze gminy Ładzice tzw. " farm wiatrowych"? Oczywiste jest, że w pytaniu chodzi o wyrażenie woli mieszkańców, co do zgody na budowę tzw. " farm wiatrowych" na obszarze gminy Ładzice.

Skarżący wyjaśnili, że uchwała nr VII/46/2011 z dnia 2 września 2011 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla " farmy wiatrowej Ładzice", zainicjowane postępowanie oraz procedury administracyjne, prowadzą do uchwalenia przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " farma wiatrowa Ładzice". Natomiast uchwalenie planu jest niczym innym, jak udzieleniem przyszłemu inwestorowi promesy dla dalszych prac planistyczno-projektowych farmy a w rezultacie, jej budowy. Jeśli zatem mieszkańcy gminy w referendalnym rozstrzygnięciu, wyrażą swój sprzeciw dla realizacji takiej inwestycji, czyli de facto dla budowy tzw. " farmy wiatrowej Ładzice", uprzedzając uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas rada, zgodnie z przepisem art. 65 ustawy o referendum lokalnym " niezwłocznie podejmie czynności w celu jej realizacji". Referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem w sytuacji, gdyby rada podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tzw. " farmy wiatrowej" a następnie uchwała ta, zostałaby opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Łódzkiego. W takim przypadku uchwała weszłaby do obrotu prawnego i referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem. Taki fakt dotychczas nie zaistniał. Nie zaistnieje również w najbliższej perspektywie z uwagi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.z dnia [...] r., którą uchylono w całości decyzję wójta gminy Ładzice o uwarunkowaniach środowiskowych zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie 12 elektrowni wiatrowych.

Rada Gminy Ładzice w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie ewentualnie jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko podniosła, że skargę wniesiono po upływie terminu przewidzianego na jej wniesienie. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. ( Dz.U. z 2000 r. nr 88, poz. 985 ze zm.) o referendum lokalnym na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

W niniejszej sprawie strona skarżąca otrzymała zaskarżoną uchwałę w dniu 27 lutego 2012 r. wraz z pouczeniem o sposobie i terminie wniesienia skargi. Skarżąca wniosła skargę w dniu 8 marca 2012 r. za pośrednictwem Rady Gminy w Ładzicach. Skarga ta niezwłocznie, to jest 13 marca 2012 r., czyli w najbliższym dniu dyżuru przewodniczącego rady gminy została przekazana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W/w ustawa o referendum lokalnym przewiduje szereg odrębności, między innymi w zakresie legitymacji do wniesienia skargi, terminu a przede wszystkim trybu jej wniesienia. Ustawa wprowadza zasadę bezpośredniości wnoszenia skargi, dlatego tez inicjator referendum powinien w niniejszym przypadku złożyć skargę wprost do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czego nie uczynił. Dla zachowania terminu nie ma więc znaczenia, że skarżąca w otwartym terminie złożyła skargę w Radzie Gminy Ładzice, gdyż decyduje data przekazania jej organowi właściwemu.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Gminy Ładzice stwierdziła, że ustawa wskazuje trzy rodzaje wad formalnych, które mogą się pojawić. Najdalej idącą wadą jest zebranie zbyt małej liczby wymaganych głosów. Zachodzi to zarówno w sytuacji, w której przedłożona liczba podpisów jest mniejsza od liczby prawnie wymaganej, jak i w sytuacji, w której liczba przedłożonych podpisów była co prawda wystarczająca, jednakże część z nich nie spełnia stawianych im wymogów, choćby z powodu niezawierania przez nie wszystkich wymaganych danych, czy choćby ich sfałszowania. Ustawodawca nie przedstawił zasad prowadzenia weryfikacji podpisów pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum, przyznając jedynie takie uprawnienie komisji organu stanowiącego. Wobec docierających do członków komisji informacji od mieszkańców, podających iż składając podpisy na listach nie wiedzieli, iż są to " listy poparcia dla inicjatywy referendum" naturalnym i prawidłowym wydaje się być decyzja o weryfikacji złożonych głosów za pośrednictwem " oświadczeń", o których mówi skarżąca. Skoro pojawiły się wyżej wymienione wątpliwości, a nie były to wątpliwości incydentalne, bo na 469 podpisów uzyskanych przez inicjatora referendum, aż 146 zostało zakwestionowanych na skutek uzyskanych później oświadczeń, to należy przyjąć, ze dwustronicowa konstrukcja karty poparcia może być okazją do popełnienia nadużyć przez inicjatora referendum i jako taka powinna zostać uznana za wadliwą. Sytuacja taka nie ma nic wspólnego z zarzucanym przez skarżącą naruszeniem zapisu art. 14 ust. 4 ustawy wskazującym, że wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne. Cytowany przepis zabraniając wycofania udzielonego poparcia odnosi się do przypadków poparcia udzielonego świadomie, a nie jak w rozpoznawanej sprawie poparcia udzielonego pod wpływem błędu.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 21 czerwca 2012 r. pełnomocnik Rady Gminy Ładzice złożył do akt sprawy kopię uchwały Państwowej Komisji wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. Powołał się na punkt 11 uchwały, dotyczący kart, na których inicjator referendum zbierał podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Wyjaśnił ponadto, że obecnie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego dla gminy Ładzice.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Ani ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nie wprowadzają innych kryteriów oceny niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeśli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu terytorialnego przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Takim przepisem szczególnym, przewidującym właściwość sądu administracyjnego, jest art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.), zgodnie z którym na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia.

