Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Dziuk po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. J., A. J. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 7 lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego p o s t a n a w i a poinformować Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. o istotnych naruszeniach prawa zaistniałych w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G.

B. J. i A. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. orzekającą nieważność decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. z dnia 18 stycznia 2021 r nr [...] i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2021 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. nakazał G. G. właścicielowi działek przy ulicy [...] w gminie J. przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego tj. rowu zlokalizowanego na działce nr [...] oraz [...] przy ulicy [...] w obrębie geodezyjnym B., gmina J., poprzez wykonanie jego konserwacji na długości wielkości działki nr [...] oraz [...] obejmującej udrożnienie koryta wraz z odtworzeniem jego przekroju poprzecznego, wykoszeniem skarp i odmuleniem dna w celu należytego odwadniania ww. działek oraz umożliwienia swobodnego spływu wód opadowych i roztopowych, jednocześnie wyznaczając termin na wykonanie powyższego obowiązku do 15 kwietnia 2021 r.

W wyniku wniesionego odwołania G. G. reprezentowanego przez pełnomocnika na powyższą decyzję postanowieniem z dnia 8 marca 2021 r. znak [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Po rozpoznaniu skargi na wskazane powyżej postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gl 612/21 oddalił skargę.

Wnioskiem z dnia 9 czerwca 2023 r. G. G. reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. nr [...] z dnia 18 stycznia 2021 r. Wniósł o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 k.p.a., 14 k.p.a. i 191 prawa wodnego w całości, ponieważ rażąco narusza przepisy prawa i jest całkowicie bezzasadna.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. decyzją z dnia 7 lipca 2023 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.) orzekł nieważność decyzji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przywołał w decyzji treść art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz przedstawił czynności podejmowane w sprawie. Wskazał, że postępowanie prowadzone przez Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w K. zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Zaznaczył, że powyższy organ powinien przeprowadzić pełne i dogłębne postępowanie dowodowe, i że powyższy organ nie powiadomił stron o planowanej wizji w terenie, a co za tym idzie nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu. Pouczył, że stosownie do art. 50-54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi niniejsze postanowienie może być zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w terminie 30 dni od daty jego doręczenia, oraz, że skargę wnosi się za pośrednictwem Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G.

Skarżący B. J. i A. J. wnieśli do tutejszego Sądu skargę na Decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 7 lipca 2023 r. nr [...] . Zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § pkt 4 k.p.a., art. 158 § 1 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wskazali, że wydana przez organ decyzja zawiera wiele naruszeń, w tym rażące naruszenia prawa stanowiące przesłankę nieważności decyzji. Zaznaczyli, że zarówno treść wydanej decyzji, jej uzasadnienie oraz pouczenie wskazują, że organ nieprawidłowo stosuje tryb nadzwyczajny stwierdzenia nieważności decyzji oraz nie dostrzega różnic pomiędzy trybem nadzwyczajnym, a trybem zwykłym weryfikacji decyzji oraz różnic pomiędzy przesłankami i trybem stwierdzenia decyzji oraz wznowienia postępowania. Podnieśli, że organ jako podstawę stwierdzenia nieważności przyjął brak udziału stron w postępowaniu, gdy tymczasem stanowi ona przesłankę wznowienia postępowania. Wskazał, że organ nieprawidłowo wydał decyzję orzekającą nieważność i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaznaczyli ponadto, że organ uniemożliwił im udział w postępowaniu, w tym wypowiedzenie się co do zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w sprawie, ponieważ skarżący o toczącym się postępowaniu dowiedzieli się dopiero z momentem doręczenia im decyzji stwierdzającej nieważność z dnia 7 lipca 2023 r.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej i nie znajdującej potwierdzenia w obowiązującym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu przywołał stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w jego ocenie postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.). Zaznaczył, że organ nie powiadomił stron o planowanej wizji w terenie, czyli nie zapewnił stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w ramach kontroli działalności administracji publicznej, w przedstawionym wyżej działaniu organu - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. dopatrzył się istotnego naruszenia prawa. Działając w ramach kompetencji określonych w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., korzystając z określonych ustawowo środków prawnych, Sąd kieruje zatem do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. sygnalizację przewidzianą w art. 155 § 1 p.p.s.a., informując o istotnym naruszeniu prawa, w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego.

Zgodnie z art. 155 § 1 p.p.s.a. w razie stwierdzenia w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie, skład orzekający sądu może, w formie postanowienia, poinformować właściwe organy lub ich organy zwierzchnie o tych uchybieniach. Przepis art. 155 § 2 p.p.s.a. stanowi natomiast, że organ, który otrzymał postanowienie, obowiązany jest je rozpatrzyć i powiadomić w terminie trzydziestu dni sąd o zajętym stanowisku.

Przez określone w art. 155 p.p.s.a. "istotne naruszenie prawa", należy rozumieć naruszenie prawa tego rodzaju, że choć nie stanowi ono podstawy do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, to świadczy w sposób oczywisty o nieprawidłowościach w rozumieniu lub/i stosowaniu prawa przez organ administracji (postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1827/08).

W ocenie Sądu, analiza materiału dowodowego towarzyszącego rozpoznawanej skardze wskazuje na istotne i uporczywe naruszenia prawa przez organ - Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. w zakresie stosowania przepisów postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, dające podstawy do skorzystania z uregulowanej w ww. przepisie instytucji sygnalizacji naruszeń prawa.

Postanowieniem z dnia 16 listopada 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę skarżących.

