Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędziowie sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego oddala skargę

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca )r. Kodeks postępowania tekst jedn: Dz.U. z 2016 r., 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 1409) po zapoznaniu się z zażaleniem Samodzielnego Zespołu Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] grudnia 2015r., ustalające dla Pana S. O. opłatę legalizacyjną w wysokości 375.000, zł za samowolnie wybudowany pawilon handlowy na nieruchomości dz. r, nr [...] z obrębu [...] przy ul. S. [...] w W. – umorzył postępowanie zażaleniowe.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na mocy postanowienia Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015r., ustalił dla Pana S. O. opłatę legalizacyjną w sokości 375.000,- zł za samowolnie wybudowany pawilon handlowy na nieruchomości dz. ew. nr : obrębu [...] przy ul. S. [...] w W.

Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] złożył zażalenie na powyższe postanowienie.

Przystępując do rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym organ stwierdził, że legitymację strony do wniesienia odwołania (zażalenia) należy oceniać według przepisów 28-30 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stosownie do treści art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku /czy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub wiązek.

W ocenie [...] WINB wnoszący zażalenie - Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] nie posiada przymiotu w sprawie dotyczącej pawilonu handlowego, usytuowanego na nieruchomości dz. ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W.

Zgodnie z aktem notarialnym rep. [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...] jest jedynie użytkownikiem w/w nieruchomości.

Posesja znajdująca się przy ul. S. [...] w W. stanowi natomiast własność Miasta [...].

Organ II instancji uznał zatem, że Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...], dysponuje jedynie prawem użytkowania - używania tejże działki. Podkreślono, iż użytkowanie o którym mowa w akcie notarialnym z dnia [...] listopada 2010r. (art. 252-265 kodeksu cywilnego) nie jest tożsame z użytkowaniem wieczystym (art.232-243 Kc). Interes prawny lub obowiązek legitymujący do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ma natomiast obiektywny charakter i wynikać musi z ustawowego źródła.

Bezpośrednie zainteresowanie Skarżącego rozstrzygnięciem przedmiotowej sprawy, świadczy jedynie o interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania go za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego.

Jednocześnie organ II instancji wskazał, że Skarżący nie wykazał własnego, indywidualnego interesu prawnego, który uzasadniałby uznanie go za stronę przedmiotowego postępowania.

Z tych względów organ odwoławczy orzekł o umorzeniu postępowania zażaleniowego.

Skargę na to postanowienie złożył Zespół Publicznych Zakładów Lecznictwa Otwartego [...].

W skardze podniósł, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało nie na wniosek strony lecz z urzędu na podstawie art. 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 83 ustawy Prawo budowlane.

Skarżący nie miał zatem obowiązku wykazania własnego, indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie.

Niemniej Skarżący wskazał, że interes prawny w niniejszej sprawie wynika z norm prawa materialnego, a mianowicie z przepisów Kodeksu cywilnego, które regulują zasady prawa użytkowania nieruchomości. Wśród ograniczonych praw rzeczowych ustawodawca na pierwszym miejscu wskazał prawo użytkowania, któremu należy się takie miejsce ze względu na najszerszą treść uprawnień, a tym samym najmocniejsze obciążenie cudzego prawa własności ( Komentarz do Kodeksu cywilnego - Edward Gniewek, Zakamycze 2001).

Prawo użytkowania jako ograniczone prawo rzeczowe kształtuje więź prawną pomiędzy właścicielem i użytkownikiem, która wywołuje skutki prawne na zewnątrz, wobec innych osób. bowiem użytkownik wykonuje prawa właściciela wobec użytkowanej nieruchomości.

Poza tym Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 54 ust.1 ustawy z dnia 15 kwietnia o działalności leczniczej ( t.j. Dz.U z 2015r., poz.618 ze zm.) samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje samodzielnie przekazanymi w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami i majątkiem Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego oraz majątkiem własnym ( otrzymanym lub zakupionym). Ponadto prawa i obowiązki w zakresie gospodarowania przez Skarżącego przekazanymi mu w nieodpłatne użytkowanie nieruchomościami reguluje akt prawa miejscowego, a mianowicie uchwała nr [...] Rady [...] z dnia [...].04.2004r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości [...] oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata ( Dz. Urz. Woj .[...]., Nr [...], poz [...]...] ze zm) oraz zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.2012r. nr [...] w sprawie zasad zawierania umów najmu i dzierżawy nieruchomości przez podmioty lecznicze na okres nie dłuższy niż 3 lata.

Poza tym Skarżący wskazał, że zgodnie z art.52 przywołanej ustawy stronami postępowania w sprawie samowoli budowlanej są inwestor, właściciel lub zarządca nieruchomości, na której znajduje się obiekt budowlanego.

W pojęciu zarządcy nieruchomości w rozumieniu ustawy - Prawo Budowlane mieści się podmiot, na rzecz którego ustanowiono prawo użytkowania nieruchomości (ograniczone prawo rzeczowe) na podstawie przepisów kodeksu cywilnego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19.05.06r.,sygn.akt II SA/Po 972/05).

Dodatkowo podniesiono, iż w orzecznictwie wskazano, że skoro na zarządcę obiektu budowlanego można nałożyć obowiązki przekraczające czynności zwykłego zarządu, podobne jak na inwestora, właściciela czy też użytkownika obiektu budowlanego, to umocowania prawnego dla tego podmiotu należy upatrywać w art. 3 pkt 11 prawa budowlanego, bowiem tylko prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane daje tak szerokie uprawnienia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2008 r.; II OSK 1214/2007 ). W związku z powyższym, na mocy art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zarządca nieruchomości może legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości wynikającym z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego.

Wydanie decyzji dotyczącej nieruchomości ma zatem wpływ na sytuację prawną nie tylko właściciela nieruchomości, ale również użytkownika, który wykonuje swoje prawa do nieruchomości jak właściciel.

Z tych powodów Skarżący stwierdził, że brak uznania S. [...] przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako strony postępowania w niniejszej sprawie nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i narusza jego prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik postępowania S. O. również wnosił o oddalenie zażalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w przedmiocie samowoli budowlanej i wydanego w sprawie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. Przepisy ustawy Prawo budowlane nie regulują zagadnienia legitymacji procesowej w tzw. procedurze "naprawczej". W postępowaniu tym nie znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż odnosi się on wyłącznie do strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, zaś przepisy procedury naprawczej nie zawierają odesłania do zastosowania tego unormowania. Zatem brak przepisu w ustawie Prawo budowlane, który regulowałby legitymację procesową uprawniającą do udziału w postępowaniu w przedmiocie wykonanych robót budowlanych w charakterze strony, prowadzi do wniosku, że w takiego typu postępowaniach należy stosować ogólną zasadę wyrażoną w art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. dalej: k.p.a.). W myśl tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 6 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 573/10, LEX nr 1081794, z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1505/09, LEX nr 746592 oraz WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/10, LEX nr 994083).

Podnieść należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Cechami tak rozumianego interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 10 sierpnia 2011 r.; sygn. akt II OSK 724/11, z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1791/10 i z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie. Z całą pewnością interes prawny w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 48 ustawy Prawo budowlane posiada inwestor, właściciel czy zarządca obiektu budowlanego, albowiem do nich może być skierowana stosowna decyzja. Nie jest jednakże wykluczona sytuacja, w której inne podmioty mogą legitymować się interesem prawnym uprawniającym do udziału w tym postępowaniu. Wobec powyższego stwierdzić należy, że krąg stron w postępowaniu dotyczącym postępowania legalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 48 Prawa budowlanego jest szerszy, niż w przypadku postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w którym znajduje zastosowanie definicja zawarta w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Jak wynika ze skargi swój interes prawny do złożenia odwołania Skarżący wywodzi z faktu bycia zarządcą nieruchomości, na której zrealizowano sporną inwestycję.

Wskazuje przy tym, że użytkowanie nabył na podstawie art. 53 ust.1 ustawy z dnia 15 kwietnia o działalności leczniczej ( t.j. Dz.U z 2015r., poz.618 ze zm.).

Nie ulega wątpliwości, że zarządca nieruchomości przywołany w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest również stroną postepowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej.

Nie można jednak zgodzić się z twierdzeniem, że nabycie użytkowania w oparciu o ww. przepisy powoduje powstanie zarządu nieruchomością, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W wyroku z dnia 23 stycznia 2007 r., II OSK 206/06, LEX nr 344079, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż " instytucja zarządu musi być rozumiana, jako prawna forma władania nieruchomością przez publiczne jednostki organizacyjne (ministerstwa, urzędy, zakłady budżetowe, jednostki budżetowe itp.). Treść pojęcia zarządu precyzują przepisy art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też przez zarządcę nieruchomości w opisanym zakresie należy uznać podmiot sprawujący trwały zarząd właśnie w rozumieniu wskazanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trwały zarząd jest prawną formą władania nieruchomością przez państwowe jednostki organizacyjne i w sprawach nieuregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami stosuje się do niej przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Oddanie nieruchomości w trwały zarząd następuje w drodze decyzji odpowiedniego organu na wniosek zainteresowanej jednostki na czas oznaczony lub nieoznaczony".

Podzielając powyższy pogląd stwierdzić należy, że skoro sprawowany przez Skarżący Zespół zarząd nie opiera się na przepisach art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie jest trwałym zarządem, którego dotyczy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W świetle powyższych rozważań skarga jest nieuzasadniona, dlatego stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.