Zagadnienie referendum lokalnego zostało ujęte w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis art. 170 Konstytucji stanowi mianowicie, że członkowie wspólnoty samorządowej mogą decydować w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o odwołaniu pochodzącego z wyborów bezpośrednich organu samorządu terytorialnego. Zasady i tryb przeprowadzenia referendum określa ustawa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego, jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki lub w sprawie odwołania organu stanowiącego tej jednostki, a w przypadku gminy także wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Referendum polega na udzieleniu na urzędowej karcie do głosowania pozytywnej lub negatywnej odpowiedzi na postawione pytanie lub pytania w zakresie spraw określonych w ust. 1 albo na dokonaniu wyboru pomiędzy zaproponowanymi wariantami. Zgodnie z art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Inicjator referendum powiadamia na piśmie przewodniczącego zarządu danej jednostki samorządu terytorialnego, a w gminie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum (art. 12 ust. 1 ustawy). W myśl natomiast art. 18 ustawy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie przeprowadzenia referendum lub uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców nie później niż w ciągu 30 dni od dnia przekazania wniosku organowi określonemu w art. 12 ust. 1.

W niniejszej sprawie wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego pochodził od grupy uprawnionych do głosowania mieszkańców. Grupa ta pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. złożyła wniosek o przeprowadzenie referendum, do którego dołączyła karty poparcia zawierające podpisy mieszkańców popierających inicjatywę.

Obecnie inicjatorzy referendum skarżą uchwałę organu stanowiącego odrzucającą wniosek o przeprowadzenie referendum.

W rozpatrywanej sprawie konieczne jest wyjaśnienie czterech podstawowych kwestii:

1. Czy w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym ( Dz.U. nr 88, poz. 985 ze zm., dalej: ustawy) skargę na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum należy wnieść, w terminie 14 dni, bezpośrednio do sądu czy za pośrednictwem organu?

2. Czy załączone do akt sprawy karty poparcia dla inicjatywy przeprowadzenia referendum zostały podpisane prawidłowo przez co najmniej 384 osoby, to jest 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy?

3. Czy przygotowany przez inicjatora przeprowadzenia referendum dwustronicowy wzór karty poparcia jest niezgodny z przepisami ustawy a jego konstrukcja, jak podnosi rada gminy, może stwarzać okazję do popełnienia nadużyć przez inicjatora referendum?

4. Czy przedmiot referendum mieści się w zakresie zadań i kompetencji rady gminy?

W ocenie sądu na w/w pytania należy odpowiedzieć w sposób następujący:

Ad 1) Skarga, o której mowa w art. 20 ust.1 ustawy winna być wnoszona za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną uchwałę.

Od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( p.p.s.a.) tzn. od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga jest wnoszona do sądu administracyjnego za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stanowi o tym przepis art. 54 § 1 wymienionej ustawy. Jedynie przez okres dwóch lat (tzn. od 1 stycznia 2004r. do 31 grudnia 2006r.) miał zastosowanie przepis (art. 98 przepisów wprowadzających ustawę z 30 sierpnia 2002r.), który stanowił, że wniesienie skargi w terminie bezpośrednio do sądu oznaczało zachowanie terminu do wniesienia skargi, z tym, że sąd przekazywał skargę organowi celem badania jej biegu.

Wyjątek od zasady, iż skarga jest wnoszona do sądu za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżony akt może wynikać z ustaw szczególnych. Wyjątki takie przewiduje art.17 ust.6 ustawy z 21 czerwca 2002r. o stanie wyjątkowym (Dz.U. nr 113 poz.985 z późn. zm.), art.13 ustawy z 5 lipca 1990r. Prawo o zgromadzeniach (Dz.U. nr 51 poz.297 z późn. zm.) oraz art. 30 c ustawy z dnia 2 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 84, poz. 712), z których wynika wprost, że skargę składa się bezpośrednio do sądu administracyjnego. W wymienionych wyżej przepisach wolą ustawodawcy było, aby skargę składano bezpośrednio do sądu a nie za pośrednictwem organu administracji. W przepisie art. 20 ust.1 ustawy nie ma takiego sformułowania, iż skargę należy wnieść bezpośrednio do sądu administracyjnego. Prowadzi to do wniosku, iż zamiarem ustawodawcy nie było wprowadzenie bezpośredniego trybu wnoszenia skargi do sądu. Oznacza to, iż skarga, o której mowa w art. 20 ust.1 ustawy winna być wnoszona w sposób pośredni, określony w art. 54 § 1 p.p.s.a. czyli za pośrednictwem organu administracji. Wyjątki od trybu wnoszenia skargi, określonego w art. 54 § 1 p.p.s.a. muszą wynikać wyraźnie z treści przepisu szczególnego i wyjątków tych nie można domniemywać. Skoro w art. 20 ust.1 ustawy nie określono, że skargę wnosi się bezpośrednio do sądu administracyjnego to oznacza, że winna być wnoszona za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną uchwałę, a nie bezpośrednio do sądu administracyjnego.

