Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi R.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego R.M. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], wydanym z powołaniem się na art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie: t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - określanej dalej jako k.p.a.) w zw. z § 11 ust. 1

i § 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 11 grudnia 2017 r.

w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów oraz wymagań dla tablic rejestracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2355 ze zm. – określanego dalej jako r.r.o.p.), Prezydent Miasta odmówił wydania na wniosek R.M. zaświadczenia potwierdzającego dane w utraconej karcie pojazdu marki [...], nr rej. [...], nr VIN [...].

W uzasadnieniu organ podał, że R.M. w dniu [...] marca 2019 r. zwrócił się do organu z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, potwierdzającego dane w utraconej karcie pojazdu marki [...], nr rej. [...], nr VIN [...], zarejestrowanego na M.S. oraz [...] SA Oddział. Do wniosku załączył m. in. zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 2014 r. o nabyciu 51 % udziału pojazdu przysługującego M.S. w drodze licytacji wystawione przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym wraz z protokołem sprzedaży ruchomości, zaświadczenie Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o sprzedaży powyższego pojazdu oraz braku karty pojazdu, a także umowę kupna-sprzedaży z dnia [...] lutego 2019 r.

Następnie organ podniósł, że warunkiem wydania zaświadczenia potwierdzającego dane w utraconej karcie pojazdu jest jej utrata. W związku z tym pismem z dnia [...] marca 2019 r. zwrócono się do współwłaściciela powyższego pojazdu, tj. [...] SA (poprzednia nazwa [...] SA) Oddział z zapytaniem czy bank, jako współwłaściciel, nie jest w posiadaniu karty pojazdu. W dniu 25 marca 2019 r. wpłynęła odpowiedź, że w dniu [...] grudnia 2014 r. [...] SA zbył swoją część udziału własności pojazdu na rzecz O, reprezentowany przez P. W wyniku zapytania skierowanego do reprezentującego współwłaściciela pojazdu P, podmiot ten udzielił odpowiedzi, że ani obecny właściciel, tj. Fundusz, ani poprzedni [...] SA nie są w posiadaniu karty pojazdu. Mając powyższe na uwadze, pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ wezwał wnioskodawcę do dostarczenia dokumentów przenoszących własność z [...] SA na rzecz O oraz upoważnienia od współwłaściciela do złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wnioskodawca pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. ponowił żądanie wydania zaświadczenia, bez załączenia żądanych dokumentów. Organ pismem z dnia [...] maja 2019 r. ponownie wezwał stronę na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia wniosku o wydanie zaświadczenia o niezbędne dokumenty, tj.: dokument potwierdzający przeniesienie własności pojazdu na O, pełnomocnictwo do złożenia wniosku oraz potwierdzenie złożenia opłaty od pełnomocnictwa. W dniu 7 czerwca 2019 r. wpłynęła odpowiedź strony z żądaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie żądania wydania zaświadczenia ponownie bez załączenia żądanych dokumentów. W tym stanie faktycznym organ wskazał, iż zgodnie z § 11 ust. 1 r.r.o.p. zaświadczenie potwierdzające dane w utraconym dowodzie rejestracyjnym lub karcie pojazdu wydaje się na wniosek właściciela pojazdu. W związku z powyższym, do wniosku o wydanie takiego zaświadczenia należy przedłożyć dokumenty potwierdzające własność pojazdu, jak również dokument stwierdzający udzielenie pełnomocnictwa w przypadku, gdy pojazd jest przedmiotem współwłasności, a z wnioskiem występuje jeden z właścicieli. Z kolei § 16 r.r.o.p. dokładnie określa sprawy, do załatwienia których zamiast pełnomocnictwa dopuszcza się złożenie przez wnioskodawcę oświadczenia, że działa się za zgodą współwłaścicieli. Wydanie zaświadczenia potwierdzającego dane w utraconym dokumencie nie zostało przez ustawodawcę zaliczone do takich spraw.

