Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.o świadczeniach rodzinnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie NSA: Marek Stojanowski (sprawozdawca) Jerzy Bujko (współsprawozdawca) Małgorzata Borowiec Małgorzata Jaśkowska Irena Kamińska Włodzimierz Ryms Protokolant: asystent sędziego Łukasz Mazur z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej B. K. na rozprawie w dniu 9 grudnia 2013 r. po rozpatrzeniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zagadnienia prawnego w sprawie ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 261/12 w sprawie ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego przedstawionego przez skład Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1774/12 do rozstrzygnięcia na podstawie art. 187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.): "czy osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)?" podjął następującą uchwałę: Osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.).

W toku rozpoznawania skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 261/12 uchylającego decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania H. S. świadczenia pielęgnacyjnego, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił do rozstrzygnięcia przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne przytoczone w sentencji uchwały.

Przedstawione zagadnienie prawne, zakwalifikowane przez skład orzekający do budzących poważne wątpliwości, wyłoniło się w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy W. - na podstawie art. 104 K.p.a. oraz art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1–5, art. 20 ust. 3, art. 23 ust. 1–4 art. 24, art. 25 i art. 26 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), § 7 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.) - odmówił H. S. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym wujem S. M. legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu organ podał, iż wnioskodawczyni nie spełnia przesłanek, od których uzależnione jest przyznanie świadczenia, gdyż H. S. w stosunku do S. M. nie jest osobą spokrewnioną w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobie innej niż spokrewnionej w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki. Organ podkreślił, iż z ustaleń faktycznych i prawnych wynika, iż zobowiązanym do opieki nad ojcem S. M. jest syn.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania H. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy stwierdził, iż przyznanie omawianego świadczenia wymaga łącznego spełnienia warunków z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaś H. S. tych przesłanek nie spełnia, gdyż nie sposób zaliczyć jej do żadnej z osób wskazanych w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, które mogą ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne. Nie jest, bowiem osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec S. M.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. S. wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu podała, że zamieszkuje z wujem w nieruchomości podarowanej jej przez wuja i opiekuje się nim od wielu lat. Jej podopieczny nie ma kontaktów z synem od ponad 20 lat. Organ nie uczynił w tym względzie ustaleń. Ponadto przepis art. 17 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest niezgodny z art. 2, art. 30 i art. 32 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Podkreśliło, iż ani organ administracji, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny zgodności przepisu ustawy z Konstytucją, ponieważ zgodnie z art. 188 Konstytucji ocena taka pozostaje w wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 kwietnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji. Sąd uznał, że organy dokonały błędnej subsumcji prawa, tj. art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej: "u.ś.r."). Sąd powołał się na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w tej materii i spoczywający na sądach administracyjnych obowiązek wykładni prokonstytucyjnej stosowanych przepisów.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. był przedmiotem dwukrotnej oceny Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 18 lipca 2008 r., w sprawie sygn. akt P 27/07 (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 u. ś. r. w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji R.P. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał wskazał, że w sprawie miał do czynienia z pominięciem ustawodawczym, upoważniającym do kontroli konstytucyjności obowiązującego aktu normatywnego z punktu widzenia tego, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej.

Z kolei w wyroku z dnia 22 lipca 2008 r., w sprawie sygn. akt P 41/07 (publ. OTK-A 2008, nr 6, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: 1) art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie, która rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 tej ustawy, nad innym niż jej dziecko, niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla której stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny, jest niezgodny z art. 18, art. 32 ust. 1 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 20 i art. 23 Konwencji o prawach dziecka, przyjęte przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. z 1991 r. Nr 120, poz. 526 z zm.); 2) art. 58 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim nie przyznaje prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po dniu 31 sierpnia 2005 r. osobie ustanowionej rodziną zastępczą spokrewnioną i otrzymującą do dnia wejścia w życie owej ustawy zasiłek stały, jest niezgodny z art. 2 i art. 18 Konstytucji RP.

Wprawdzie przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu, a więc sprzed dnia 14 października 2011 r., jednakże, zdaniem WSA w Łodzi, wywody w nim zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a tej ustawy. Mimo, że przepis ten nie został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza, że sam Trybunał podkreślił, iż stwierdza niekonstytucyjność tylko art. 17 ust. 1 omawianej ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Sąd I instancji doszedł do przekonania, że dokonując prokonstytucyjnej wykładni wskazanych wyżej przepisów, przy uwzględnieniu przywołanych wyroków Trybunału Konstytucyjnego, może prawidłowo dekodować normę prawa materialnego, pozwalającą na rozstrzygnięcie sprawy i nie zachodzi potrzeba przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu kolejnego pytania prawnego na podstawie art. 193 Konstytucji RP. Sąd zwrócił przede wszystkim uwagę, iż z uzasadnień powołanych wyroków nie wynika, by Trybunał Konstytucyjny uzależniał ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od tego, czy osoby ubiegające się o świadczenie były obciążone ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym. W związku z tym kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy zagadnieniem jest ocena, czy możliwa jest taka prokonstytucyjna i systemowa wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r., w oparciu o którą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego będzie przysługiwało również osobie niepodejmującej lub rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko pełnoletnim członkiem rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec którego osoby tej nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie, gdy niepełnosprawny jest jedynym członkiem rodziny osoby, rezygnującej z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania nad nim opieki.

