Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Nikiforów Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kamieniecka (sprawozdawca) Sędzia WSA Marta Pająkiewicz-Kremis po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. w Wydziale IV na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S.Ć. na bezczynność Prezesa Zarządu Gminnego Centrum S. T. sp. z o.o. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 9 września 2024 r. I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Gminnego Centrum S. T. sp. z o.o. z siedzibą w T. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 9 września 2024 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Prezes Zarządu Gminnego Centrum S. T. sp. z o.o. z siedzibą w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, a bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezesa Zarządu Gminnego Centrum S. T. sp. z o.o. z siedzibą w T. na rzecz skarżącego S.Ć. kwotę 100 zł (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z dnia 9 września 2024 r., przesłanym pocztą elektroniczną S. Ć., radny Rady Miejskiej w T. (dalej: skarżący, strona, wnioskodawca), powołując się na art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902 ze zm., dalej: u.d.i.p.), wystąpił do Prezesa G. sp. z o.o. z siedzibą w T. (dalej: organ, Spółka), o udostępnienie informacji publicznej, tj. przesłanie kopii umów zleceń zawartych przez Spółkę - w latach 2016-2021. Jako formę udostępnienia wskazał informacje przesłane w formie skanów na podany adres e-mail.

Organ pismem z dnia 23 września 2024 r. poinformował skarżącego, że po analizie wniosku o udostępnienie informacji publicznej stwierdził, że zakres wnioskowanych informacji obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W świetle powyższego Spółka dokonała oszacowania liczby dokumentów, tj. umów zlecenia kasjerów-recepcjonistów, osoby prowadzącej stronę www. i BIP, instruktorów sportowych, wychowawców półkolonii, obsługi baru kręgielni, osoby obsługujące imprezę okolicznościową, osoby działu utrzymania czystości, które podlegałyby czynnościom związanym z udostępnieniem żądanych informacji, liczba ta wynosi nie mniej niż 140 dokumentów.

Z uwagi na powyższe organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, by dokonać przetworzenia żądanych informacji publicznych. W przypadku braku odpowiedzi we wskazanym terminie Spółka samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. Stosownie do treści art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ wyznaczył nowy termin na rozpatrzenie wniosku na dzień 8 listopada 2024 r.

Skarżący w piśmie z dnia 4 października 2024 r. w odpowiedzi na pismo organu z dnia 23 września 2024 r. poinformował i przypomniał, że jako radny Rady Miejskiej w T. ma prawo do informacji przetworzonej. Wskazał, że jak organ doskonale wie, w sprawie dotyczącej identycznego zakresu wnioskowanej informacji, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie niedawno wyrokował w tej sprawie. Zatem znając to sądowe rozstrzygnięcie, prosi o dostosowanie się do zaleceń NSA. Szczególna istotność interesu celu publicznego polega przede wszystkim na sprawdzeniu i kontroli wydawanych środków pieniężnych przez firmę. Jak doskonale wiemy, dług Gminy Trzebnica to ponad 108 min złotych. Państwa spółka komunalna generuje niestety straty. Dlatego tak ważne jest poznanie powodów, warunków i ilości zawieranych licznych umów, kontroli i oceny słuszności ich zawierania. O taką kontrolę wnoszą również moi wyborcy. Jako radny, jest w stanie zainicjować, w zależności od odkrytych ewentualnych nieprawidłowości (co mam nadzieję nie ma miejsca) działań w ramach mandatu radnego Rady Miejskiej w T. Istnieją również inne liczne rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które również potwierdzają prawo radnego do informacji przetworzonej, a w których pewnie organ jest również doskonale zorientowany. Nie będzie przytaczał poszczególnych sygnatur. Dla mnie i dla organu są one przecież doskonale znane. Jednocześnie poinformował, że na podstawie przesłanych informacji, rezygnuje z udostępnienia umów dotyczących wymienionych w piśmie grup zawodowych.

