Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1494/25 w sprawie ze sprzeciwu J.J. od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 lipca 2025 r., nr 12/2025/DKiP w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. oddalić skargę kasacyjną; 2. zasądzić od J.J. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 19 września 2025 r., sygn. akt II SA/Wa 1494/25, oddalił sprzeciw J.J. od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 lipca 2025 r., nr 12/2025/DKiP w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Z powyższym wyrokiem nie zgodził się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia wyroku w całości i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra w całości, względnie jej uchylenie w całości, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego, wedle norm przepisanych; rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. art. 151a § 2 i art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") w związku z art. 138 § 2, art. 156 § 1 pkt 1, art. 5 § 2 pkt 4 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 202 r., poz. 902, dalej: "u.d.i.p.") - przez oddalenie sprzeciwu, mimo że będąca przedmiotem sprzeciwu decyzja Ministra została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości instancyjnej, a w konsekwencji zaaprobowanie decyzji kasatoryjnej wydanej w sytuacji braku podstaw stosowania art. 138 § 2 k.p.a.;

2. art. 151a § 2 i art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 17 pkt 3, art. 5 § 2 pkt 4, art. 127 § 3, art. 138 § 2, art. 19, art. 20 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 31 ust. 1-2 i art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r., poz. 825, dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny") w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - przez niezasadne uznanie kompetencji Ministra do rozpatrywania jako organ wyższego stopnia odwołań od decyzji wydanych przez Szefa CWCR jako organ pierwszej instancji, pomimo tego, że Szef CWCR jest kierownikiem centralnego urzędu administracji rządowej podległym bezpośrednio Ministrowi zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, zatem jest "ministrem" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy (tak art. 127 § 3 k.p.a.) - ergo w niniejszej sprawie Minister nie miał podstaw do stosowania art. 138 § 2 k.p.a. co powinno prowadzić do uwzględnienia sprzeciwu od decyzji, a nie jego oddalenia;

3. art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 3 i art. 127 § 3 k.p.a. w związku z § 2 ust. 1 rozporządzenia w sprawie Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz wojskowych centrów rekrutacji przez niezasadne przyjęcie, że Szef CWCR nie jest "ministrem" w rozumieniu k.p.a., mimo, że jest on kierownikiem centralnego (posiadającego właściwość na obszarze całego państwa) urzędu administracji rządowej podległego bezpośrednio Ministrowi;

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. - przez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający ustawowym wymogom, w szczególności przez nieodniesienie się do kluczowych zarzutów sprzeciwu dotyczących statusu Szefa CWCR jako "ministra" w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. i skutków art. 127 § 3 k.p.a. (brak "organu wyższego stopnia" wobec posiadania przez Szefa CWCR statusu "ministra"), brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętej przez WSA w Warszawie wykładni przepisów ustrojowych (art. 31 ust. 1-2, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny i art. 2 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 1995 r. o urzędzie Ministra Obrony Narodowej) i ich relacji do k.p.a., ograniczający się de facto do przytoczenia przepisów bez rekonstrukcji normy i konfrontacji z zarzutami skarżącego, i nieuwzględnienie, że podległość organizacyjna jest czym innym niż procesowa relacja instancyjna, co wymagało wyłożenia, dlaczego - mimo braku przepisu expressis verbis - przyjęło istnienie "organu wyższego stopnia". Prawidłowe wykonanie obowiązków z art. 141 § 4 P.p.s.a. (pełne odniesienie się do ww. zarzutów i wyjaśnienie podstawy prawnej) prowadziłoby do stwierdzenia braku właściwości Ministra do orzekania jako organ wyższego stopnia i w konsekwencji do uwzględnienia sprzeciwu, zamiast jego oddalenia;