Zdaniem Sądu I instancji, dokonując systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni art. 17 u.ś.r. wyjść należy od pojęcia "opieki", rozumianego jako troszczenie się o kogoś, dbanie, pilnowanie kogoś, piecza (vide: Uniwersalny słownik języka polskiego, pod red. W. Doroszewskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN 2003, t. 2, s. 1270). Opieka obejmuje obowiązki znacznie dalej idące niż tylko dostarczanie środków utrzymania. Osobiste starania o utrzymanie stanowią realizację obowiązku alimentacji nie tylko dziecka, które nie jest jeszcze w stanie utrzymać się samodzielnie (art. 135 § 2 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – dalej: "k.r.o."), lecz i osoby dorosłej, nieporadnej z uwagi na wiek bądź niepełnosprawność w sprawach codziennych. Alimentacja nie może być, zatem postrzegana wyłącznie jako realizacja ustawowego obowiązku alimentacji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy strona skarżąca jest bratanicą S. M., zatem jest zstępną brata (rodzeństwa w rozumieniu art. 128 i art. 129 § 1 k.r.o.) i nie ciąży na niej ustawowy obowiązek alimentacyjny. Nie oznacza to jednak, że strona skarżąca nie jest postrzegana przez prawo jako członek rodziny. Jako zstępna rodzeństwa (także przyrodniego) jest członkiem rodziny, należącym do kręgu spadkobierców ustawowych (art. 934, art. 935 § 1 Kodeksu cywilnego – dalej: "k.c."). Analogiczny obowiązek w stosunku do spadkobierców testamentowych przewiduje art. 966 k.c.

Niezgodne z konstytucyjną zasadą równości byłoby zawężenie grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się tylko swymi dziećmi, a więc de facto osobami, wobec których ciąży obowiązek alimentacyjny. Utraciłyby wówczas gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej. Taka interpretacja nie jest trafna i nie jest zgodna z konstytucyjną zasadą równości, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. i dnia 22 lipca 2008 r. Sąd wskazał, że z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowym obowiązkiem alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rodzeństwu, bądź zstępnym rodzeństwa. Odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP).

Zdaniem Sądu I instancji decyzje organów obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, bowiem zasadzały się na błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie matce lub ojcu dziecka, innym osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny stosownie do postanowień Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego albo opiekunowi faktycznemu dziecka przy spełnieniu dalszych kryteriów określonych w art. 17 u.ś.r., a jednoznaczne sformułowanie powołanego przepisu wyłącza możliwość uznaniowego rozszerzenia przez organ orzekający kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Biorąc pod uwagę zaprezentowaną wyżej argumentację, mającą oparcie tak w orzecznictwie, jak i w doktrynie Sąd I instancji uznał, że nie ma uzasadnienia dla wskazanej przez organy interpretacji przepisu art. 17 ust. 1 u.ś.r. Dotyczy to zawężenia grupy osób legitymowanych do otrzymania świadczenia rodzinnego do osób, które opiekują się de facto jedynie osobami, wobec których ciąży na nich obowiązek alimentacyjny. Powoduje to, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 u.ś.r.), rezygnują dla nich ze swojej aktywności zawodowej i zarobkowej (vide: wyroki WSA w Łodzi z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 33/12; z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 865/11; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08).

W ocenie WSA w Łodzi, uchybienia organów należy upatrywać nadto w braku wyjaśnienia, czy faktycznie S. M. nie utrzymuje kontaktów z jedynym synem. Co za tym idzie, czy syn nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym zakresie brak jest jakichkolwiek ustaleń organu, które winny znaleźć odzwierciedlenie w argumentacji zaskarżonej decyzji. W uzasadnianiu zaskarżonych decyzji okoliczność braku kontaktów pomiędzy S. M. a jego synem została wprawdzie przez organy przyznana, ale stało się tak, bowiem organy okoliczność tę traktowały drugorzędnie wobec prezentowanego stanowiska o konieczności literalnej wykładni przepisu art. 17 u.ś.r. Uznając za istotne ustalenie, czy skarżąca jest rzeczywiście jedynym członkiem rodziny S. M., okoliczności związane z jego synem i ewentualnymi kontaktami pomiędzy ojcem i synem, nabierają dla sprawy kapitalnego znaczenia. Tym samym nieuprawnione z punktu widzenia reguł rządzących gromadzeniem i oceną materiału dowodowego (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.) jest ustalanie powyższej okoliczności bez przeprowadzenia stosownego postępowania wyjaśniającego. Z podanych wyżej powodów zaskarżone decyzje Sąd uznał za wydane z naruszeniem przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, jak również przepisów proceduralnych, a uchylił je na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: "P.p.s.a.".

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj.:

– art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. u. ś. r. oraz art. 32 ust. 1, art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż na gruncie powołanych przepisów osobą uprawnioną do świadczenia pielęgnacyjnego może być także osoba, która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad pełnoletnim członkiem jej rodziny, legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a której nie obciąża obowiązek alimentacyjny, a jednocześnie jest ona jedynym członkiem rodziny niepełnosprawnego, która może się nim opiekować,

– art. 8 ust. 2 w zw. z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, przez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na dokonaniu w ramach wykładni art. 17 ust. 1 i ust. 1a u. ś. r. faktycznej oceny zgodności tych przepisów z Konstytucją, co należy do wyłącznej kompetencji Trybunału Konstytucyjnego,

– art. 193 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odstąpieniu od skorzystania z możliwości wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, mimo wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisów art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych;

2) naruszenie przepisów prawa procesowego, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy – art. 174 pkt 2 P.p.s.a, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji SKO w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] grudnia 2011 r., przez wadliwe przyjęcie, iż decyzje te naruszały art. 17 ust. 1 u. ś. r. na skutek ich błędnej wykładni oraz zostały wydane po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego uchybiającego art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.,

– art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u. ś. r., który to przepis nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy,

– art. 151 P.p.s.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sytuacji, gdy skarga H. S., jako nieuzasadniona, winna zostać oddalona.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi H. S. na decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Łodzi oraz zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że za podstawę zaskarżonych orzeczeń przyjęto wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 210/08, który został wydany na gruncie stanu prawnego sprzed 2 stycznia 2009 r., a więc sprzed nowelizacji dokonanej w następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., znacząco rozszerzającej krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie negując przewidzianej w art. 8 ust. 2 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP potrzeby dokonywania w konkretnych przypadkach wykładni prokonstytucyjnej Kolegium zwróciło uwagę na podstawowe znaczenie w procesie interpretacji prawa wykładni gramatycznej (językowej). Powołało się przy tym na uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 22 czerwca 1998 r., sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), w której stwierdzono, że dokonując interpretacji tekstu prawnego, trzeba kierować się znaczeniem słów danego języka oraz tym, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych słów, i nie można a priori przyjmować, iżby określonych słów używano w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzeby, by użyte w tekście słowa były puste i nic nie znaczyły. Do tego sprowadza się wykładnia art. 17 ust. 1 i 1a u. ś. r. dokonana przez WSA w Łodzi. Zdaniem organu, jeżeli w sprawie indywidualnej nie ma możliwości zastosowania wprost norm konstytucyjnych, a oczywistym jest, że żaden z przepisów Konstytucji wskazanych w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku nie nadaje się do zastosowania bezpośrednio w podstawie prawnej decyzji administracyjnej (gdyż nie przyznają one konkretnych, zindywidualizowanych uprawnień), to stosowanie wykładni prokonstytucyjnej może mieć wyłącznie charakter subsydiarny wobec wykładni językowej. Wykładnia taka nie może jednak w żadnym razie być contra legem (podobnie jak wykładnia celowościowa, czy systemowa), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu normy prawnej, gdyż wówczas podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar zarezerwowany do wyłącznej kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna. Sąd, powołując się na prokonstytucyjne działanie, de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i art. 10 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady, tj. zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować, w ramach kontroli legalności decyzji administracyjnej, poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Zastosowanie wykładni prokonstytucyjnej, zdaniem Kolegium, nie może także skutkować włączeniem do kompetencji sądów "tylnymi drzwiami" kontroli zgodności z Konstytucją ustaw zwykłych. Skoro Sąd miał wątpliwości, co do tego czy art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych (a bez wątpienia lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku musi do takiej konstatacji prowadzić), to zgodnie z przytoczonym art. 193 Konstytucji RP winien wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym i wówczas uzyskałby wiążące stanowisko organu umocowanego przez ustrojodawcę do kontroli konstytucyjności ustaw. Samodzielna próba dokonywania takich ocen (uzasadniana tym, że jest to wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy bez potrzeby angażowania Trybunału Konstytucyjnego) w ramach wykładni przepisów jest obejściem podstawowych zasad ustrojowych. Dopóki określony przepis rangi ustawowej nie zostanie wyeliminowany przez Trybunał Konstytucyjny z obrotu prawnego korzysta z domniemania zgodności z Konstytucją (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 101/10 – zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem organu, dokonanie po wyroku Trybunału Konstytucyjnego istotnej nowelizacji, a nie pozornej, polegającej na nadaniu nowego brzmienia przepisu identycznego ze starym, bądź też różniącego się jedynie nieznacznie, powoduje, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego o charakterze interpretacyjnym, który wówczas odnosił się przecież będzie do nieobowiązującego już przepisu, przestaje być aktualny. W niniejszej sprawie już po wydaniu w 2008 r. wyroków przez Trybunał Konstytucyjny treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych została z dniem 2 stycznia 2009 r. zmodyfikowana w sposób zasadniczy, a krąg osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych znacznie rozszerzony.

Rekapitulując, treść art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest jasna, a ustalenie norm prawnych z niej wynikających nie wymaga szczególnych zabiegów interpretacyjnych i jest możliwe przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, bez konieczności sięgania do innych reguł wykładni. Można pokusić się o stwierdzenie, że w przypadku tego przepisu clara non sunt interpretanda. Skoro ustawodawca postanowił, że osobami uprawnionymi do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego są osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny przewidziany przepisami k.r.o., jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, to dopóki taka regulacja obowiązuje, tylko te osoby będą mogły uzyskać świadczenie pielęgnacyjne, a powiększanie kręgu osób uprawnionych do świadczenia, przy odwoływaniu się do pozajęzykowych reguł wykładni, będzie prowadziło do rezultatów contra legem. Nie budzi wątpliwości, że H. S. jako bratanica S. M., nie jest osobą zobowiązaną w stosunku do niego do alimentacji, a to oznacza, że na gruncie obowiązujących przepisów prawa nie może uzyskać świadczenia pielęgnacyjnego i w związku z tym jej skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2012 r. winna zostać oddalona. Sąd bezpodstawnie, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a., przypisał organom administracji uchybienie przepisom postępowania polegające na niewyjaśnieniu okoliczności warunkujących prawidłowe rozstrzygnięcie wniosku skarżącej. Kolegium podkreśliło, iż przyjmując jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego najdalej idącą przesłankę odmowy – zakwestionowano przecież przynależność skarżącej do kręgu osób, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia – organy nie zajmowały się ustalaniem innych, nieistotnych w takim przypadku dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych, a zatem dotyczących ewentualnego sprawowania opieki nad S. M. przez jego syna.

Naczelny Sąd Administracyjny w motywach uzasadnienia postanowienia z dnia 4 kwietnia 2013 r., którym przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne, zważył, że w niniejszej sprawie należało prześledzić kolejne zmiany, jakim podlegały przepisy regulujące warunki przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego.

Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. w brzmieniu pierwotnym stanowił: świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem przysługuje matce lub ojcu dziecka albo opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji albo orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Po wyrokach Trybunału Konstytucyjnego:

1) z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 uznającym, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP (OTK-A 2008, nr 6, poz. 107),

2) z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 uznającym, że art. 17 ust. 1 i ust. 5 pkt 2 lit. b powołanej ustawy w zakresie, w jakim uniemożliwia przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, od którego odprowadza się składkę na ubezpieczenie społeczne, osobie, która zrezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki, o jakiej mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym, niepełnoletnim członkiem rodziny, dla którego stanowi rodzinę zastępczą spokrewnioną i wobec którego osobę tę obciąża obowiązek alimentacyjny jest niezgodny z art. 18, 32 i 71 ust. 1 Konstytucji (OTK-A 2008, nr 6, poz. 109)

- ustawą z dnia 17 października 2008 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 223, poz. 1456) art. 17 ust. 1 uzyskał następujące brzmienie: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad dzieckiem legitymującym się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności".

Przepis art. 17 ust. 1 podlegał kolejnej nowelizacji, dokonanej ustawą z dnia 19 listopada 2009 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z realizacją wydatków budżetowych (Dz.U. Nr 219, poz. 1706) i w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r. miał zastosowanie w tej sprawie. Powyższa nowela nadała mu następujące brzmienie: "Świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

– jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału, na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W wyniku powyższej nowelizacji dodany został przepis art. 17 ust. 1a, w myśl którego "osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust. 1".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dostrzegło, iż prokonstytucyjna wykładnia przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy nie miała charakteru odosobnionego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2008 r. IV SA/Po 210/08) i nie odnosiła się tylko do stanów faktycznych i prawnych zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 października 2008 r., lecz również w późniejszym okresie mimo wprowadzenia zmian legislacyjnych sądy administracyjne posługując się taką wykładnią wydawały liczne wyroki. I tak w wyrokach: WSA w Łodzi z dnia 22 września 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 582/10, z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt SA/Łd 943/11 i z dnia 28 lutego 2012 r. II SA/Łd 33/12, WSA w Lublinie z dnia 12 października 2010 r. sygn. akt 593/10, WSA w Białymstoku z dnia 20 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 776/10, WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r. II SA/Po 821/10 oraz WSA w Warszawie z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt VIII SA/Wa 982/11, przyjmując prokonstytucyjną wykładnię, uwzględniającą zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP sądy administracyjne opowiadały się za przyznaniem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, osobom opiekującym się niepełnosprawnymi spokrewnionymi w dalszym stopniu. W sprawach tych chodziło o przyznanie świadczenia osobom opiekującym się: siostrzenicą, bratanicą, bratankiem, siostrą babki, stryjem i powinowatą (synową), mimo że na opiekunach nie ciążył obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. W sprawach tych akcentowano faktyczne sprawowanie od wielu lat opieki nad niepełnosprawnymi dalszymi krewnymi, którzy nie odpowiadają wprawdzie kryteriom wskazanym w art. 3 pkt 16 ustawy, lecz stanowili w znaczeniu faktycznym i tradycyjnym rodzinę i to dość blisko spokrewnioną lub związaną więzami faktycznymi. Ponadto w odniesieniu do zstępnych rodzeństwa Sądy powoływały się na przepisy art. 934 i 935 § 1 Kodeksu cywilnego, zaliczające te osoby do kręgu ustawowych spadkobierców.

Również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego i to wydanych pod rządami znowelizowanych już przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjęto, że przepisy art. 17 ust. 1 ustawy należy rozumieć przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady równości tak, że inną osobą uprawnioną do świadczenia jest nie tylko spokrewniona w pierwszym stopniu, czy kolejnym, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, ale także każda spokrewniona, na której obowiązek ten nie ciąży, tj. będąca członkiem rodziny rozumianej tradycyjnie (wyrok z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1873/10, opubl. Lex nr 990201).

W kolejnym wyroku z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 198/12 Naczelny Sąd Administracyjny wychodząc z zasad konstytucyjnych – zasady równości i sprawiedliwości społecznej - dostrzegł celowość przyjęcia w pewnych stanach faktycznych, że uprawnioną do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna, niż wymieniona expressis verbis w ustawie, – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny (vide wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07). Ten kierunek orzecznictwa został utrzymany w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1407/12, w którym Sąd powołał się na przepis art. 8 Konstytucji RP. W myśl art. 8 ust. 1 Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (ust. 2). Stosując, zatem przepisy ustawy zasadniczej, rozumiane jako współstosowanie norm (zasad) konstytucyjnych oraz odpowiednich przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych należy przepisy tej ostatniej rozumieć w kontekście zasady państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz przepisów art. 18 i art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, akcentujących ochronę rodziny. NSA podkreślił, iż ustawa zasadnicza posługując się pojęciem rodziny w znaczeniu szerszym nie ogranicza kręgu osób spokrewnionych, które ze względu na stopień pokrewieństwa mogą być zaliczone do rodziny. Uprawnionym jest, więc takie rozumienie rodziny, które nie odpowiada definicji z art. 3 pkt 16 ustawy, lecz mieści się w pojęciu rodziny rozumianej szerzej, której ochronę podniesiono do rangi jednej z zasad konstytucyjnych. Aprobując zastosowanie w tej sprawie przez Sąd I instancji wykładni celowościowej NSA przyznał, że chociaż świadczenie z art. 17 ust. 1 przyznawane jest opiekunowi to realną korzyść osiąga z tego również osoba niepełnosprawna, która w ten sposób uzyskuje opiekę osoby bliskiej w warunkach domowych. Zwrócono także uwagę na nałożony przepisem art. 69 Konstytucji RP obowiązek władz publicznych do udzielenia pomocy osobom niepełnosprawnym.

Równolegle w orzecznictwie i to zarówno wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki WSA w Poznaniu z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 821/10 i z dnia 2 lutego 2012 r. II SA/Po 1292/11, oraz WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2012 r. – IV SA/Wr 775/11), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z dnia 9 lutego 2011 r. I OSK 1710/10, z dnia 10 maja 2012 r. I OSK 2149/11, z dnia 9 sierpnia 2012 r. I OSK 329/12 oraz z dnia 29 listopada 2012 r. I OSK 92/12) przyjmowano, że na gruncie obecnie obowiązującego stanu prawnego nie jest dopuszczalna wykładnia inna niż gramatyczna. W orzeczeniach tych uwzględniając zmiany dokonane w wyniku nowelizacji przepisu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, która w sposób precyzyjny wyznacza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego przyjęto, że sąd administracyjny w drodze wykładni prokonstytucyjnej nie ma kompetencji do zastępowania ustawodawcy w tworzeniu w drodze wykładni nowej normy prawnej, ani do orzekania o zgodności z Konstytucją omawianego rozwiązania ustawowego, polegającego na nieobjęciu aktem normatywnym innych osób. Przyjmując możliwość odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z Konstytucją aktu podustawowego NSA stwierdził, iż przyjętą w orzecznictwie regułą w przypadku wątpliwości, co do zgodności z Konstytucją przepisu ustawy jest skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 193 Konstytucji (tak m.in. wyrok I OSK 2149/11).

Zaprezentowane wyżej wyroki sądów administracyjnych wskazują na istniejące po dniu 2 stycznia 2009 r. istotne rozbieżności w orzecznictwie, przy czym niejednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwie wpływa na kształtowanie się praktyki sądów pierwszej instancji, w których na przestrzeni ostatnich kilku lat przyjmowane są różne stanowiska.

Stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zostało oparte na systemowej, celowościowej i prokonstytucyjnej wykładni przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy. W szczególności Sąd powołał się na wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości oraz konstytucyjne standardy ochrony rodziny, uregulowane w art. 18 i art. 71 Konstytucji. Przedstawiając zagadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istnieje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych stosująca prokonstytucyjną wykładnię przepisów ustawy będących podstawą orzekania. Ta forma stosowania Konstytucji jest niekiedy zbliżona do orzeczeń, w których tylko Konstytucja jest podstawą rozstrzygnięcia. Ten rodzaj wykładni wskazuje, że mamy do czynienia z wykładnią systemową zewnętrzną, tzn. że sąd orzeka na podstawie przepisu zinterpretowanego za pomocą odpowiedniego postanowienia Konstytucji. Słowo "odpowiedni przepis" oznacza tu taki przepis, który pozostaje w treściowym związku z przepisem ustawy (prof. J. Trzciński, Bezpośrednie stosowanie zasad naczelnych Konstytucji przez sądy administracyjne, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2011, nr 3, s. 31 i 35).

Za dopuszczalnością stosowania wykładni prokonstytucyjnej przemawia zwłaszcza zasada niezawisłości sędziowskiej uregulowana w art. 178 ust. 1. W myśl tego przepisu sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Odmawianie sądom administracyjnym prawa do incydentalnej kontroli ustaw czyniłoby niezrozumiałą całą regulację konstytucyjną. Powstałoby wówczas pytanie, o cóż właściwie chodziło ustrojodawcy odchodzącemu od dotychczasowej regulacji, zakładającej podleganie sędziów ustawom i wprowadzającemu nową – stanowiącą, że podlegają oni w orzekaniu Konstytucji i ustawom. Wola zostawienia bez zmian stanu sprzed uchwalenia Konstytucji z 1997 r. mimo nowego unormowania przeczy wyraźnie wizji racjonalnego ustawodawcy (B. Banaszek, Konstytucja RP. Komentarz, 2 wydanie, C.H. Beck, s. 889). Na szczególną uwagę przy omawianiu tej problematyki zasługuje także przepis art. 8 Konstytucji, ustanawiający zasadę nadrzędności norm konstytucyjnych (ust. 1). W myśl ust. 2 przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Sąd Najwyższy wyjaśniając ten przepis w wyroku z dnia 7 kwietnia 1998 r. I PKN 90/98 stwierdził, że art. 8 ust. 2 Konstytucji zobowiązuje do bezpośredniego stosowania jej przepisów, przy czym pod pojęciem "stosowanie" należy rozumieć w pierwszym rzędzie sądowe stosowanie prawa (OSNP 2000, nr 1, poz. 6).