Organ w dniu 8 listopada 2024 r. przesłał skarżącemu skany wnioskowanych umów zlecenia, zanonimizowanych w zakresie imienia i nazwiska, adresu zamieszkania, numeru PESEL i podpisu zleceniobiorców. Jednocześnie wskazał, że w zakresie powyższych danych osobowych nie można było wydać decyzji administracyjnej, z uwagi na brak podania adresu zamieszkania i brak możliwości jego ustalenia na podstawie posiadanych danych. W konsekwencji, jak wynika z art. 64 § 1 k.p.a., nie było innej możliwości jak pozostawienie w danym zakresie wniosku strony bez rozpoznania. Organ wskazał, że jeśli nadal skarżący jest zainteresowany rozstrzygnięciem w powyższym zakresie, konieczne jest złożenie wniosku spełniającego wymogi k.p.a.

W piśmie z dnia 9 listopada 2024 r. wnioskodawca powołał sygnatury wyroków WSA we Wrocławiu i oświadczył, że nie jest zainteresowany otrzymaniem decyzji administracyjnej w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk. Uważa to za zbędne, bo argumenty podnoszone przez organ od kilku lat już zna. O tym, że te argumenty nie są skuteczne, organ przekonał się już kilka, a nawet kilkanaście razy. Wnioskodawca wniósł o zaproponowanie przez organ terminu, w którym organ udostępni umowy, np. termin 1 – 2 tygodniowy.

Strona w dniu 27 listopada 2024 r. za pośrednictwem organu złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając naruszenie:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej przez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek,

2) art. 10 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przez błędne zastosowanie, polegające na nieprawidłowym, gdyż tylko częściowym, zrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego skarżący wniósł o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj. imion, nazwisk oraz podpisów osób zawierających z organem zobowiązanym umowy zlecenia - zawartych we wniosku oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wyjaśnił, że w piśmie z dnia 4 października 2024 r. zrezygnował z udostępnienia umów dotyczących: kasjerów – recepcjonistów, wychowawców półkolonii, obsługi działu utrzymania czystości, osób świadczących usługi "ratowników wodnych" na basenach wewnętrznych i zewnętrznych, umów zawartych z rodzicami posyłających dzieci na półkolonie. Zaznaczył, że umowy cywilnoprawne mogą zostać wykorzystane do przepływu środków publicznych do osób niekompetentnych, ale związanych w różny sposób z osobą/podmiotem, która takimi środkami dysponuje (np. zatrudnienie na podstawie takiej umowy krewnych osoby kierującej danym organem). Stąd za zasadne należy uznać stanowisko, że dane osobowe wszystkich osób z którymi podmioty publiczne podpisały umowy cywilnoprawne, powinny zostać ujawnione.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W wyroku z dnia 25 lutego 2025 r. sygn. akt IV SAB/Wr 1214/24 WSA we Wrocławiu stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, która nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1055/25 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasadził od skarżącego na rzecz organu koszty postępowania kasacyjnego.

W piśmie procesowym z dnia 1 kwietnia 2026 r. skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny, a także o przeprowadzenie dowodu z wydruku korespondencji e-mail z dnia 8 listopada 2024 r. na okoliczność potwierdzenia, że organ nie dopełnił procedury wezwania do usunięcia braków formalnych, a jedynie poinformował o możliwości złożenia nowego wniosku, co stanowi naruszenie art. 64 § 1 k.p.a.

W piśmie procesowym z dnia 24 kwietnia 2026 r. organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wskazując, że anonimizacją objęto dane osobowe zleceniobiorców, a zatem dane w żaden sposób nie wpływające na możliwość "kontroli wydatków publicznych". Natomiast udostępnione dane w postaci skanów umów odzwierciedlają pełny stosunek prawny łączący Spółkę ze zleceniobiorcą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 334) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej p.p.s.a.), kontrola – o której mowa powyżej – obejmuje m. in. orzekanie w sprawie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Jak wynika zaś z art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Do takich zaś spraw należy postępowanie prowadzone w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Użyty w art. 190 p.p.s.a. zwrot "wykładnia prawa", należy rozumieć jako wyjaśnienie znaczenia przepisów prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie przyjmuje się, że "związanie wykładnią prawa" obejmuje interpretację przepisów materialnych i procesowych oraz ocenę zasadności ich zastosowania jako podstawy wydania decyzji administracyjnej. Natomiast przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Niewątpliwie ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciążący na Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Związanie wykładnią oznacza, że sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznawał sprawę (art. 183 p.p.s.a.) i w jakich wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1p.p.s.a.