5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP - przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w zaakceptowaniu przez WSA w Warszawie konstruowania domniemanej kompetencji instancyjnej Ministra nad Szefem CWCR, mimo braku wyraźnej podstawy ustawowej. WSA w Warszawie pominął, że racjonalny ustawodawca - jeżeli chce ustanowić relację instancyjną - czyni to expressis verbis, co potwierdza art. 34 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny (Szef CWCR jako organ wyższego stopnia wobec szefów WCR), podczas gdy w relacji Minister-Szef CWCR brak jest analogicznego unormowania. Utożsamianie "bezpośredniej podległości" (art. 31 ust. 1-2 i art. 33 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny) i ogólnej kompetencji do kierowania terenowymi organami (art. 2 pk2 21 ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej) z podległością instancyjną narusza zakaz domniemania kompetencji organu wynikający z art. 7 Konstytucji RP i godzi w zasadę pewności prawa z art. 2 Konstytucji RP;

6. art. 33 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny - przez błędną wykładnię polegającą na niezasadnym wywiedzeniu ze sformułowania "Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji podlega bezpośrednio Ministrowi Obrony Narodowej" relacji procesowej i instancyjnej na gruncie k.p.a. i uprawnienia Ministra do działania jako organ wyższego stopnia w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji przez Szefa CWCR, chociaż taka relacja z przepisu tego nie wynika;

7. art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny w związku z ort. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ze sformułowania; "terenowymi organami wykonawczymi Ministra (...) są Szef CWCR oraz szefowie WCR" wynika ustanowienie relacji instancyjnej w rozumieniu art. 17 pkt 3 k.p.a., oraz, że ze sformułowania: "w imieniu Ministra (...) czynności nadzoru realizuje Szef CWCR" wynika nadanie Ministrowi kompetencji organu odwoławczego w indywidualnych sprawach administracyjnych rozstrzyganych przez Szefa CWCR, podczas gdy art. 31 ust. 1-2 ustawy o obronie Ojczyzny ma wyłącznie charakter ustrojowy (organizacyjny): określa podporządkowanie i nadzór, lecz nie kreuje instancyjności w rozumieniu k.p.a. Prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że instancyjność wymaga wyraźnej podstawy ustawowej; racjonalny ustawodawca wyraziście uregulował ją jedynie w art. 34 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny (Szef CWCR jako organ wyższego stopnia wobec szefów WCR), brak analogicznego unormowania względem relacji instancyjnej Ministra i Szefa CWCR wyklucza domniemanie statusu Ministra jako organu wyższego stopnia wobec Szefa CWCR, a ponadto Szef CWCR spełnia definicję "ministra" z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. (przepisy ustrojowe z ustawy o obronie Ojczyzny należy odczytywać łącznie z generalnymi normami k.p.a.);

8. art. 2 pkt 21 ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej w związku z art. 31 ust. 1-2, art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny w związku z art. 5 § 2 pkt 4, art. 17 pkt 3 i art. 127 § 3 k.p.a., poprzez błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu kompetencji organu "kierowania terenowymi organami" z procesową relacją instancyjną na gruncie k.p.a., co doprowadziło do uznania Ministra za organ wyższego stopnia nad Szefem CWCR i w konsekwencji do aprobaty decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości;

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istota sprawy - jak wynika z podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia - sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że Minister Obrony Narodowej jest organem właściwym instancyjnie do rozpoznania odwołania od decyzji Szefa CWCR w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a zatem zaskarżona decyzja Ministra Obrony Narodowej o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji prawa nie narusza.

W związku z tym wyjaśnić należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przyznają kompetencje do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w toku instancji (art. 127 § 3 k.p.a.) organowi wyższego stopnia. Artykuł 17 k.p.a. reguluje, które organy są organami wyższego stopnia w stosunku do organów rozstrzygających w postępowaniu. Podstawą ustalenia właściwości instancyjnej organów wyższego stopnia są przepisy ustaw materialnych, które wprost wskazują organy wyższego stopnia, a w razie ich braku właściwość instancyjną należy ustalić poprzez wykładnię przepisów materialnych w związku z przepisami ustrojowymi określającymi zakres działania ministra. Z tą drugą sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Stosownie do treści art. 2 pkt 21 ustawy o urzędzie Ministra Obrony Narodowej, do zakresu działania Ministra należy kierowanie terenowymi organami wykonawczymi w sprawach operacyjno-obronnych i rządowej administracji niezespolonej.

Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny: "Terenowymi organami wykonawczymi Ministra Obrony Narodowej w sprawach rekrutacji, operacyjno-obronnych i administracji niezespolonej są Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji oraz szefowie wojskowych centrów rekrutacji". W myśl zaś art. 31 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny: "W imieniu Ministra Obrony Narodowej czynności nadzoru w sprawach operacyjno-obronnych realizuje Szef Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji."

W art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. wyjaśniono pojęcie organów administracji publicznej. Do tej kategorii ustawodawca zalicza: ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 ust. 2 k.p.a., a więc inne organy państwowe lub podmioty powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania w drodze decyzji spraw administracyjnych. Pojęcie ministra zostało zaś doprecyzowane w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Do kategorii ministrów ustawodawca zalicza: Prezesa i wiceprezesa Rady Ministrów pełniących funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, ministrów kierujących określonym działem administracji rządowej, przewodniczących komitetów wchodzących w skład Rady Ministrów, kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy w drodze decyzji administracyjnych lub wydających zaświadczenia.

W myśl art. 17 ust. 3 k.p.a. organami wyższego stopnia są w stosunku do organów administracji publicznej odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.

Mając powyższe przepisy na uwadze wskazać należy, że art. 31 ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny wprost reguluje, że Szef CWCR jest organem wykonawczym (terenowym) Ministra Obrony Narodowej w sprawach rekrutacji, operacyjno-obronnych i administracji niezespolonej. Oznacza to, że Szef CWCR nie mieści się w zbiorze podmiotów określonych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., statuującym centralne organy administracji rządowej, dysponujące samodzielnością procesową w postępowaniu administracyjnym, gdyż Szef CWCR nie działa we własnym imieniu, lecz w imieniu Ministra Obrony Narodowej. Nadto, jak wynika z art. 31 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny, Szef CWCR sprawuje w imieniu Ministra Obrony Narodowej czynności nadzoru w sprawach operacyjno-obronnych, co oznacza, że nie ma on uprawnień organu wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. Prowadzi to do wniosku, że Szef CWCR jest organem administracji publicznej, działającym w imieniu Ministra Obrony Narodowej jako terenowy organ wykonawczy administracji rządowej w sprawach operacyjno-obronnych. To zaś powoduje, że jeśli według art. 17 pkt 3 k.p.a. organami wyższego stopnia w stosunku do organów administracji publicznej są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, to po wydaniu decyzji w pierwszej instancji przez Szefa CWCR w sprawie dostępu do informacji publicznej, przysługuje odwołanie do Ministra Obrony Narodowej (art. 127 § 2 k.p.a.), a nie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.).

Wskazać należy, że statusu centralnego organu administracji rządowej nie można wywodzić z przepisów dotyczących podległości służbowej określnemu organowi (art. 33 ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny). O tym muszą decydować przepisy ustrojowe wyraźnie kształtując kompetencje organu administracji publicznej. Z przepisów o podległości nie można również wywodzić uprawnień procesowych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za nieskuteczny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi, o których stanowi powołany przepis. W pisemnych motywach wyroku przedstawiono bowiem stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Ponadto Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dodać ponadto trzeba, że zgodnie z art. 184 P.p.s.a. nawet błędne uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego tylko wtedy obliguje sąd II instancji do uchylenia zaskarżonego orzeczenia, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast naruszenie prawa, które nie ma wpływu na trafność rozstrzygnięcia, powinno prowadzić do oddalenia skargi kasacyjnej. Dlatego w przypadku prawidłowego w ostatecznym rezultacie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego samo błędne (w tym częściowo mylne lub zbyt lakoniczne w niektórych kwestiach) uzasadnienie nie może skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Z powyższych względów, przyjmując nawet, że zasadne jest twierdzenie skarżącego, że WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów sformułowanych w złożonej do tego Sądu skardze, uznać należy, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.