Również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dopuszcza się jako jedyną formę bezpośredniego stosowania Konstytucji tzw. współstosowanie. W postanowieniu z dnia 22 marca 2002 r. sygn. P 12/98 Trybunał stwierdził, że najbardziej typową postacią bezpośredniego stosowania Konstytucji jest współstosowanie jej norm i zasad z unormowaniami ustaw zwykłych. Normy i zasady konstytucyjne mogą w szczególności wyznaczać sposób rozumienia przepisów ustawowych, ich zakres stosowania, a także ich zakres obowiązywania (OTK 2000, nr 2, poz. 67).

Uwzględniając powyższe, jak również liczne orzeczenia sądów administracyjnych, dopuszczające stosowanie zasad konstytucyjnych przy wykładni przepisów ustawodawstwa zwykłego, nie sposób jednoznacznie wykluczyć możliwości odczytania przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych przy zastosowaniu przepisów Konstytucji. W szczególności względy na zasadę równości (art. 32 ust. 1), konstytucyjną ochronę rodziny, pojmowanej szerzej niż regulacje wynikające z obowiązku alimentacyjnego (art. 18 i 71) oraz zagwarantowany w art. 69 Konstytucji obowiązek niesienia pomocy przez władze publiczne osobom niepełnosprawnym mogą decydować o uznaniu za uprawnione do świadczeń pielęgnacyjnych osoby opiekujące się niepełnosprawnym członkiem rodziny, spokrewnionym w stopniu dalszym niż wskazany w powiązaniu z istniejącym obowiązkiem alimentacyjnym.

W opozycji do powyższego stanowiska pozostaje, w ocenie składu orzekającego przedstawiającego zagadnienie prawne, wykładnia gramatyczna (językowa) omawianych przepisów art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy, zastosowanie której ogranicza krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego do tych, których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obciąża obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej.

Dodatkowo podniesiono w postanowieniu, że wątpliwości wzbudza przepis art. 17 ust. 1a, w którym ustawodawca wprowadził gradację uprawnionych w zależności od stopnia pokrewieństwa, co może powodować liczne trudności w praktyce zwłaszcza, gdy osoba spokrewniona w pierwszym stopniu nie będzie w stanie sprawować opieki. Ponieważ oceny tej będzie dokonywał organ administracji, a w dalszej kolejności sąd administracyjny, organy zamiast sądu powszechnego orzekną w przedmiocie istnienia obowiązku alimentacyjnego, pojmowanego jako obowiązek osobistej pieczy nad niepełnosprawnym.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały: osobie, której nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym, i która nie podejmuje albo rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisu art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Unormowana w przepisie art. 187 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie, jako: "P.p.s.a.", instytucja rozstrzygania zagadnień prawnych, w toku rozpoznawania skargi kasacyjnej dotyczy poważnych wątpliwości i ma służyć wyjaśnieniu treści tych przepisów prawnych, od których zależy rozpoznanie sprawy. Możliwość sięgania do tej instytucji jest wyjątkiem od zasady. Nie może dotyczyć wątpliwości "zwykłych", a także takich, które choć "poważne", nie determinują rozpoznania skargi kasacyjnej. Chodzi o rezygnację składu orzekającego z przysługującego mu uprawienia, a jednocześnie obowiązku samodzielnego dokonywania interpretacji normy prawnej, na rzecz przyjęcia wiążącej w sprawie interpretacji, zawartej w stosownej uchwale składu powiększonego.

Jeżeli tak, to w pierwszej kolejności ocenie poddać należy, czy przedstawione składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne spełnia przesłanki określone w art. 187 § 1 P.p.s.a.

Analiza orzecznictwa wojewódzkich sądów administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że w kwestii przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, na podstawie art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, osobom, których nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, zarysowały się wątpliwości prawne o kwalifikowanym charakterze wymagające przeprowadzenia przez powiększony skład sędziów wykładni mającej doprowadzić do takiego zrekonstruowania normy prawnej, której skutkiem będzie jej "prawidłowe rozumienie" (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck, Warszawa 2011 r., s. 618).

Rozważając kwestie związane z przysługiwaniem zasiłku pielęgnacyjnego, na tle przedstawionej sprawy, w pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 13 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 1548) w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że pomimo zmian dokonanych przez ustawodawcę w treści art. 17 ust. 1 i art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych, będą one miały nadal zastosowanie w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., tj. do sytuacji zaistniałych przed zmianą przepisów. Podjęcie, więc uchwały w tym przedmiocie jest w pełni uzasadnione.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2010 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osoba legitymująca się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W myśl art. 17 ust.1a powołanej ustawy, osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo, gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki, o której mowa w ust.1.

W powołanych przepisach został zawarty ściśle określony katalog osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zakreślony m.in. przesłanką pozostawania osobą, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby będącej pod jej opieką (art. 17 ust 1 pkt 3 u.ś.r.). Zarówno w pierwotnej wersji tego przepisu (Dz. U. z 2003 r., Nr 228, poz. 2255), jak i w toku kolejnych zmian ustawy (opublikowanych Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz.593, z 2005 r. Nr 86, poz. 732, z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z 2007 r. Nr 109, poz. 747, z 2008 r. Nr 138, poz. 872, z 2008 r. Nr 223, poz. 1456, z 2009 r. Nr 97, poz. 800, z 2009 r. Nr 129, poz. 1058, z 2010 r. Nr 219, poz. 1706, z 2011 r. Nr 205, poz. 1212, z 2012 r. poz. 959) świadczenie to przysługiwało członkom rodziny, na których spoczywał w stosunku do osoby wymagającej opieki obowiązek alimentacyjny. Pierwotnie świadczenie to przysługiwało tylko w wypadku opieki sprawowanej przez rodziców lub opiekunów nad dzieckiem. Na skutek wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6 poz. 107) i z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07 (OTK ZU-A 2008, nr 6, poz. 109), którymi uznano za sprzeczne z Konstytucją RP pominięcie wśród osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego innych członków rodziny, na których spoczywa obowiązek alimentacyjny, sprawujących opiekę nad niepełnoletnim, niesprawnym członkiem rodziny, a także nad innym członkiem rodziny wymagającym opieki ustawodawca rozszerzył krąg osób uprawnionych do tego świadczenia. W każdej jednak z kolejnych regulacji prawnych, przyjmowano wymóg, by osoba świadcząca opiekę była obciążona w stosunku do podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym. Ustawodawca uznawał więc, że jednym z warunków, od których zależy powstanie prawa do tego świadczenia było to, że opiekę wykonuje osoba obciążona wobec podopiecznego obowiązkiem alimentacyjnym i mimo wielokrotnych zmian ustawy o świadczeniach rodzinnych od warunku tego nie odstąpił. W art. 17 ust. 1 pkt 2 u.ś.r. wprost stwierdzono, że świadczenie przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny.

Stosowanie do art. 128 ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych – obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 1 k.r.o.). Nadto z mocy art. 23 i 27 k.r.o. także małżonkowie zobowiązani są do wzajemnej pomocy oraz przyczyniania się do zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli. Co więcej, w myśl art. 130 k.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego regulują również zasady w zakresie obowiązku alimentacyjnego osób pozostających w stosunku przysposobienia, m. in. w art. 131 k.r.o., zgodnie z którym jeżeli skutki przysposobienia polegają wyłącznie na powstaniu stosunku między przysposabiającym a przysposobionym, obowiązek alimentacyjny względem przysposobionego obciąża przysposabiającego przed wstępnymi i rodzeństwem przysposobionego, a obowiązek alimentacyjny względem wstępnych i rodzeństwa obciąża przysposobionego dopiero w ostatniej kolejności

(§ 1). Jeżeli jeden z małżonków przysposobił dziecko drugiego małżonka, przysposobienie nie ma wpływu na obowiązek alimentacyjny między przysposobionym a tym drugim małżonkiem i jego krewnymi (§ 2). Zasadą jest również, że obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo, gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

Przepis art. 17 ust 1 i art. 17 ust 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez odesłanie do przepisów ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, jednoznacznie wskazuje krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, przywołana treść omawianych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być uzupełniona przez inne rozumienie zakresu podmiotowego obowiązku alimentacyjnego, niż to wynika z Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Bez wątpienia wpływ na kształtowanie rozwiązań prawnych dotyczących określenia uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego miało orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zarówno w wyroku z dnia 15 listopada 2006 r. sygn. akt P 23/05 (OTK ZU-A 2006, nr 10, poz. 151), jak i w przywołanych wyżej wyrokach z dnia 18 lipca 2008 r. sygn. akt P 27/07 oraz z dnia 22 lipca 2008 r. sygn. akt P 41/07, Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował jako niekonstytucyjnego wymogu istnienia obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą sprawującą opiekę i podopiecznym. Wręcz przeciwnie, wyraził pogląd, że z woli ustawodawcy nie sam fakt opieki nad osobą niepełnosprawną, czy też rezygnacja dla jej sprawowania z zatrudnienia, lecz szczególna więź prawna pomiędzy osobą opiekuna a osobą niepełnosprawną wyróżnia grupę uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego. Co należy podkreślić, cechą relewantną podmiotów potencjalnie uprawnionych do tego świadczenia jest rezygnacja z zatrudnienia dla wywiązania się z szeroko rozumianego obowiązku alimentacyjnego. Celem tych regulacji jest bowiem to, by osoba zmuszona do rezygnacji z zatrudnienia w związku z wykonaniem ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego sama nie popadła w niedostatek, tracąc źródło utrzymania. Nie jest natomiast intencją ustawodawcy wspieranie wszystkich osób, które dobrowolnie podejmują się opieki nad niepełnosprawnym członkiem szeroko rozumianej rodziny. Wykładnia gramatyczna omawianych przepisów, ich znaczenie językowe, zgodne są z rezultatem wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Celem wykładni przepisów prawnych jest odtworzenie z nich norm postępowania wraz z ich ostateczną percepcją. Służy temu katalog zasad i reguł wykształconych przez praktykę interpretacyjną oraz systematyzowanych i objaśnianych przez naukę. Ich wspólną cechą jest rozróżnienie reguł językowych oraz reguł pozajęzykowych (reguł systemowych oraz reguł funkcjonalnych), które – w podanej kolejności – należy stosować w każdym przypadku interpretacji tekstu prawnego (szerzej M.Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki", wydanie 5, Warszawa 2010 r., str. 229-230 i 329-343; M.Zirk-Sadowski, ‘Wykładnia w prawie administracyjnym [w:] System prawa administracyjnego", pod redakcją R.Hausera, Z.Niewiadomskiego, A.Wróbla. tom 4, Warszawa 2012, str. 143-154 oraz O.Bogucki, "Wykładnia funkcjonalna w działalności najwyższych organów władzy sądowniczej", Szczecin 2011, str. 284-286). Zrozumienie tekstu prawnego wymaga przeprowadzenia całego procesu interpretacyjnego. Nawet, jeśli zwrot użyty w danym przepisie jest językowo jednoznaczny, interpretator powinien kontynuować wykładnię stosując dyrektywy pozajęzykowe, w celu ustalenia zgodności albo niezgodności rezultatu wykładni językowej z rezultatem wykładni funkcjonalnej. W przypadku niezgodności konieczne jest objaśnienie, jakie wartości narusza znaczenie językowe oraz czy zapewnienie spójności aksjologicznej prawa wymaga zmiany tego znaczenia. Wykładnią prawa jest, bowiem operacja myślowa nieograniczająca się do wykładni jednego przepisu, lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M.Zieliński, "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki", Warszawa 2002 r., str. 47 i nast.; Z.Ziembiński, "Logika praktyczna", Warszawa 2002 r., str. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., sygn. akt P 6/02. OTK-A 2002/7/91).

A zatem wykładnia gramatyczna może, a nawet powinna być uzupełniona innymi jej rodzajami, lecz ma ona podstawowe znaczenie dla ustalenia rzeczywistego znaczenia konkretnego przepisu. Dokonując interpretacji tekstu prawnego trzeba, bowiem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów z dnia 22 czerwca 1998 r. sygn. akt FPS 9/97 (ONSA 1998, nr 4, poz. 110), kierować się przede wszystkim znaczeniem słów danego języka etnicznego oraz założeniem, że ustawodawca był racjonalny, gdy używał takich a nie innych wyrazów i nie można a priori przyjmować, że określonych słów użyto w tekście prawnym bez wyraźnej ku temu potrzebie. Żadna wykładnia nie może prowadzić do skutków oczywiście sprzecznych z wyraźnym brzmieniem przepisu (contra legem), czy też prowadzić do odmowy zastosowania przepisu w brzmieniu ustalonym przez ustawodawcę poprzez wykreowanie nowej, niewynikającej z gramatycznego brzmienia przepisu, normy prawnej. Prowadziłoby to do sytuacji, w której podmioty dokonujące interpretacji przepisów prawa w procesie jego stosowania wkraczałyby w obszar wyłącznie zarezerwowany do kompetencji władzy ustawodawczej. Przeprowadzając wykładnię, której rezultatem jest w istocie nowa norma prawna, powołując się na prokonstytucyjne działanie, sąd de facto narusza podstawowe, wyrażone w art. 2 i 10 ust. 1 Konstytucji RP zasady, to jest zasadę demokratycznego państwa prawnego oraz zasadę trójpodziału władz, gdyż zamiast zweryfikować poprawność zastosowania przez organy administracji obowiązującego prawa, poprzez twórczą interpretację dokonuje jego stanowienia.

Niedopuszczalne jest tymczasem sądowe uzupełnianie ustawowego katalogu uprawnień socjalnych, gdyż przepis art. 32 ust. 1 i art. 67 Konstytucji RP nie mogą być samoistnym źródłem roszczeń. Przepisy te zawierają, bowiem treść normatywną nienadającą się do zbudowania podstawy prawnej rozstrzygnięcia sporu o prawo podmiotowe, ani nie umożliwiają oparcia na nich orzeczenia zasądzającego roszczenie. Są one, raczej źródłem gwarancji, a nie praw, a tym samym spełniają rolę wzorca konstytucyjnego, określającego w sposób ogólny zakres i formy zabezpieczenia społecznego. Wzorzec ten znajduje materializację w uchwalonych ustawach, w których ustawodawca zwykły konkretyzuje deklarację konstytucyjną, konstruując poszczególne prawa podmiotowe. Uzupełniając lub pomijając niektóre z przesłanek ustawowych z powołaniem się na zasady konstytucyjne, sąd administracyjny faktycznie wchodzi w rolę Trybunału Konstytucyjnego. Uznając, że pominięcie osób nieobciążonych obowiązkiem alimentacyjnym i spełniających inne wymogi z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych jest sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi, sąd administracyjny mógł co najwyżej, zgodnie z art. 193 Konstytucji RP, przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, co do zgodności tego przepisu z Konstytucją RP. Mając na uwadze powołane wyroki Trybunału Konstytucyjnego brak jest podstaw do wystąpienia z takim pytaniem prawnym. Nie można natomiast, z powołaniem się na wykładnię prokonstytucyjną, nadawać znaczenia przepisom ustawy sprzecznego z jej brzmieniem, uzasadniając to tym, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu podlegają zarówno Konstytucji, jaki i ustawom (art. 178 ust. 1 Konstytucji RP). Stosowanie prawa przez sądy nie powinno bowiem wypełniać istniejących instytucji prawnych zupełnie nowymi treściami, wbrew jasno wyrażonej woli ustawodawcy.

Nie można zatem, powołując się na ogóle zasady konstytucyjne, wyprowadzać wniosków, że prokonstytucyjna wykładnia art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwala przyjąć, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje również osobie niezobowiązanej do alimentacji, która sprawuje opiekę nad osobą niepełnosprawną.

W świetle powyższego przedstawione przez Naczelny Sąd Administracyjny zagadnienie prawne należało rozstrzygnąć w ten sposób, że osobie, którą nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem pełnoletniego członka rodziny, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym i która nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad tym niepełnosprawnym członkiem rodziny, w stanie prawnym przed 1 stycznia 2013 r., nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne na podstawie art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podjął uchwałę jak w sentencji.