Wskazać należy, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia i stoi w opozycji z zasadą trwałości rozstrzygnięć administracyjnych. Zgodnie z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), dalej jako: k.p.a. rozstrzygniecie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji, która wydawana jest po merytorycznym zbadaniu przesłanek nieważności. Organ prowadzący postępowanie wydaje wówczas decyzję o stwierdzeniu nieważności, odmowie stwierdzenia nieważności lub stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa (wyrok NSA z 22 września 1999 r., IV SA 1400/97). Dlatego też całkiem niezrozumiałe jest dla Sądu wydanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. z dnia 7 lipca 2023 r. decyzji nr [...] orzekającej nieważność i przekazującej sprawę do ponownego rozparzenia przez organ pierwszej instancji. Należy również wskazać, że w powyżej wymienionej decyzji skarżący zostali pouczeni o skardze do sądu administracyjnego jako o środku zaskarżenia od powyższej decyzji. Tym samym do tutejszego Sądu została wniesiona skarga od powyższej decyzji organu wydanej w pierwszej instancji bez wyczerpania toku instancji administracyjnej. Należy wskazać, że zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, wynikającą z art. 15 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy zgodnie z treścią art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie. Z powyższego wynika, że skargę do sądu administracyjnego można wnieść od decyzji wydanej przez organ II instancji po rozpatrzeniu środka odwoławczego od decyzji wydanej przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich jest decyzją wydaną w pierwszej instancji. Należy wskazać, że decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności jest decyzją w nowej sprawie, a więc decyzją pierwszej instancji, i służy wobec niej odwołanie lub wniosek o powtórne rozpatrzenie sprawy (wyrok NSA w Warszawie z 12.03.1981 r., SA 472/81, postanowienie NSA w Warszawie z 11.06.1981 r., SA 584/81). W rozważanej sprawie środkiem zaskarżenia, które przysługiwało skarżącym od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w G. było odwołanie do Prezesa Wód Polskich jako organu wyższej instancji, nie zaś skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach jak skarżący zostali pouczeni w decyzji. W związku z powyższym decyzja organu zawierała nieprawidłowe pouczenie o trybie i terminie wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie zaś odwołania do organu II instancji, do którego skarżący się zastosowali. W ocenie Sądu powyżej opisana sytuacja świadczy o istotnym naruszeniu prawa, którego dopuszczono się w toku postępowania, a który uniemożliwił merytoryczną ocenę stanowiska strony w trybie instancji administracyjnej, a następnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Następnie należy zaznaczyć, że organ w decyzji stwierdził nieważność decyzji z dnia 18 stycznia 2021 r., która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisu art. 79 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Decyzja stwierdzająca nieważność może mieć jedynie charakter wyjątkowy, dlatego też stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wtedy, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., który może mieć miejsce jedynie w przypadkach, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 5.02.1988 r., IV SA 948/87). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 107 k.p.a. do części składowych decyzji administracyjnej zalicza się m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie stanowi zatem integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Istota nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego polega na tym, że rozstrzygnięcie w takiej sprawie i jego uzasadnienie mają się odnosić do oceny kwestionowanej w tym postępowaniu decyzji ze względu na stan faktyczny i prawny z czasu wydawania tej decyzji, a więc wymaga zajęcia przez organ jednoznacznego stanowiska co do tego, czy i jakie przepisy zostały naruszone, a jeżeli są podstawy do przyjęcia, iż decyzja została wydana z naruszeniem określonych przepisów, czy naruszenie to jest rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA z 22.12.2010 r., II OSK 1968/09). Wskazać należy organowi, że dokonania takiej oceny nie może zastąpić ogólnikowe stwierdzenie, że postępowanie prowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego. W myśl wyroku NSA z 11.01.2011 r., II GSK 766/10 przepis art. 156 § 1 pkt 2 nie pozwala na stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej bez wskazania treści normy prawnej, która została naruszona, i bez podania powodów, dla których to naruszenie należy zaliczyć do kategorii rażącego naruszenia prawa.

Na koniec dodać należy, że popełnione przez organ powyższe naruszenie polegające na niezapewnieniu możliwości skarżącym możliwości odwołania się zgodnie z art. 127 k.p.a. godzi w jej konstytucyjne prawo do zaskarżenia decyzji (art. 78 Konstytucji RP). Niewątpliwie też, postępowanie organu w niniejszej sprawie godzi w konstytucyjną i nadrzędną w funkcjonowaniu organów administracji publicznej zasadę legalizmu, czyli działania na podstawie prawa i w jego granicach oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy, wynikającą z art. 8 k.p.a., z której wynikać powinien profesjonalizm w ich działaniu korelujący z głębokim poszanowaniem praw obywatelskich.

Przestrzeganie zasad postępowania administracyjnego powinno być nie tylko standardem działania dobrej administracji i gwarancją właściwej ochrony procesowych praw strony, ale też praktyczną realizacją wobec społeczeństwa (właściwie rozumianej) służebnej roli administracji.

Wskazując na powyższe, w ocenie Sądu, rażące uchybienia Sąd wydał postanowienie informujące o istotnym naruszeniu prawa w rozpoznawanej sprawie na podstawie art. 155 § 1 p.p.s.a., co jednocześnie oznacza, że organ w terminie 30 dni powiadomi Sąd o zajętym stanowisku w tej sprawie i działaniach podjętych w celu wyeliminowania powyższych uchybień. Ponadto Sąd informuje, że zgodnie z art. 155 § 3 p.p.s.a., w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w § 2, sąd może orzec o wymierzeniu organowi grzywny.

Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych.