Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 1073/13 w sprawie ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Województwa Śląskiego na rzecz Wojewody Śląskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 stycznia 2014r., sygn. akt IV SA/Gl 1073/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Śląskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie przekształcenia Szpitala C. w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Śląski stwierdził nieważność uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie wyrażenia zgody na przekształcenie Szpitala C. w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego w całości, jako sprzecznej z art. 75 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 217).

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 75 ustawy o działalności leczniczej organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zdaniem organu nadzoru ustawodawca dokonując regulacji procesu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, wprost wskazał, który organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy w całym procesie. Tym samym nie przewidział udziału organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w tych działaniach.

Następnie Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 69 ustawy o działalności leczniczej przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 70- 82 tej ustawy. Z powyższego wynika, iż przepisy te stanowią lex specialis w stosunku do przepisów innych ustaw, w tym również ustawy o samorządzie województwa. W ocenie organu nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że powołane w podstawie prawnej kwestionowanej uchwały przepisy art. 18 pkt 19 lit. f i pkt 20 ustawy o samorządzie województwa stanowiącego m. in. o tworzeniu, przekształcaniu i likwidowaniu wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażaniu ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f) oraz o podejmowaniu uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami i statutem województwa do kompetencji sejmiku województwa (art. 18 pkt 20) mogłyby stanowić samodzielną podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały. Przepisy te bowiem stanowią wyłącznie normę kompetencyjną określającą właściwość przedmiotową sejmiku województwa, nie stwarzając tym samym samodzielnej podstawy do podjęcia uchwały w sprawie przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością, tym bardziej, że proces ten regulują przepisy szczególne.

W dalszej kolejności Wojewoda zauważył, iż przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej zgodnie z art. 70- 82 ustawy o działalności leczniczej składa się z pewnych czynności, które winien dokonać organ dokonujący przekształcenia, a mianowicie: czynności przygotowawczych, w tym w szczególności podjęcie decyzji o realizacji tego przedsięwzięcia, ustalenie wskaźnika zadłużenia, określenie wartości rynkowej nieruchomości, zgromadzenie niezbędnej dokumentacji oraz sporządzenie aktu przekształcenia. Na żadnym z wyżej wymienionych etapów przekształcenia ustawodawca nie przewidział roli organu stanowiącego w tym procesie. Tym samym podejmując uchwałę Sejmik Województwa Śląskiego wkroczył w kompetencje organu wykonawczego, czyli Zarządu Województwa Śląskiego, co stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze.

Skargą Województwo Śląskie reprezentowane przez Zarząd Województwa Śląskiego zaskarżyło powyższe rozstrzygnięcie wnosząc o jego uchylenie.

W motywach skargi wskazano, że zgodnie z art. 75 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej organem dokonującym przekształcenia SPZOZ w spółkę kapitałową jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego - w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Ustawa nie przewiduje, by dokonanie przekształcenia wymagało udziału, a w szczególności zgody sejmiku województwa. Jednakże przepisy ustawy o samorządzie województwa (art. 18 pkt 19 lit. e i f) stanowią, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Strona skarżąca przywołała stanowisko Ministerstwa Zdrowia, zgodnie z którym przekształcenie SPZOZ w spółkę wymaga uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego oraz stanowisko Wojewody Śląskiego, który argumentuje, iż skoro przepisy ustawy wprost wskazują na właściwość organu wykonawczego w procesie przekształcania SPZOZ w spółki kapitałowe, to brak jest podstaw do udziału organu stanowiącego samorządu województwa w takich działaniach.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że zgodnie z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Z powyższego przepisu nie wynika, czy przed dokonaniem przekształcenia SPZOZ-u w spółkę organ wykonawczy jednostki samorządu winien uzyskać akceptację (zgodę) organu stanowiącego (sejmiku). Dlatego w tym miejscu przywołać należy treść art. 18 pkt 19 lit e i f ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 596), w myśl którego do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących: tworzenia spółek prawa handlowego lub spółdzielni i przystępowania do nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów, a także obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji oraz tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. W ocenie Sądu, przyznanie przez poszczególne ustawy samorządowe organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wyłącznej właściwości do podejmowania uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania do spółek prawa handlowego oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych, powiatowych, wojewódzkich jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek przesądza o konieczności podjęcia uchwały w zakresie zgody na przekształcenie podległej samorządom placówki publicznej. Obowiązująca treść ustawy o działalności leczniczej nie zawiera przepisu wyłączającego w tym przypadku zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. e oraz f ustawy o samorządzie województwa. Dokonanie przekształcenia SPZOZ-u w spółkę wymagać będzie zatem, zdaniem Sądu, wcześniejszej zgody sejmiku. Konsekwencją takiej uchwały jest to, że taka "zgoda" umożliwia następnie dokonanie organowi wykonawczemu województwa przedmiotowego przekształcenia.

Sąd podkreślił także, że przedmiotowa uchwała nie jest – jak to zdaje się twierdzić Wojewoda Śląski – aktem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, a jedynie aktem "wyrażającym zgodę" na dokonanie takiego przekształcenia. Zgoda taka umożliwia organowi wykonawczemu dokonanie przedmiotowego przekształcenia, nie obligując go jednak do dokonania tej czynności.

W konsekwencji Sąd stwierdził, iż w związku z niewykazaniem sprzeczności uchwały Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia [...] lipca 2013 r. z prawem należy uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Skargą kasacyjną Wojewoda Śląski zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, polegającą na uznaniu, iż do dokonania przekształcenia SPZOZ-u w spółkę wymagane jest uzyskanie wcześniejszej zgody Sejmiku Województwa na dokonanie takiego przekształcenia;

2) przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 oraz art. 57 § 1 p.p.s.a. poprzez brak wezwania strony skarżącej do uzupełnienia braków formalnych skargi i nieodrzucenie skargi, a w konsekwencji rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze;

- art. 141 § 4, art. 148 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez uznanie skargi za zasadną.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na zasadzie art. 188 § 1 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda podzielił swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Podniósł, że art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa ma charakter jedynie przepisów kompetencyjnych, gdzie do zgodnego z prawem działania sejmiku województwa potrzebny jest inny szczególny przepis. Oznacza to w konsekwencji, że sejmik województwa właściwy jest do wypowiadania się w zakresie przekształcania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych jedynie w granicach określonych przepisami ustaw szczególnych. Ustawa o działalności leczniczej nie przewiduje udziału organu stanowiącego w procedurze przekształcenia SPZOZ. Wręcz przeciwnie - jej przepisy określają wprost, że organem dokonującym przekształcenia jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (art. 74 pkt 2 ustawy). Działanie ustawodawcy, w ocenie Wojewody, uznać należy przy tym za w pełni zamierzone, skoro w art. 83 pkt 2 tej ustawy przewidział on wprost, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja podmiotu leczniczego w formie jednostki budżetowej następuje w drodze uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Wojewoda wskazał ponadto, że skarga Województwa Śląskiego nie zawierała określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego, stosownie do art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Województwo Śląskie nie zostało natomiast wezwane przez Sąd do usunięcia naruszenia prawa poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi i sprecyzowania, tj. określenia naruszenia prawa lub interesu prawnego pod rygorem odrzucenia skargi. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, skarga w związku z art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a. powinna być przez Sąd odrzucona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej, polegającą na uznaniu, iż do dokonania przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę wymagane jest uzyskanie wcześniejszej zgody sejmiku województwa na dokonanie takiego przekształcenia.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, który z organów jest właściwy w sprawie przekształcenia - w trybie ustawy o działalności leczniczej -Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w spółkę kapitałową (Szpitala C. w S. w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze stuprocentowym udziałem Województwa Śląskiego). W ocenie Sądu I instancji, przyznanie przez poszczególne ustawy samorządowe organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego wyłącznej właściwości do podejmowania uchwał w sprawach tworzenia i przystępowania do spółek prawa handlowego oraz rozwiązywania i występowania z nich, a także tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych, powiatowych, wojewódzkich jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek przesądza o konieczności podjęcia uchwały w zakresie zgody na przekształcenie podległej samorządom placówki publicznej, gdyż ustawa o działalności leczniczej nie zawiera przepisu wyłączającego w tym przypadku zastosowanie art. 18 pkt 19 lit. e oraz f ustawy o samorządzie województwa. Dokonanie przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę wymagać będzie zatem, zdaniem Sądu, wcześniejszej zgody sejmiku. Konsekwencją takiej uchwały jest to, że taka "zgoda" umożliwia następnie dokonanie organowi wykonawczemu województwa przedmiotowego przekształcenia.