Tym samym nie zasługuje na uwzględnienie wniosek organu zgłoszony w odpowiedzi na skargę dotyczący odrzucenia skargi. Skarga została wniesiona w dniu 8 marca 2012 r., a zatem przed upływem 14 dni od daty otrzymania przez inicjatora referendum (27 lutego 2012 r.) przedmiotowej uchwały.

Ad 2) Na kartach poparcia załączonych do wniosku o przeprowadzenie referendum znajdowało się 469 podpisów. Komisja wyznaczona przez organ stanowiący, w trybie art. 16 ust. 2 ustawy, zweryfikowała negatywnie 53 podpisy ze względu na stwierdzone nieprawidłowe dane, m.in. błędne adresy, numery PESEL, brak osób w rejestrze wyborców gminy. Zdaniem sądu negatywna weryfikacja w/w podpisów była uzasadniona. Na inicjatorze referendum spoczywał obowiązek złożenia kart podpisanych przez osoby uprawnione. Ponadto karty powinny zawierać wszystkie dane wymienione w art. 14 ust. 4 ustawy: nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL.

Natomiast błędne jest stanowisko organu w zakresie nieuwzględnienia 146 podpisów osób, które podpisały karty poparcia, a następnie złożyły identycznej treści oświadczenia, iż nie zapoznano ich z treścią kart. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały stwierdzono, że 146 osób nie wiedziało, że podpisuje wniosek o przeprowadzenie referendum w sprawie lokalizacji/budowy tzw. farm wiatrowych. Powyższe ustalenie organu nie koresponduje z treścią załączonych do akt sprawy oświadczeń. Z oświadczeń tych nie wynika bowiem brak świadomości tych osób co do przedmiotu referendum. Stwierdzają one, iż nie zostały zapoznane z treścią karty referendalnej. Jednakże nie podnoszą, że w chwili składania podpisu wprowadzono je w błąd co do treści pytania referendalnego.

Reasumując, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przyjąć należy, że karty poparcia zostały podpisane prawidłowo przez 416 osób ( 469 – 53), to jest przez ponad 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. Spełniona zatem została przesłanka niezbędna do przeprowadzenia referendum, określona w art. 4 pkt 1) ustawy.

Ad 3) W ocenie sądu wzór karty poparcia nie naruszał przepisów ustawy, a także nie stwarzał okazji do dokonywania naruszeń przez inicjatora referendum. Art. 14 ust. 2 ustawy wymienia konieczne dane, które powinna zawierać karta poparcia. Ten przepis, jak również inne przepisy ustawy nie przewidują zadrukowania karty i składania podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum tylko na jednej jej stronie. Gdyby ustawodawca uznał za bezwzględnie obowiązujący jednostronny wzór karty, to takie zastrzeżenie uczyniłby w tekście omawianego aktu prawnego. W taki właśnie sposób postąpił w przypadku karty do głosowania. W myśl art. 53 ust. 3 ustawy karta do głosowania może być zadrukowana tylko po jednej stronie.

Powyższej oceny sądu nie zmienia okoliczność złożenia przez Radę Gminy Ładzice uchwały Państwowej Komisji wyborczej z dnia 7 maja 2012 r. Uchwała ta zawiera wytyczne w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania organów jednostek samorządu terytorialnego. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie jest odwołanie organów jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto uchwała Państwowej Komisji Wyborczej uchwalona została już po dacie wniesienia przez inicjatora referendum wniosku o przeprowadzenie referendum. Nie jest dopuszczalne czynienie stronie zarzutu niedostosowania się do wytycznych, które w dniu składania wniosku jeszcze nie obowiązywały.

Ad 4) Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy w referendum lokalnym mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki.

Ustawa o samorządzie gminnym w art. 18 ust. 2 pkt 5 przewiduje, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zakres przedmiotu, o który wnioskuje inicjator referendum mieści się w zakresie zadań i kompetencji rady gminy. Jak podnosi skarżący w pytaniu referendalnym chodzi o wyrażenie woli mieszkańców co do zgody na budowę " farm wiatrowych" na obszarze gminy Ładzice. Referendum mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem w sytuacji, gdyby rada podjęła już uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla w/w farm. W sprawie pozostaje bezsporne, że uchwały takiej jeszcze nie podjęto. W konsekwencji kwestia realizacji inwestycji w postaci budowy " farm" wiatrowych nie została jeszcze ostatecznie zatwierdzona.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności sąd uznał, że brak było podstaw do odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum. Zaskarżona uchwała została zatem podjęta z naruszeniem prawa. Dlatego należało na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a orzeczono, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. t.p.