Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Prezes Izby Gospodarczej NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA: Wojciech Kręcisz (sprawozdawca) Joanna Kabat-Rembelska (współsprawozdawca) Jan Bała Zofia Borowicz Andrzej Kuba Zofia Przegalińska Protokolant: Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013 r. przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej A. P. na posiedzeniu jawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 sierpnia 2013 r., złożonego na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie: "Czy czynność potwierdzenia skierowania bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.?" podjął następującą uchwałę: "Potwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe wydane na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe nie jest czynnością przewidzianą w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)."

1. Rzecznik Praw Obywatelskich wnioskiem z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, a mianowicie:

"Czy czynność potwierdzenia skierowania bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.?"

Uzasadniając potrzebę podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały abstrakcyjnej odnośnie do kwestii postawionej we wniosku, Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił na wstępie, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej ustawa o świadczeniach), leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. Jak wynika natomiast z ust. 2 art. 33 wymienionej ustawy, wystawione przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego skierowanie na leczenie uzdrowiskowe wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej oddział wojewódzki NFZ) właściwy ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, a jeżeli nie można ustalić miejsca jego zamieszkania - oddział wojewódzki właściwy dla siedziby świadczeniodawcy, który wystawił skierowanie. Zarysowując normatywny kontekst spornej kwestii prawnej, wnioskodawca podkreślił znaczenie przepisów § 3 – 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz. U. 2011 r. Nr 142, poz. 835), które wydane zostało na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Podniósł również, że w wykonaniu upoważnienia zawartego w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych (Dz.U. Nr 167, poz. 1399 ze zm.), Minister Zdrowia wydał rozporządzenie z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie zasad kierowania i kwalifikowania pacjentów do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego (Dz.U. z 2012 r., poz. 14), w załącznikach do którego określił wskazania oraz przeciwwskazania do leczenia uzdrowiskowego zarówno o charakterze ogólnym, jak i odnoszące się do poszczególnych jednostek chorobowych.

Rzecznik Praw Obywatelskich, operując w obrębie tak wyznaczonych ram prawnych wyjaśnił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa przeciwstawne stanowiska odnośnie do przyjmowanego kierunku interpretacji i stosowania przepisu art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach, a w konsekwencji odnośnie do oceny charakteru czynności potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe.

Zgodnie z pierwszym z nich - prezentowanym w wyroku WSA w Olsztynie z 20 września 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 456/06; postanowieniu NSA z 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 136/07; wyroku WSA w Bydgoszczy z 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SAB/Bd 13/10; postanowieniu WSA w Gdańsku z 24 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 166/10; postanowieniu WSA w Warszawie z 1 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 290/10; wyroku WSA w Gdańsku z 4 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 296/10; postanowieniu WSA w Kielcach z 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 6/11; postanowieniu WSA w Warszawie z 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 282/11; postanowieniu WSA w Opolu z 7 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Op 429/11; postanowieniu WSA w Gliwicach z 22 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 799/12 - czynność potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest podejmowana w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i odnosi się do potwierdzenia jego uprawnienia, które wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, tj. uprawnienia do leczenia uzdrowiskowego na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego. W związku z tym zaś, że skierowanie to wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ (art. 33 ust. 2 ustawy), a zatem uzależnione jest od jednostronnego działania dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ, jako organu NFZ, co determinuje korzystanie przez uprawniony podmiot z przysługującego mu leczenia uzdrowiskowego, to czynność potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe, wobec tego rodzaju jego cech, uznać należy za czynność z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270, dalej "p.p.s.a.")

Natomiast według przeciwstawnego stanowiska – prezentowanego w postanowieniu WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt III SAB/Gl 8/05; postanowieniu WSA w Warszawie z 20 września 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1436/06; postanowieniu WSA w Gliwicach z 18 stycznia 2010 r., sygn. akt III SA/Gl 724/09; postanowieniu WSA w Warszawie z 10 października 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 1621/11 – czynność, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie jest ona konsekwencją istnienia po stronie świadczeniobiorcy jakiegokolwiek uprawnienia lub obowiązku, lecz zaistnienia sytuacji określonej w § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, tj. zaaprobowania (niezaaprobowania) celowości skierowania przez lekarza specjalistę i istnienia (braku) miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego. Według tego poglądu, potwierdzenie (niepotwierdzenie) skierowania nie stanowi również ani oświadczenia woli, ani też oświadczenia wiedzy podmiotu je wydającego, który ponadto nie działa jako organ administracji. Działanie wojewódzkiego oddziału NFZ nie ma cech władczych, albowiem zajmowane stanowisko nie opiera się na jednostronnej woli tego podmiotu i nie podlega ono przymusowego wykonaniu.

W związku z powyższym, Rzecznik Praw Obywatelskich wywiódł, że przedstawiona rozbieżność orzecznictwa wymaga podjęcia interwencji uchwałodawczej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Wnioskodawca podkreślił, że w sytuacji, gdy w orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że czynność, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie jest decyzją administracyjną, kwestię sporną stanowi to, czy jest to czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że zgodnie orzecznictwem i poglądami doktryny, za akty lub czynności z zakresu administracji publicznej uznawane są takie, które: 1) mają charakter publiczny, tzn. gdy wynikają z zakresu działania administracji publicznej; 2) są skierowane do oznaczonego podmiotu; 3) dotyczą uprawnień lub obowiązków tego podmiotu; 4) uprawnienia lub obowiązki, którego dotyczą, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Wnioskodawca podkreślił, że kryterium "działania administracji publicznej" oznacza, że podejmowane jest ono przez organ państwowy z wykorzystaniem władztwa administracyjnego, a działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnień lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, zaś adresat związany jest tym jednostronnym działaniem, które z kolei zagwarantowane jest możliwością stosowania przymusu. Zakres przedmiotowy aktów dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa należy ograniczyć do przepisów materialnego prawa administracyjnego, które wyłączając dopuszczalność wydania decyzji czy postanowienia, wymagają jednak od organu wykonującego administrację publiczną potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku. Akty i czynności podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Z wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich wynika, że zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia postawionej we wniosku kwestii, ma odpowiedź na pytanie, czy czynność potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Odnośnie do zasadności kwalifikowania czynności potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe, jako czynności należącej do kategorii aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, Rzecznik Praw Obywatelskich podniósł, że skoro podstawowym kryterium dla ustalenia właściwości sądów administracyjnych jest kryterium wykonywania kompetencji w formach władczych, to za wystarczający uznać należy element jednostronności działania organu władzy publicznej, od którego uzależnione jest korzystanie z uprawnienia. Skoro bowiem oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowanie na leczenie uzdrowiskowe, jeżeli lekarz specjalista zaaprobował celowość skierowania oraz w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej są wolne miejsca, to przyjąć należy, że jest to działanie jednostronne podejmowane na podstawie wyraźnej normy kompetencyjnej. Przy tym, jakkolwiek potwierdzenie to stanowi konsekwencję zaaprobowania przez lekarza specjalistę celowości leczenia i istnienia wolnych miejsc w odpowiednim zakładzie, to jednak – jak podkreślił wnioskodawca – nie można wykluczyć sytuacji, iż oddział wojewódzki NFZ mimo zrealizowania wymienionych przesłanek nie potwierdzi skierowania. W analizowanej sytuacji przymus zaś polega na konieczności podporządkowania się obywatela stanowisku organu.

Wywodząc natomiast, że czynność potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, wnioskodawca odwołał się do argumentu z art. 68 i art. 32 Konstytucji RP, akcentując prawny obowiązek władz publicznych, a w szczególności ustawodawcy, do określenia zasad realizowania prawa do ochrony zdrowia, którego realizacja podjęta została w ustawie o świadczeniach. Podkreślając, że lecznictwo uzdrowiskowe jest integralną częścią systemu ochrony i zorganizowaną formą udzielania świadczeń zdrowotnych przy wykorzystaniu naturalnych surowców leczniczych, Rzecznik Praw Obywatelskich zrekapitulował, że potwierdzenie bądź odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest podejmowane w indywidualnej sprawie określonego podmiotu i dotyczy uprawnienia tego podmiotu do ochrony zdrowia wynikającego z Konstytucji RP, które skonkretyzowane zostało w art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

W konsekwencji, Rzecznik Praw Obywatelskich zajął stanowisko, że czynność potwierdzenia bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest czynnością z zakresu administracji publicznej, która na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. podlega kontroli sądów administracyjnych.

Według wnioskodawcy, o zasadności tego stanowiska przekonują również racje natury konstytucyjnej. Ze sposobu zredagowania przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wywiódł bowiem, że intencją ustawodawcy była potrzeba zagwarantowania realnej ochrony prawnej zainteresowanym nią podmiotom, co prowadzi do wniosku, że wątpliwości co do dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego określonego aktu lub czynności nie powinny być rozstrzygane na niekorzyść wnoszącego skargę. Zwłaszcza, że taki kierunek wykładni tego przepisu pozostaje we właściwej korespondencji z wyrażoną w art. 45 Konstytucji RP zasadą prawa do sądu oraz kreującymi to prawo postanowieniami ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego, a mianowicie art. 14 Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych (Dz.U. z 1997r., nr 38, poz.167) oraz art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz.U. z 1993, nr 61, poz.284).

Rzecznik Praw Obywatelskich podkreślił, że niepotwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe jest w swej istocie negatywnym rozstrzygnięciem organu, od którego zależy możliwość skorzystania przez uprawnionego ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Rozstrzygnięcia indywidualne odnoszące się do praw jednostki, które są objęte gwarancją konstytucyjną, nie mogą być pozostawione poza skuteczną kontrolą sądową. Tym bardziej, że chodzi o sprawy potrzeb obywateli i zasadności przyznania lub odmowy przyznania środków publicznych na ich zaspokojenie. Z uwagi więc na przysługujące każdemu prawo do sądu (art. 45 Konstytucji RP) uprawniony powinien dysponować środkiem prawnym pozwalającym mu na wszczęcie skutecznego postępowania sądowego w celu zweryfikowania legalności postępowania organu.

2. Prokurator Generalny w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wniósł o podjęcie uchwały, że "Czynność potwierdzenia skierowania bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, podejmowana na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

3. Problem prawny podlegający rozstrzygnięciu w postępowaniu wywołanym wnioskiem Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczy kwestii charakteru czynności potwierdzenia bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.), a mianowicie, czy jest ona czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Jej wyjaśnienie musi zostać poprzedzone zbadaniem i oceną, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Uwzględniając treść art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 2 p.p.s.a., który stanowi normatywną podstawę podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny interwencji uchwałodawczej i sprawowania - w tym trybie - nadzoru nad działalnością orzeczniczą wojewódzkich sądów administracyjnych, o czym wprost stanowi art. 3 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002, nr 153, poz.1269, dalej "p.u.s.a."), i którego celem jest zapewnienie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, za warunek decydujący o skuteczności inicjatywy uchwałodawczej uprawnionego podmiotu uznać należy wykazanie we wniosku, że budzące wątpliwości konkretne przepisy prawne są źródłem rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, co tym samym uzasadnia podjęcie działań zmierzających do ich wyjaśnienia.

Przez "orzecznictwo sądów administracyjnych", w którym wystąpiły rozbieżności, rozumieć należy zarówno orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także rozbieżność pomiędzy orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych. Przez pojęcie "rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych", w znaczeniu wynikającym art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., rozumieć należy nie tylko różnicę poglądów prawnych wyrażanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, ale również, jak podkreślono w uzasadnieniu postanowienia NSA z dnia 30 października 2007 r., sygn. akt II GPS 1/07 (ONSAiWSA2008, nr 1, poz. 6), "[...] a nawet przede wszystkim – pewną tendencję do niejako "umacniania się" składów orzekających w zajmowanych przez nie stanowiskach prawnych. W przeciwnym razie każdy przypadek stwierdzenia różnych orzeczeń sądów administracyjnych (szczególnie na poziomie sądu pierwszej instancji) stanowiłby zawsze podstawę do skutecznego wystąpienia uprawnionego podmiotu o podjęcie tzw. abstrakcyjnej uchwały przez powiększony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego."

Z powyższego wynika, że rozbieżność orzecznictwa sądów administracyjnych - jako podstawa podjęcia uchwały abstrakcyjnej - w obrębie odnoszącym się do konkretnych przepisów, których tożsamość ma zasadnicze znaczenia z punktu widzenia ziszczenia się analizowanej przesłanki, musi mieć charakter rzeczywisty. Oznacza to, że nie można jej wyprowadzać ze stanowisk formułowanych w nieprawomocnych orzeczeniach sądowych.

Rozbieżność ta, musi mieć także charakter trwały, co odnieść należy do tego aspektu analizowanego zagadnienia, który wiąże się z perspektywą czasu, w jakiej - nie bez uszczerbku dla jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego i pewności stosowania prawa - rozbieżność ta się utrzymuje.

Uwzględniając przedstawione uwagi przyjąć należy, że wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich spełnia określony w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. warunek rozstrzygnięcia przez skład powiększony kwestii prawnej przedstawionej w tym wniosku.

Sygnalizowana przez Rzecznika Praw Obywatelskich rozbieżność orzecznictwa sądowoadministracyjnego odnosi się do wykładni i stosowania art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Ujawnia się ona w zróżnicowaniu podejścia sądów administracyjnych do kwestii oceny charakteru czynności potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania na leczenie uzdrowiskowe, która podejmowana jest na podstawie tego przepisu. Podczas bowiem, gdy z części spośród wymienionych we wniosku orzeczeń wynika, że składy orzekające sądów administracyjnych uznają tę czynność, za czynność z zakresu administracji publicznej, która podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to na gruncie pozostałych spośród nich, prezentowany jest pogląd biegunowo odmienny. Mianowicie, że czynność, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach nie dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a w związku z tym nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że rozbieżność ta - ujawniona odnośnie do wykładni i stosowania art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach - ma charakter rzeczywisty.

Rozbieżność orzecznictwa rysująca się na tle wskazanego zagadnienia jest przy tym, nie tylko rozbieżnością pomiędzy orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych, ale także rozbieżnością pomiędzy orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego a orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych. Pogląd przeciwny, do poglądu prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uzasadnieniu postanowienia z 25 września 2007 r., sygn. akt II GSK 136/07, który wpisuje się w pierwszą spośród przywołanych grup wypowiedzi odnośnie do charakteru czynności potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) skierowania, wyrażany jest bowiem w przywołanych we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych w Gliwicach i w Warszawie. W tej mierze, zwrócić należy uwagę na to, że daty wydania dwóch spośród orzeczeń tych sądów administracyjnych, a mianowicie 18 stycznia 2010 r., w sprawie o sygn. akt III SA/Gl 724/09 oraz 10 października 2010 r., w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1621/11, w relacji do daty wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny przywołanego postanowienia, wyraźnie świadczą o konsekwentnym - gdy uwzględnić wcześniejsze orzeczenia tych sądów – dystansowaniu się składów orzekających wymienionych wojewódzkich sądów administracyjnych od stanowiska prezentowanego w omawianej kwestii, zarówno przez sąd wyższej instancji, jak i składy orzekające innych sądów administracyjnych. Omawiana rozbieżność orzecznictwa ma więc również charakter trwały.

Przedstawiona sytuacja, mimo istnienia przywołanego (jednego) orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego spornego zagadnienia, nie może być oceniana w kategoriach swoistego rodzaju "ekscesu" odnoszonego do pojedynczych orzeczeń sądowych odbiegających od "powszechnie przyjmowanego" kierunku wykładni i stosowania art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach, który miałby w konsekwencji uzasadniać stanowisko o braku konieczności podjęcia wnioskowanej uchwały.

Okoliczność, że w rozpoznawanej sprawie rozbieżność orzecznictwa sądowego wywodzona jest zasadniczo z przeciwstawnych orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych i wyrażanych w nich poglądów odnośnie do wykładni i zastosowania przywołanego przepisu, a więc orzeczeń, które nie zostały poddane weryfikacji w trybie kontroli instancyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec przedstawionego powyżej rozumienia pojęcia "rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych", nie uzasadnia rezygnacji z wyjaśnienia zagadnienia prawnego postawionego we wniosku o podjęcie uchwały abstrakcyjnej. Zaznaczyć należy bowiem, że strona (uczestnik) postępowania sądowoadministracyjnego ma prawo, a nie obowiązek skorzystania ze środka zaskarżenia od orzeczenia sądu pierwszej instancji. Z kolei, nie wniesienie środka zaskarżenia od niekorzystnego dla strony orzeczenia, a więc nie skorzystanie z prawa do odwołania, można i należy wiązać, między innymi, z szeroko rozumianą oceną odnośnie do jego skuteczności, w tym rzecz jasna, jej braku. Ocena ta, może być bowiem pochodną konkretnej sytuacji procesowej, której elementy wprost warunkują skuteczność środka zaskarżenia.

W tej mierze, zwrócić należy uwagę na to, że pogląd, iż czynność, o której mowa w art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach, jest czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyrażony został nie tylko w uzasadnieniach wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych w Olsztynie (sygn. akt II SA/Ol 456/06), w Bydgoszczy (sygn. akt II SAB/bd 13/10) oraz w Gdańsku (III SA/Gd 296/10), których organ administracji nie zaskarżył, ale również - i to w równie zdecydowany i stanowczy sposób - w uzasadnieniach tych postanowień wojewódzkich sądów administracyjnych, którymi odrzucono wniesione skargi. Przypomnieć należy, że podstawę odrzucenia skargi w sprawach o sygn. akt: VII SA/Wa 290/10; II SA/Op 429/11; IV SA/Gl 799/12 stanowił art. 58 § 1 pkt 6 w związku art. 52 § 3 p.p.s.a., a więc brak spełnienia przesłanki wyczerpania środków zaskarżenia (brak wezwania do usunięcia naruszenia prawa), a okoliczność ta stanowiła również faktyczną podstawę wydania postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GSK 136/07, którym w oparciu o art. 184 in fine. p.p.s.a. oddalono skargę kasacyjną od postanowienia odrzucającego skargę. Z kolei, w sprawach o sygn. akt II SA/Ke 6/11 i III SA/Gd 166/10, podstawę odrzucenia skarg, wobec uchybienia terminu do jej wniesienia do sądu administracyjnego, stanowił art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Natomiast w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 282/11, wobec tego, że skargą do wojewódzkiego sądu administracyjnego objęte zostało pismo Prezesa NFZ stanowiące odpowiedź organu na skargę wniesioną w trybie art. 227 k.p.a., podstawę odrzucenia skargi stanowił art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Powyższe okoliczności, nie mogły więc pozostawać bez wpływu na uzyskanie przez orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych wymienione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich waloru prawomocności, stanowiącej przesłankę istnienia rzeczywistej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. O braku jej spełnienia, nie można według Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskować na tej podstawie, że w sprawie o sygn. akt III SA/Gd 166/10, w której odrzucono skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku pouczając stronę w trybie art. 6 p.p.s.a., że może ona wystąpić z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi, wniosek ten - po jego złożeniu przez stronę – uwzględnił.