Zasadnie wskazuje skarżący, że stanowisko to jest nietrafne i wynika z błędnej wykładni art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa w zw. z art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej.

Ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj Dz. U. z 2013 r., poz.596 ) jest ogólną ustawą ustrojową. Przepis art. 18 pkt 19 lit. f tej ustawy stanowi, że do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych województwa dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidowania wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek.

Wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi są jednostki tworzone przez województwo dla realizacji jego zadań. Są to zarówno wojewódzkie osoby prawne (art. 47 ust. 2 ustawy), jak i jednostki nie mające osobowości prawnej (jednostki budżetowe i samorządowe zakłady budżetowe). Zasady funkcjonowania tych jednostek określają przepisy szczególne (np. ustawa o pomocy społecznej, ustawa o działalności leczniczej, ustawa o systemie oświaty). Do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy: 1) tworzenie (powoływanie) tych wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, 2) ich reorganizacja (przekształcanie) i likwidacja oraz 3) wyposażanie ich w majątek (art. 18 pkt 19 lit. f). W doktrynie podkreśla się, że przy realizowaniu tych działań trzeba mieć na względzie przepisy prawa materialnego normujące dziedziny, w których jednostki te mają prowadzić albo prowadzą działalność, na przykład przepisy o finansach publicznych i o gospodarce komunalnej (jednostki i zakłady budżetowe), przepisy o pomocy społecznej (jednostki organizacyjne pomocy społecznej), prawo oświatowe (placówki oświatowo-wychowawcze) itp. (por. Komentarz do art. 18 ustawy o samorządzie województwa, Bogdan Dolnicki (red.), Renata Cybulska, Jadwiga Glumińska-Pawlic, Joanna Jagoda, WKP, 2012).

Jeżeli więc konkretny przepis ustawy szczególnej, jaką jest w tym przypadku ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. 2013, poz. 217), ustala właściwość określonego organu samorządu województwa w sprawie dotyczącej przekształcenia SP ZOZ w spółkę kapitałową, to taki przepis ma zastosowanie przed przepisami ogólnej ustawy ustrojowej.

Ustawa z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej określa między innymi zasady funkcjonowania podmiotów leczniczych wymienionych w art. 4 tej ustawy, w tym samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Stosownie do art. 69 ustawy przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową odbywa się na zasadach określonych w art. 70 – 82. Ustawa o działalności leczniczej reguluje więc w sposób szczególny tryb przekształcania SP ZOZ w spółkę kapitałową, wyłączając tym samym - w zakresie uregulowanym w niej w sposób odmienny - stosowanie przepisów innych ustaw, w tym ogólnej ustawy ustrojowej jaką jest ustawa o samorządzie województwa.

Przepis art. 75 pkt 2 ustawy o działalności leczniczej stanowi natomiast, że organem dokonującym przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową, zwanym dalej "organem dokonującym przekształcenia" jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przypadku samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, dla których podmiotem tworzącym jest jednostka samorządu terytorialnego. Przepis ten wskazuje więc w sposób jednoznaczny i odbiegający od ogólnych unormowań ustaw samorządowych ( art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. f , h u.s.g., art. 12 pkt 8 lit. g, i u.s.p., art. 18 pkt 19 lit. f u.s.w.) organ właściwy do przekształcenia SP ZOZ-u w spółkę.