R.M. złożył zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji, w którym podniósł, że żądanie od niego wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia dokumentów godzi wprost w przepisy kodeksu cywilnego, regulujące instytucję współwłasności, jak również w sposób rażący narusza dyspozycję art. 61 § 4 k.p.a. Stwierdził też, że organ winien był sam dokonać stosownych ustaleń, a nie zobowiązywać stronę do ustalania drugiego ze współwłaścicieli, w sytuacji, gdy skarżący nie posiada odpowiednich narzędzi prawnych, by taką informację uzyskać. Po rozpoznaniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy podkreślił, że postępowanie

w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na organy je stosujące i na jedną z prawnych form działania administracji, do których się ono odnosi. Powołując się na poglądy doktryny Kolegium podało, że przepisy Działu VII k.p.a. zatytułowanego "Wydawanie zaświadczeń" mają zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, gdy do organu administracji publicznej wpłynie wniosek o urzędowe potwierdzenie określonego stanu faktycznego lub prawnego, przy czym potwierdzenie to jest wymagane przepisem prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.) lub żądanie jest uzasadnione interesem prawnym wnioskodawcy (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Podkreśliło też, iż zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego) dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Zaświadczenia są więc aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień lub obowiązków określonych (to jest stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli a oświadczeniami wiedzy. Istota zaświadczenia sprowadza się więc do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach, nie może również tworzyć nowej sytuacji prawnej. W Dziale VII nie ma odesłania do pozostałych przepisów k.p.a. w kwestiach w nim nie uregulowanych.

Organ II instancji wskazał też, że wydawanie zaświadczeń oparte jest na posiadanych przez organ danych. W sytuacji zatem, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 k.p.a.). Organ może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym (a więc ograniczonym) zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Prowadzenie takiego postępowania, wyjaśniającego indywidualny stan prawny, opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie wyjaśniające w sprawie wydania zaświadczenia nie zmierza bowiem do rozpatrzenia sprawy administracyjnej, ale co najwyżej do odnalezienia danych w celu potwierdzenia istniejącego obecnie lub w przeszłości stanu. Postępowanie wyjaśniające odnosi się do badania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, oraz oceny, czy odnoszą się one do osoby wnioskodawcy, faktów bądź stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencje lub rejestry mogą zawierać żądane dane oraz ich ewentualnych dysponentów. Postępowanie wyjaśniające, określone w art. 218 k.p.a., ogranicza się zatem jedynie do takiego postępowania, które pozwoli na urzędowe potwierdzenie treści dokumentów zgromadzonych przez dany organ, który może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie strony jest sporna, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe.

Następnie Kolegium przywołało treść § 11 ust. 1 oraz § 16 ust. 1 r.r.o.p.

i podkreśliło, że organ I instancji dwukrotnie wzywał wnioskodawcę do przedłożenia stosownych dokumentów, tj. dokumentu potwierdzającego własność pojazdu oraz dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa, koniecznego w przypadku gdy pojazd jest przedmiotem współwłasności, a z wnioskiem występuje jeden

z właścicieli. Wnioskodawca nie wywiązał się z nałożonego nań obowiązku, a zatem orzeczenie organu I instancji było prawidłowe.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. na powyższe postanowienie złożył R.M., w której – powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, adekwatne jego zdaniem do niniejszej sprawy – podniósł, że jeżeli pojazd, którego dotyczy wniosek o rejestrację jest współwłasnością kilku osób, a wniosek złożył tylko jeden współwłaściciel to organ ma obowiązek, wynikający z art. 61 § 4 k.p.a., powiadomić o postępowaniu wszystkie osoby będące stronami w sprawie, zatem pozostałych współwłaścicieli. Sytuacja taka zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ organ I instancji wiedział, kogo zawiadomić o toczącym się postępowaniu. Powinien zatem zawiadomić o toczącym się postępowaniu drugiego współwłaściciela przedmiotowego pojazdu - i rozstrzygnąć sprawę zgodnie z wnioskiem skarżącego, nie zaś wydawać rozstrzygnięcie odmowne umotywowane okolicznością, że skarżący nie uczynił tego, do czego z mocy prawa zobowiązany jest organ. Skarżący uznał też, że organ nie może nakładać na nabywcę pojazdu nadmiernych obowiązków. W szczególności nie może zobowiązywać go ani do ustalania drugiego ze współwłaścicieli w sytuacji, gdy skarżący nie ma narzędzi prawnych, by uzyskać taką informację, ani też - co miało miejsce w niniejszej sprawie - wzywać do dostarczania dokumentów wykazujących przejście własności w zakresie drugiego współwłaściciela.

Według skarżącego, zaskarżone postanowienie nie wskazało na przepis prawa, który potwierdzałby wyrażone przez organ I instancji poglądy, a w szczególności nie wskazało przepisu, który stwierdzałby, że wniosek o wydanie przedmiotowego zaświadczenia powinni podpisać wszyscy współwłaściciele lub współwłaściciel legitymujący się pełnomocnictwem pozostałych współwłaścicieli. Postanowienie nie wskazało na żaden przepis prawa, który stwierdzałby, że złożenie wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia przez jednego współwłaściciela pojazdu nie może być uznane za równoznaczne ze złożeniem wniosku przez właściciela. Tego rodzaju poglądy nie znajdują żadnego oparcia w przepisach regulujących materię prawną związaną z rejestracją pojazdu, czy wydaniem zaświadczenia o utraceniu karty pojazdu, która należy do prawa administracyjnego, jak również są sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego uregulowanymi jednoznacznie w k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej pod względem legalności – przeprowadzonej na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) - w niniejszej sprawie jest opisane powyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta Miasta, którym odmówiono skarżącemu zaświadczenia potwierdzającego dane w utraconej karcie pojazdu marki [...], nr rej. [...].

Podstawę do wydania powyższego zaświadczenia stanowił przepis § 11 ust. 1 r.r.o.p. zgodnie z którym organ rejestrujący, na wniosek właściciela pojazdu, wydaje zaświadczenie potwierdzające dane zawarte w utraconym dowodzie rejestracyjnym lub utraconej karcie pojazdu dla pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na formularzu, którego wzór jest określony

w załączniku nr 5 do rozporządzenia, po złożeniu przez właściciela oświadczenia

o ich utracie. Niezbędność wydania tego zaświadczenia wynika z tego, iż stosownie do art. 72 ust. 1 pkt 2 z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 110 – określanej dalej jako u.p.r.d.) rejestracji dokonuje się m.in. na podstawie karty pojazdu, jeżeli była wydana. W przypadku natomiast utraty karty pojazdu, zamiast tego dokumentu należy przedstawić zaświadczenie, wystawione przez organ rejestrujący właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji, potwierdzające dane zawarte w utraconym dokumencie, niezbędne do rejestracji (art. 72 ust. 4 u.p.r.d.). Oznacza to, iż wydanie żądanego przez skarżącego zaświadczenia jest warunkiem koniecznym, aby mógł on przerejestrować pojazd

w związku z nabyciem własności do niego w udziale wynoszącym 51 %.

Istota sporu w kontrolowanej sprawie sprowadzała się w pierwszej kolejności do tego, czy skarżący - jako współwłaściciel pojazdu - był uprawniony do samodzielnego złożenia wniosku o wydanie powyższego zaświadczenia, czy też niezbędne było w tym zakresie złożenie wniosku przez wszystkich współwłaścicieli, ewentualnie przez jednego z nich legitymującego się pełnomocnictwem udzielonym mu przez pozostałych, jak tego oczekiwały organy obu instancji. Nie sposób uznać za trafne stanowisko organów administracji w tym zakresie wywodzone z treści § 16 r.r.o.p. Zgodnie tym przepisem jeżeli pojazd jest przedmiotem współwłasności, wniosek, o którym mowa w § 10, § 13 ust. 1-6, § 14 oraz § 15 ust. 1-8, może złożyć oraz może dokonać zwrotu, o którym mowa w § 15 ust. 10, każdy ze współwłaścicieli, przedkładając pełnomocnictwo albo oświadczenie, że działa za zgodą większości współwłaścicieli (ust.1); w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu będącego przedmiotem współwłasności, zawiadomienie może złożyć każdy ze współwłaścicieli, przedkładając pełnomocnictwo albo oświadczenie, że działa za zgodą większości współwłaścicieli (ust. 2). Z powyższych uregulowań nie można bowiem wywodzić a contrario, iż w przypadku pozostałych wniosków, niewymienionych w tym przepisie konieczne jest ich złożenie przez wszystkich współwłaścicieli osobiście lub przez pełnomocnika. Przywołany przepis stanowi jedynie uproszczenie w składaniu niektórych wniosków (zawiadomienia), o niewielkiej doniosłości. Ponadto wnioskowanie a contrario uznawane jest w logice jako rozumowanie w wysoce zawodne i stosuje się je, gdy z przepisu można w sposób jednoznaczny można wyprowadzić funktor odpowiadający takim zwrotom jak "tylko", "wyłącznie", "jedynie" (por. J. Nowacki, Z. Tabor, Wstęp do prawoznawstwa, Katowicie 1986, s. 211-12, W. Wolter, M. Lipczynśka, Elementy logiki, PWN 1980, s. 240).