4. Wobec spełnienia określonych w art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przesłanek do podjęcia uchwały, o której w nim mowa, w punkcie wyjścia odnieść należy się do regulacji konstytucyjnej, a w szczególności do art. 68 Konstytucji RP. Wymaga tego zarówno przedmiot zagadnienia prawnego, o rozstrzygnięcie którego wystąpił Rzecznik Praw Obywatelskich, jak również i jego istota, która wprost wiąże się z kwestią potrzeby zapewnienia skutecznej ochrony sądowej praw jednostki objętych gwarancją konstytucyjną.

4.1 Zgodnie z art. 68 ust. 1 i ust. 2 ustawy zasadniczej każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, zaś warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że z ust. 1 art. 68 Konstytucji RP wywieść należy podmiotowe prawo jednostki do ochrony zdrowia, którego treścią jest możliwość korzystania z systemu ochrony zdrowia, funkcjonalnie ukierunkowanego na zwalczanie i zapobieganie chorobom, urazom i niepełnosprawności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 23 marca 1999 r., sygn. akt K 2/98, OTK ZU nr 3 z 1999, poz. 38; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A nr 1 z 2004 r., poz. 1). W relacji do tak rekonstruowanego prawa podmiotowego jednostki, podkreślić należy znaczenie wypływającego z ust. 2 art. 68 Konstytucji RP obowiązku władz publicznych, którego treścią jest zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych oraz określenie w drodze ustawy warunków i zakresu udzielania świadczeń.

4.2 Wykonanie zapowiedzi konstytucyjnej zawartej w art. 68 ust. 2 ustawy zasadniczej, a tym samym, obowiązku określonego tym przepisem, nastąpiło poprzez uchwalenie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach z opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. W sytuacji, gdy z postawionego we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich pytania o charakter czynności potwierdzenia bądź odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe wynika, że odnosi się ono wprost do realizacji wymienionych powyżej praw objętych gwarancją konstytucyjną, to za oczywiste uznać należy, że analiza rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie przywołanej ustawy nie może pomijać oceny ich efektywności, miarą której jest zapewnienie ochrony tych praw przed właściwym sądem. Zwłaszcza, że treścią tych praw są potrzeby zdrowotne obywateli, których zaspokojenie następuje ze środków publicznych.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorcy mają, na zasadach w niej określonych, prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, których celem jest zachowanie zdrowia, zapobieganie chorobom i urazom, wczesne wykrywanie chorób, leczenie, pielęgnacja oraz zapobieganie niepełnosprawności i jej ograniczanie. Z woli ustawodawcy, świadczeniami opieki zdrowotnej o statusie świadczeń gwarantowanych, są przysługujące świadczeniobiorcy świadczenia z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego (art. 15 ust. 2 pkt 8).

Podstawy i zasady jego funkcjonowania reguluje ustawa z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, zgodnie z którą lecznictwem uzdrowiskowym jest zorganizowana działalność polegająca na udzielaniu świadczeń opieki zdrowotnej, prowadzona w uzdrowisku przez zakłady lecznictwa uzdrowiskowego przy wykorzystaniu warunków naturalnych, takich jak właściwości naturalnych surowców leczniczych, właściwości leczniczych klimatu, w tym talassoterapii i subterraneoterapii oraz właściwości leczniczych mikroklimatu, a także towarzyszących temu zabiegów fizykalnych (art. 2 pkt 1). Co przy tym istotne, z art. 4 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym wprost wynika, że lecznictwo uzdrowiskowe stanowi integralną część systemu ochrony zdrowia. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy - również wobec wiodącego charakteru regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o świadczeniach - jest art. 16 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, z którego wynika, że na zasadach określonych w przepisach ustawy o świadczeniach, z lecznictwa uzdrowiskowego korzystają świadczeniobiorcy w rozumieniu przepisów tej ustawy. Znajduje to swoje odzwierciedlenie w regulacji zawartej w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu kierowania i kwalifikowania pacjentów do zakładów lecznictwa uzdrowiskowego, wydanym w celu wykonania ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, którego § 3 ust. 1, w zakresie odnoszącym się do sposobu kierowania świadczeniobiorców do zakładu lecznictwa uzdrowiskowego, wprost odsyła do przepisów aktów wykonawczych wydanych na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Z powyższego wynika, że z punktu widzenia realizacji prawa do ochrony zdrowia w formie przysługującego świadczeniobiorcy świadczenia z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego, podstawowe znaczenie ma regulacja zawarta w ustawie o świadczeniach. Z przyjętych przez ustawodawcę rozwiązań prawnych wynika, że leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitacja uzdrowiskowa przysługuje świadczeniobiorcy na podstawie skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (art. 33 ust. 1 ustawy). Skierowanie to, jak stanowi art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach zdrowotnych, wymaga potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ.

4.3 Szczegółowy tryb potwierdzania wymienionego skierowania na leczenie oraz wzór tego skierowania, został określony w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową (Dz.U. z 2011 r. Nr 142, poz. 835; dalej: rozporządzenie w sprawie kierowania na leczenie), wydanym na podstawie art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach.

W tym też już miejscu, szczególnego podkreślenia wymaga to, że wytyczne zawarte w wymienionym przepisie upoważniającym, zobowiązały prawodawcę do uwzględnienia konieczności weryfikacji celowości skierowania na leczenie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta nie może pozostawać bez wpływu na odpowiedź na pytanie postawione we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich odnośnie do oceny prawnego charakteru potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe oraz odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe.

4.4 W związku z tym, za zasadniczy etap realizacji uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, uznać należy ten, który następuje po, określonym w § 2 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, etapie wystawienia przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego skierowania na leczenie, a mianowicie etap weryfikacji skierowania wieńczony jego zaaprobowaniem albo niezaaprobowaniem, a w konsekwencji jego potwierdzeniem albo odmową potwierdzenia przez oddział wojewódzki NFZ. Na tym bowiem etapie, lekarz specjalista zatrudniony w komórce organizacyjnej wojewódzkiego oddziału NFZ dokonuje - jak wynika z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie - aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej.

W odniesieniu do prawnych konsekwencji rezultatu aprobaty skierowania pod względem celowości leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, jako podstawy potwierdzenia skierowania, w tym także, w odniesieniu do pozostałych, określonych przywołanym rozporządzeniem przesłanek jego potwierdzenia, zwrócić należy uwagę na ich istotne zróżnicowanie przez prawodawcę.

Przyjęte w tej mierze rozwiązania szczegółowe, dają bowiem podstawę do wyodrębnienia trzech sytuacji, a mianowicie: 1) potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe; 2) odmowy potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia; 3) niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego.