W obowiązującym stanie prawnym nie może zatem budzić wątpliwości, że organem dokonującym przekształcenia samorządowego SP ZOZ-u jest organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego (wójt, burmistrz, prezydent miasta, zarząd powiatu albo zarząd województwa). Organ stanowiący województwa (sejmik) nie może więc przypisać sobie takich kompetencji, i to pomimo istnienia ogólnego uregulowania w przepisie art. 18 pkt 19 lit. f ustawy o samorządzie województwa. Zasady przekształcania SP ZOZ w spółkę kapitałową, ściśle określone w przepisach art. 70 – 82 ustawy o działalności leczniczej, nie przewidują uprawnienia do podjęcia przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (radę gminy, powiatu, albo sejmik) uchwały w przedmiocie przekształcenia samorządowego SP ZOZ. Uprawnień takich nie można domniemywać, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady praworządności. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, brak w ustawie o działalności leczniczej przepisu całkowicie wyłączającego w tym przypadku zastosowanie art. 18 pkt 19 lit f ustawy o samorządzie województwa, w sytuacji, gdy ustawa o działalności leczniczej reguluje tę kwestię w sposób odmienny i wskazuje jednoznacznie organ właściwy do przekształcenia - nie może świadczyć o dopuszczalności podejmowania przez organ stanowiący jakiejkolwiek uchwały w przedmiocie przekształcenia, w tym uchwały o wyrażeniu zgody na przekształcenie konkretnego SP ZOZ – u. Jedynie w przypadku określonym w art. 73 ust. 2 (przekształcenie SP ZOZ- ów mających różne podmioty tworzące będące jednostkami samorządu terytorialnego w jedną spółkę ), dla zawarcia przez podmioty tworzące porozumienia wymagane jest podjęcie uchwał organów stanowiących tych jednostek. Jest to jednak wyraźnie i jednoznacznie określone w przepisie art. 74 ust. 1.

Zgodnie z zasadami określonymi w powołanych przepisach ustawy o działalności leczniczej, dla celów przekształcenia kierownik SP ZOZ zgodnie z rozporządzeniem Ministra Skarbu Państwa z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie określenia wzoru kwestionariusza samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej przeznaczonego do przekształcenia w spółkę kapitałową oraz wykazu dokumentów niezbędnych do sporządzenia aktu przekształcenia (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 26) zobowiązany jest przedłożyć temu organowi kwestionariusz i dokumenty. Następnie na podstawie art. 78 ust. 1 ustawy organ dokonujący przekształcenia sporządza akt przekształcenia SP ZOZ w spółkę, obejmujący akt założycielski spółki, imiona i nazwiska członków organów spółki pierwszej kadencji oraz pierwszy regulamin organizacyjny. Ramowy wzór aktu przekształcenia określa rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2011 r. Ministra Skarbu Państwa w sprawie określenia ramowego wzoru aktu przekształcenia samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej w spółkę kapitałową (Dz. U. z 2012 r. poz. 44). Akt przekształcenia zastępuje czynności określone w przepisach Kodeksu spółek handlowych, poprzedzające złożenie wniosku o wpisanie spółki do rejestru przedsiębiorców. Po sporządzeniu aktu zarząd spółki składa wniosek o jej wpis do KRS, a po jego uwzględnieniu wniosek o zmianę wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą. Dniem przekształcenia SP ZOZ w spółkę jest dzień wpisu tej drugiej do rejestru przedsiębiorców. Następstwem tego wpisu jest wykreślenie z urzędu SP ZOZ z KRS.

Powyższe unormowania jednoznacznie wskazują, że przekształcenie samorządowego SP ZOZ –u w spółkę kapitałową w szczególnym trybie, określonym w ustawie o działalności leczniczej, nie zostało w żaden sposób uzależnione od podjęcia przez organ stanowiący uchwały w tym przedmiocie. Trafnie podnosi Wojewoda w skardze kasacyjnej, że gdyby wolą ustawodawcy było upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wyrażenia zgody na przekształcenie samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, to takie upoważnienie zostałoby zawarte wprost w regulacjach ustawy o działalności leczniczej.

Zasadnie również wskazuje, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, to jest działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest poprzestawanie tylko na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., WK 22/04, OSNKW 2005 r., nr 3, poz. 29). W państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nieprzyznanych mu wyraźnie w normie prawnej (B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński, Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego za usprawiedliwiony.

Chybiony jest natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania gdyż skarga skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego spełnia warunki formalne określone w przepisie art. 57 § 1 p.p.s.a., tym samym brak było podstaw zastosowania przepisu art. 58 § 1 pkt 3 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. Przez określenie "naruszenia prawa" lub "interesu prawnego", o których mowa w pkt 3 przepisu art. 57 § 1, należy rozumieć podanie przyczyny wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Uznanie skargi za zasadną na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego nie stanowiło także naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wobec tego, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego znajduje uzasadnienie w przepisie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.