Sąd ponadto podziela stanowisko zawarte w orzecznictwie, wypracowanym na tle stosowania art. 73 ust. 1 u.p.r.d., iż wniosek o rejestrację pojazdu w przypadku istnienia kilku współwłaścicieli może być złożony przez jednego z nich (por. wyrok NSA z 27 września 2010 r., I OSK 1598/10, wyrok WSA w Krakowie z 26 stycznia 2012 r., II SA/Kr 319/11, wyrok WSA w Łodzi z 14 stycznia 2014 r., III SA/Łd 1043/13, z 17 marca 2016 r. , III SA/Łd 1148/15, WSA w Poznaniu z 9 maja 2012 r., III SA/Po 208/12). Zawarta w nich argumentacja wskazująca, iż organ administracji nie jest uprawniony do badania umocowania do zarządzenia rzeczą wspólną

i w przypadku złożenia wniosku o rejestrację przez jednego ze współwłaścicieli jest obowiązany powiadomić o postępowaniu wszystkie strony, a zatem pozostałych współwłaścicieli, pozostaje aktualna również w postępowaniu o wydanie spornego zaświadczenia, poprzedzającego zasadnicze postępowania rejestracyjne. Wprawdzie postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane w dziale VII K.p.a., stanowi rodzaj postępowania administracyjnego o uproszczonym i odformalizowanym charakterze. Podobnie również postępowanie wyjaśniające, przewidziane w art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego. Pomimo jednak tak zarysowanego charakteru postępowania w sprawie wydawania zaświadczeń, muszą być w nim jednak zachowane pewne minimalne rygory proceduralne. Do postępowania tego będą miały więc odpowiednie zastosowanie przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym zasada prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2001 r., I SA 1808/99, wyrok NSA z 15 października 2015 r., I OSK 684/14). Zgodnie z wyrażającym tę zasadę art. 7 k.p.a. – w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też organ przed wydaniem żądanego zaświadczenia powinien w ramach swoich kompetencji zbadać czy zaszły przesłanki do jego wydania zawarte w § 11 ust. 1 r.r.o.z.p., a mianowicie zażądać złożenia wymaganego przez powyższy przepis oświadczenia od wszystkich współwłaściciel - po ustaleniu ich tytułu prawnego, na podstawie dokumentów, którymi organ dysponuje lub które zostaną mu przedłożone przez tych współwłaścicieli. Nie sposób przerzucać tego obowiązku na skarżącego w kontrolowanej sprawie, tym bardziej, iż swój tytuł prawny wywodzi od osoby, która nabyła pojazd na licytacji komorniczej. Jak trafnie bowiem podnosi się w orzecznictwie takiego nabywcę nie można traktować zbyt rygorystycznie i nakładać na niego obowiązków jeśli nie niemożliwych, to niewątpliwie trudnych do wykonania, stanowiących barierę do ujawnienia niewątpliwego i legalnego właściciela (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., I OSK 28/11, wyrok WSA w Łodzi z dnia 14 stycznia 2014 r., III SA/Łd 1043/13). Powyższe zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. – odnoszący się jedynie do spełnienia przesłanki wydania zaświadczenia - nie spowoduje wykreowania w tym zaświadczeniu żadnych nowych danych, gdyż organ obowiązany będzie potwierdzić jedynie te dane zawarte w karcie pojazdu, którymi już dysponuje.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ dopuścił się naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a. oraz § 11 ust. 1 i § 16 ust. 1 r.r.o.p., co uzasadniało – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji (pkt I ).

Ponownie rozpoznając sprawę organ stosownie do art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do zawartej w niniejszym uzasadnieniu oceny prawnej, co do możliwości samodzielnego założenia przez skarżącego – jako współwłaściciela - wniosku

o wydanie zaświadczenia, o którym mowa w § 11 ust. 1 r.r.o.p., a ponadto uzupełni postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. w zakresie, czy zaistniała przesłanka utraty karty pojazdy, uwzględniając powyższe wskazania.

Jako, iż skarga została uwzględniona, Sąd na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania (pkt II wyroku), które sprowadzają się do wpisu od skargi, ustalonego zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2003 r., Nr 221, poz. 2193 ze zm.), w wysokości 100 zł.