4.5 (Ad. 1) Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowanie na leczenie, jeżeli lekarz specjalista zaaprobował celowości skierowania, a w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej są wolne miejsca, przewidziane w umowach z tymi zakładami. Potwierdzając skierowanie, oddział wojewódzki NFZ określa jednocześnie: 1) rodzaj leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej oraz ich tryb; 2) odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej; 3) datę rozpoczęcia leczenia albo rehabilitacji uzdrowiskowej; w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach stacjonarnych - czas trwania; 4) okres leczenia, w przypadku leczenia uzdrowiskowego w warunkach ambulatoryjnych albo rehabilitacji uzdrowiskowej (§ 4 ust. 2). Potwierdzone skierowanie, oddział wojewódzki NFZ doręcza świadczeniobiorcy nie później niż 14 dni przed dniem rozpoczęcia leczenia (§ 4 ust. 4 - 5), lub w terminie nie krótszym, niż 3 dni przed rozpoczęciem leczenia (§ 4 ust. 7 – 8).

Przedstawionej sekwencji działań - gdy rzecz jasna uwzględnić w tej mierze treść regulacji zawartej w § 2 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, w tym także treść określonego w załączniku do tego rozporządzenia wzoru "Skierowania na leczenie uzdrowiskowe/rehabilitację uzdrowiskową - towarzyszy istnienie cechy korespondencji między treścią skierowania wystawionego przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego a rezultatem jego aprobowania przez lekarza specjalistę, przeprowadzanego na etapie opisanym w § 3 tego rozporządzenia, jak również i ta istotna okoliczność, która odnosi się do istnienia wolnych miejsc w odpowiedni zakład lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej.

Oznacza to, że z punktu widzenia realizacji uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej, o którym mowa w art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o świadczeniach, konsekwencja opisanej sytuacji polega wprost na wykonaniu normy prawnej dekodowanej z przywołanych przepisów ustawy i zindywidualizowanej skierowaniem wydanym przez lekarza. Wykonanie tej normy wyraża się w potwierdzeniu przez oddział wojewódzki NFZ skierowania na leczenie uzdrowiskowe.

4.6 (Ad. 2) Sytuację odmowy potwierdzenia skierowania, jeżeli lekarz specjalista nie zaaprobował celowości leczenia reguluje natomiast § 5 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie. Z przepisu tego wynika, że skierowanie, którego oddział wojewódzki NFZ nie potwierdził w przypadku, gdy lekarz specjalista nie zaaprobował celowości skierowania, jest zwracane lekarzowi, który je wystawił, wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, z równoczesnym zawiadomieniem świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, które powinno nastąpić, nie później niż 30 dni od dnia otrzymania skierowania. Jednocześnie, jak stanowi ust. 3 § 5 przywołanego rozporządzenia, na omawiane niepotwierdzenie skierowania nie przysługuje odwołanie.

Z powyższego wynika, że przedstawionej sytuacji, w odróżnieniu od opisanej powyżej, towarzyszy z kolei element autorytatywnej wypowiedzi odnośnie do możliwości realizacji uprawnienia wynikającego z normy prawnej dekodowanej z 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o świadczeniach.

Z tego mianowicie powodu, że rezultat weryfikacji skierowania na leczenie – tj. brak jego aprobaty – dokonywanej pod względem jego celowości przez lekarza specjalistę usytuowanego w strukturze organizacyjnej oddziału wojewódzkiego NFZ, bezpośrednio determinuje rezultat oceny przeprowadzanej na kolejnym etapie kierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową, tj. na etapie potwierdzania tego skierowania. Skoro bowiem, oddział wojewódzki NFZ potwierdza skierowanie, jeżeli lekarz specjalista zaaprobował celowość skierowania, to brak aprobaty, prowadzi do odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie (§ 4 ust. 1 pkt 1 w związku z § 5 rozporządzenia). W konsekwencji, ocena o braku celowości skierowania i podejmowana na jej podstawie odmowa jego potwierdzenia, definitywnie pozbawia możliwości skorzystania przez świadczeniobiorcę z prawa do gwarantowanego świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego.

4.7 (Ad. 3) Z kolei, sytuację niepotwierdzenia skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, w sposób odrębny - zważywszy na wymienioną podstawę niepotwierdzenia skierowania - reguluje § 6 i § 8 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie. Zgodnie z jego przepisem § 6, skierowanie, którego oddział wojewódzki NFZ nie potwierdził z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego – o czym świadczeniodawca powinien być powiadomiony, nie później niż 30 dni od otrzymania skierowania - jest składane do dokumentacji prowadzonej przez ten oddział, i podlega potwierdzeniu na warunkach określonych w § 8 ust. 4. Jak wynika natomiast z § 8 wymienionego rozporządzenia, oddział wojewódzki NFZ prowadzi listę świadczeniobiorców, którzy nie uzyskali potwierdzenia skierowania z przyczyny braku miejsc – co skutkuje również obowiązkiem poinformowania pisemnie świadczeniobiorcy o kolejności na tej liście – i potwierdza skierowanie wystawione świadczeniobiorcy, który znajduje się na tej liście, w pierwszej kolejności, jeżeli są miejsca w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, przewidziane w umowach z tymi zakładami.

Z powyższego wynika, że niepotwierdzenie skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, nie niweczy jednak w sposób ostateczny - a więc tak, jak w odniesieniu do sytuacji opisanej w pkt 4.6 (Ad. 2) - możliwości skorzystania z uprawnienia do świadczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, lecz oddala tę możliwość w czasie. Oznacza to, że w takim przypadku organ upoważniony do potwierdzenia skierowania niejako odkłada w czasie zajęcie stanowiska w tej sprawie, a więc sprawa potwierdzenia skierowania nie zostaje załatwiona.

Zważywszy na takie konsekwencje omawianej sytuacji niepotwierdzenia skierowania i niezrealizowania uprawnienia wynikającego z art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 pkt 8 ustawy ustawy o świadczeniach, stanowczo i wyraźnie odróżnić ją należy od sytuacji opisanej powyżej, a uregulowanej w § 5 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie.

4.8 Jak powyżej już zasygnalizowano, wyraźne wyodrębnienie na gruncie przywołanej regulacji sytuacji potwierdzenia skierowania, odmowy potwierdzenia skierowania oraz niepotwierdzenia skierowania, przy jednoczesnym zróżnicowaniu, gdy chodzi o drugą i trzecią spośród nich, ich konsekwencji dla możliwości realizacji uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej - co bezpośrednio determinowane jest przesłankami określonymi w § 4 w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie skierowania na leczenie – nie może pozostawać bez wpływu na ocenę odnośnie do prawnego charakteru działania podejmowanego przez NFZ na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach.

5. W sytuacji, gdy potwierdzenie albo odmowa potwierdzenia skierowania lub niepotwierdzenie skierowania na leczenie uzdrowiskowe ma decydujące znaczenie dla możliwości skorzystania przez świadczeniobiorcę z prawa do gwarantowanych świadczeń opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego finansowanych ze środków publicznych, to ocena jego charakteru prawnego, nie może pomijać tego, że jedną z cech wykonywania administracji publicznej jest wielość form jej działania, co z kolei pozostaje w bezpośrednim związku z wyrażoną w art. 184 Konstytucji RP zasadą kontroli tej działalności przez sądy administracyjne.

Z tego więc już powodu, zwłaszcza zaś, gdy podkreślić, że podstawowym celem i zadaniem sądownictwa administracyjnego jest ochrona wolności i praw jednostki w jej relacjach z władzą publiczną (por. J. Trzciński, Sądownictwo administracyjne jako gwarant ochrony wolności i praw jednostki, w: Trzecia władza. Sądy i trybunały w Polsce, (red. A. Szmyt), Gdańsk 2008, s. 127 – 128), podważyć należy zasadność tego kierunku interpretacji art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach, którego rezultat wyraża się w stanowisku o niepodleganiu potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową kontroli sądów administracyjnych z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Jego konsekwencją jest bowiem pozbawienie świadczeniobiorcy uprawnionego do świadczenia opieki zdrowotnej z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego jakiejkolwiek ochrony sądowej. Tymczasem, jak podkreślono na wstępie, miarą efektywności realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia oraz dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest zapewnienie jego sądowej ochrony. Przyjąć należy więc, że gwarantuje ją, wynikający z art. 3 § 2 i § 3 p.p.s.a., stosunkowo szeroki zakres kognicji sądów administracyjnych sprawujących kontrolę działalności administracji publicznej.

Wobec tego, oceny prawnego charakteru potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe podejmowanego na podstawie art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach dokonywać należy, przy uwzględnieniu wszystkich konsekwencji wypływających z treści art. 45 ust. 1 w związku z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 § 1 p.u.s.a., a w szczególności, przy uwzględnieniu konsekwencji wypływających z treści art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena ta nie może pomijać przedstawionego powyżej zróżnicowania sytuacji opisanych w pkt 4.5, pkt 4.6 i pkt. 4.7, stanowiących konsekwencję szczegółowych rozwiązań przyjętych przez prawodawcę w odniesieniu do analizowanego zagadnienia w rozporządzeniu w sprawie kierowania na leczenie. Każda z nich wymaga tym samym odrębnej oceny odnośnie do jej charakteru prawnego.

Jak już to bowiem podkreślono, przyjęte rozwiązania prawne zdeterminowane zostały treścią wytycznych zawartych w przepisie art. 32 ust. 5 ustawy o świadczeniach, który upoważniając do wydania wymienionego rozporządzenia zobowiązywał prawodawcę do uwzględniania konieczności weryfikacji celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe albo rehabilitację uzdrowiskową.

5.1 Z regulacji rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie i rysującego się na jej tle opisu sytuacji potwierdzenia skierowania na leczenie (pkt 4.5) wynika, że z punktu widzenia potrzeby zapewnienia sądowej ochrony, objętego gwarancją konstytucyjną, prawa do ochrony zdrowia oraz dostępności do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, sytuację tę oceniać należy z perspektywy treści unormowania zawartego w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

W tej mierze przypomnieć należy, że ratio legis tego uregulowania prawnego rozszerzającego kontrolę sądu administracyjnego poza sferę decyzji lub postanowień, będących przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., wiązane jest z umożliwieniem sądowej kontroli również takich działań administracji publicznej, które dotyczą praw i obowiązków obywateli i innych podmiotów w sferze publicznej oraz potrzebą zapewnienia im gwarancji procesowych w ich relacjach z organami administracji publicznej oraz w zakresie zadań realizowanych przez te organy (T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska (red. T. Woś), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2012, s. 69-70). Tym samym, obywatele i inne podmioty konkretnych uprawnień lub obowiązków, w sytuacji gdy odnoszący się do nich akt lub czynność posiada cechy określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., mają zapewnioną ochronę na drodze sądowej. Mogą bowiem zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na nie będące decyzjami, ani postanowieniami, akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa.

Zagadnienie odnoszące się do określonych przywołanym przepisem przesłanek warunkujących właściwość sądów administracyjnych w sprawach z tego rodzaju skarg stanowiło przedmiot licznych wypowiedzi w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie prawa. Prezentowane na ich gruncie podejście, uznać należy za ugruntowane.

W jego świetle, za akty lub czynności, o których mowa w 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. uznaje się te, które: 1) w rozumieniu przepisów prawa materialnego i procesowego nie są decyzją lub postanowieniem; 2) mają charakter indywidualny, co wynika z określenia ich przedmiotu, a mianowicie uprawnień lub obowiązków, których dotyczą; 3) podejmowane są na podstawie przepisów prawa, które nie wymagają ich autorytatywnej konkretyzacji, a jedynie potwierdzenia uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, co oznacza również, że stanowią one przejaw wiedzy organu wykonującego administrację publiczną; 4) są podejmowane w zakresie administracji publicznej, charakteryzując się, między innymi, jednostronnością działania; 5) są podejmowane przez podmiot wykonujący administrację publiczną (zob. B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ZNSA 2006 nr 2, s. 18 – 19).

W tej mierze, szczególnego podkreślenia wymaga to, że akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podejmowane są poza postępowaniem jurysdykcyjnym z właściwą mu formą decyzji lub postanowienia, co oznacza, że odpowiadają formule, nie tyle stosowania prawa, co jego wykonywania, a więc formule wykonawczej, która wyraża się w urzeczywistnianiu (realizacji) dyspozycji normy prawnej kreującej konkretny (a więc już istniejący) stosunek administracyjny i wynikające z niego uprawnienie lub obowiązek (por. Z. Kmieciak, Glosa do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07, OSP 2008, z. 5, poz. 51, s. 350 – 351).

Powyższa uwaga, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia kwalifikowania sytuacji opisanej w pkt 4.5, tj. potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, jako czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Opisana powyżej sekwencja działań wprost prowadzi bowiem do rezultatu w postaci urzeczywistnienia normy prawnej dekodowanej z art. 33 ust. 1 i 2 w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o świadczeniach, która wraz ze skierowaniem wystawionym przez lekarza ubezpieczenia społecznego kreuje uprawnienie świadczeniobiorcy do określonych nim świadczeń opieki zdrowotnej w oparciu o potwierdzone skierowanie wystawione przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego.

Ponadto, nie powinno budzić wątpliwości, że czynność potwierdzenia skierowania ma charakter indywidualny w tym sensie, że jej przedmiotem jest konkretne uprawnienie konkretnego świadczeniobiorcy do konkretnego świadczenia zdrowotnego z zakresu lecznictwa uzdrowiskowego. Okoliczność zaś, że charakteryzuje się ona cechą jednostronności oznacza, że jest podejmowana w zakresie administracji publicznej. Natomiast z punktu widzenia art. 98 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 w związku z art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach zdrowotnych nie może budzić żadnych wątpliwości również i to, że omawiana czynność potwierdzenia skierowania na leczenie podejmowana jest przez organ administracji, tj. przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ.

Podejmowaną w warunkach określonych § 4 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie czynność potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, należy więc kwalifikować, jako czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ma to istotne znaczenie, chociażby z punktu widzenia tego aspektu zagadnienia odnoszącego się do realizacji uprawnienia do świadczenia z zakresu leczenia uzdrowiskowego, który w relacji do dnia rozpoczęcia leczenia, wiązać należy z terminem doręczania świadczeniobiorcy potwierdzenia skierowania oraz uzgadnianiem tego terminu ze świadczeniobiorcą przez oddział wojewódzki NFZ (§ 4 ust. 5 i ust. 7 – 8 rozporządzenia), a ponadto, z terminem samego potwierdzenia (rozpatrzenia) skierowania na leczenie (§ 7 ust. 1 rozporządzenia).

5.2 Uzasadniając natomiast stanowisko, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie uzdrowiskowe, nie jest czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., odwołać się należy do powyżej już poczynionych w pkt 4.6 i pkt 4.7 uwag.

W tej mierze przypomnieć należy na wstępie, że na gruncie regulacji rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, doszło do wyraźnego wyodrębnienia przez prawodawcę sytuacji potwierdzenia skierowania, odmowy potwierdzenia skierowania oraz niepotwierdzenia skierowania, przy jednoczesnym zróżnicowaniu, gdy chodzi o drugą i trzecią spośród nich, ich konsekwencji dla możliwości realizacji uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, co bezpośrednio determinowane jest przesłankami określonymi w § 4 w związku z § 5 i § 6 rozporządzenia w sprawie skierowania na leczenie, a mianowicie, odpowiednio, brakiem (aprobaty) celowości skierowania albo brakiem miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego.

Dokonując oceny prawnego charakteru odmowy potwierdzenia skierowania z powodu braku (aprobaty) celowości, nie można tracić z pola wiedzenia tego, że szczegółowe rozwiązania przyjęte przez prawodawcę w rozporządzeniu w sprawie kierowania na leczenie, wprost ukierunkowane zostały na realizację potrzeby i konieczności weryfikacji celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe, co wynika z treści wytycznych zawartych w art. 33 ust. 5 ustawy o świadczeniach. Przyjęty w ten sposób model działania, odzwierciedlony został w zasadniczym z tego punktu widzenia, a powyżej już przywoływanym, przepisie § 3 rozporządzenia, który reguluje ten etap realizacji uprawnienia do świadczenia opieki zdrowotnej w postaci leczenia uzdrowiskowego, na którym dochodzi właśnie do weryfikacji (aprobaty) pod względem celowości skierowania wystawionego przez lekarza specjalistę.

To bowiem w sytuacji, gdy w rezultacie tej weryfikacji dochodzi do niezaaprobowania skierowania z uwagi na brak jego celowości, oddział wojewódzki NFZ odmawia potwierdzenia skierowania i zwraca skierowanie lekarzowi, który jest wystawił wraz z podaniem przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania, z równoczesnym zawiadomieniem świadczeniobiorcy o niepotwierdzeniu skierowania i podaniem przyczyny odmowy jego potwierdzenia, co powinno nastąpić nie później niż w terminie 30 dnia od dnia otrzymania skierowania (§ 5 ust. 1 i ust. 2).

Powyższe, gdy w tym kontekście podkreślić znaczenie: 1) obowiązku podania przyczyny odmowy potwierdzenia skierowania; 2) realizacji tego obowiązku w terminie nie późniejszym, niż 30 dnia od dnia otrzymania skierowania (por. również § 7 ust. 1, z którego wynika, że skierowanie powinno być rozpatrzone w terminie 30 dnia od dnia jego wpływu, co koresponduje z treścią regulacji zawartej w § 5 ust. 2); 3), że zgodnie z ustawą o świadczeniach, organami NFZ są również dyrektorzy oddziałów wojewódzkich Funduszu, którzy kierują tymi oddziałami i reprezentują Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości danego oddziału wojewódzkiego, a do ich zadań należy między innymi monitorowanie celowości udzielanych w ramach umów świadczeń opieki zdrowotnej (art. 98 ust. 1 pkt 4 w związku z art. 107 ust. 1 i ust. 5 pkt 14 ustawy), skłania do przyjęcia stanowiska, że w analizowanej sytuacji nie mamy do czynienia z aktem wykonywania prawa, lecz z aktem jego stosowania. Wyraża się on w autorytatywnym konkretyzowaniu przepisów art. 33 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach. Rezultat tej konkretyzacji, wobec odmowy potwierdzenia skierowania, wyraża się bowiem w odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego.

Prowadzi to do wniosku, że w tym przypadku mamy do czynienia z aktem woli organu, którego treścią jest odmowa realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, skonkretyzowanego w skierowaniu lekarza ubezpieczenia społecznego.

Uzasadnia to twierdzenie o dopuszczeniu, wręcz o przyjęciu przez prawodawcę, decyzyjnej formy odmowy potwierdzania skierowania na leczenie uzdrowiskowe.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wnioskowi temu nie sprzeciwia się to, że zgodnie art. 107 ust. 5 pkt 16 i pkt 23 ustawy o świadczeniach, forma decyzji dla rozstrzygnięć podejmowanych przez dyrektora oddziału wojewódzkiego NFZ zastrzeżona została dla spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego oraz spraw, o których mowa w jej art. 50 ust. 18, a według art. 109 ust. 1 ustawy o świadczeniach, do indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego rozpatrywanych i załatwianych w drodze decyzji przez dyrektora oddziału wojewódzkiego zaliczone zostały sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń.

W tej mierze bowiem, w ślad za poglądem prawnym wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w literaturze przyjmuje się, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej, co wynika już z wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, w którym NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej".

Niezależnie od powyższego, wskazane podejście, obrazuje również przykład wyroku NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 746/06, w którym podkreślono, że w przypadku gdy norma prawa materialnego wymaga konkretyzacji, formą tego działania powinna być decyzja administracyjna, co wynika z wyrażonej w art. 2 konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego, z którą wiązać należy prawo do procesu i prawo do sądu. Zasada prawa do procesu ma bowiem podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kierunku załatwienia spraw jednostki w formie decyzji, gdy przepis prawa materialnego nie przewiduje innej formy załatwienia sprawy (do tak rozumianej zasady prawa do procesu administracyjnego NSA zawiązał również w wyroku z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt 2013/11).

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślając w uzasadnieniu uchwały z dnia 24 maja 2012 r., że domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją przywołanej powyżej zasady prawa do procesu administracyjnego podniósł, że nie dość, iż prawo do procesu ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy, to również, że orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego podkreśla, iż z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia spraw indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. W szczególności regulacje prawne tych postępowań muszą zapewnić wszechstronne i staranne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, gwarantować wszystkim stronom i uczestnikom postępowania prawo do wysłuchania, tj. prawo przedstawiania i obrony swoich racji, a jednocześnie umożliwiać sprawne rozpatrzenie sprawy w rozsądnym terminie. Istotnym elementem sprawiedliwości proceduralnej jest także m.in. obowiązek uzasadniania swoich rozstrzygnięć przez organy władzy publicznej oraz prawo do zaskarżania przez strony i uczestników postępowania rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, zagwarantowane w art. 78 Konstytucji (por. wyrok TK z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt K 53/05).

W konsekwencji – jak podkreślił NSA - w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli (B. Adamiak, Prawo do procesu w świetle regulacji prawa procesowego administracyjnego (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, System Prawa Administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, Warszawa 2010, s. 94).

Odnieść to należy w szczególności do rozstrzygnięć, które, między innymi, oparte są na ocenie nieostrych przesłanek, co w rozpoznawanej sprawie wiąże się w przesłanką braku celowości skierowania na leczenie uzdrowiskowe.

Z zasady demokratycznego państwa prawnego wywieść należy więc, że w sytuacji, gdy ustawodawca lub prawodawca nie wypowiedział się w jednoznaczny sposób odnośnie do formy działania organu administracji publicznej, a skutek tego działania ma znaczenie dla realizacji praw jednostki, to należy przyjmować, iż załatwienie sprawy następuje w formie decyzji administracyjnej.

Zasadność stanowiska, że w sytuacji określonej w art. 33 ust. 2 ustawy o świadczeniach w związku z § 5 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie mamy do czynienia z decyzyjną formą działania organu, potwierdza i ten argument, że stosunkowo często przepisy prawa materialnego mogą przewidywać, i przewidują, załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej także w sposób pośredni. Mianowicie, polega to na operowaniu, w odniesieniu do opisu kompetencji organu administracji do rozstrzygnięcia sprawy, np. zwrotem "zezwala", "przydziela", "wyraża zgodę", czy też w końcu "potwierdza". Ostatnim spośród wymienionych, ustawodawca i prawodawca operują na gruncie przywołanych powyżej unormowań.

W konsekwencji powyższego przyjąć należy więc, że odmowa potwierdzenia skierowania na leczenie z powodu braku celowości tego skierowania, która podejmowana jest na podstawie przywołanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie kierowania na leczenie, stanowi formę władczej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, której adresatem jest jednostka. Wyraża się to, w autorytatywnej odmowie przyznania uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego.

Tego rodzaju akt, w świetle przedstawionych argumentów, powinien więc przybrać formę decyzji administracyjnej.

5.3 Wobec zróżnicowania prawnych konsekwencji odmowy potwierdzenia skierowania oraz niepotwierdzenia skierowania dla możliwości realizacji uprawnienia do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego, co zdeterminowane jest różnymi ich przesłankami, a mianowicie brakiem (aprobaty) celowości skierowania albo brakiem miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, inaczej niż w odniesieniu do powyżej opisanej sytuacji, oceniać należy tę, która niepotwierdzenie skierowania wiąże z drugą spośród przywołanych przesłanek.

Jak powyżej już podkreślono (pkt 4.7), niepotwierdzenie skierowania z powodu braku miejsc w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego albo rehabilitacji uzdrowiskowej, nie niweczy w sposób ostateczny możliwości skorzystania z uprawnienia do świadczenia zdrowotnego, o którym mowa w art. 33 ust. 1 ustawy o świadczeniach, lecz tylko i wyłącznie możliwość tę oddala w czasie.

W tego rodzaju sytuacji, co należy stanowczo podkreślić, nie dochodzi do zanegowania celowości samego skierowania na leczenie uzdrowiskowe, a więc do definitywnego pozbawienia prawa do takiego leczenia. Tym samym, jest to tylko i wyłącznie – jak już podniesiono – odłożenie (odroczenie) w czasie możliwości jego realizacji. Tego rodzaju skierowanie jest bowiem składane do dokumentacji prowadzonej przez oddział, i podlega potwierdzeniu na warunkach określonych w § 8 ust. 4, co oznacza, że jest ono potwierdzane później w pierwszej kolejności, jeżeli są miejsca w odpowiednich zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, przewidziane w umowach z tymi zakładami.

Oznacza to, że skoro w omawianej sytuacji skierowanie na leczenie zostało zaaprobowane pod względem jego celowości - co ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia realizacji prawa do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego - a obiektywną przyczyną niepotwierdzenia tego skierowania jest tylko i wyłącznie brak miejsc w zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, to przyjąć należałoby, że wobec wskazanego powyżej trybu jego potwierdzania w pierwszej kolejności, sprawa dotycząca skierowania nie zostaje jeszcze ostatecznie załatwiona.

Przy tym, z punktu widzenia potrzeby zapewnienia realizacji uprawnienia świadczeniobiorcy do świadczenia zdrowotnego w postaci leczenia uzdrowiskowego, miarą efektywności której jest zagwarantowanie jego sądowej ochrony, nie można tracić z pola widzenia konsekwencji wypływających z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Uwzględniając przedstawione argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.