W rozpatrywanej sprawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2025 r. sygn. akt III OSK 1055/25 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest wykładnią prawa dokonaną przez NSA, a także zobowiązany jest stosować wskazania co do dalszego postępowania w sprawie.

NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przez brak dokonania oceny prawnej, czy podmiot obowiązany dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego w zakresie adresów zamieszkania, numerów PESEL i podpisów osób będących stronami umów zleceń zawartych w latach 2016-2021. Jak stwierdził NSA, zarówno z akt sprawy, jak i z treści skargi wynika, że wnioskodawca w niniejszej sprawie żądał udostępnienia wszystkich danych osobowych, które zostały zanonimizowane. W tym przypadku istota żądanej informacji dotyczyła ujawnienia danych zleceniobiorców. Anonimizując dane zleceniobiorców organ nie udostępnił w tej części żądanej informacji. Udzielił informacji niepełnej, czy też niezgodnej z treścią żądania, co należy kwalifikować jako bezczynność adresata wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W przypadku gdy organ uważał, że żądane informacje podlegają ochronie na podstawie art. 5 § 2 u.d.i.p., powinien był wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie udostępnienia informacji w tym zakresie.

Dalej NSA wywiódł, że nie były przedmiotem analizy i wniosków WSA, czy rzeczywiście wnioskodawca nie podał adresu zamieszkania i czy był wzywany przez organ do jego podania, w tym treść pisma organu z 8 listopada 2024 r., a przynajmniej nie znalazło to swojego odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

NSA ubocznie zaznaczył, że czym innym jest informacja publiczna, a czym innym jej nośnik, którym może być np. dokument urzędowy lub prywatny. Udostępnieniu w trybie u.d.i.p. podlega dokument urzędowy (zarówno jego treść, jak i postać w jakiej został utrwalony). W przypadku innych rodzajów "nośników" informacji publicznej niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie ma obowiązku udostępnienia samego nośnika, a jedynie zawartej w nim informacji publicznej. W związku z tym żądanie udostępnienia zarazem określonej treści jak i postaci dokumentu prywatnego nie jest dopuszczalne, można natomiast domagać się zawartej w dokumencie prywatnym informacji, jeżeli jest to informacja publiczna. W konsekwencji NSA wskazał, że żądanie "skanu umowy", jako nośnika informacji nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów u.d.i.p., albowiem stanowią one dokument prywatny, a nie dokument urzędowy, który co do zasady stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu.

Analizując zgodnie ze wskazaniami NSA co do dalszego postępowania, tut. Sąd stwierdza, że istotnie we wniosku z dnia 9 września 2024 r., przesłanym organowi za pośrednictwem poczty elektronicznej, wnioskodawca nie podał adresu zamieszkania, pod który organ miałby możliwość przesłania wydanej decyzji administracyjnej. Istotne jest również, czy w konsekwencji braku adresu wnioskodawca był wzywany przez organ do podania adresu zamieszkania. Należy stwierdzić, że w wezwaniu z dnia 23 września 2024 r. organ wezwał skarżącego do wykazania w terminie 14 dni, w jakim zakresie występuje szczególna istotność dla interesu publicznego zaznaczając, że w przypadku braku odpowiedzi Spółka samodzielnie dokona oceny, czy w sprawie zachodzi szczególna istotność dla interesu publicznego. Organ przewidywał więc, że konieczne może być wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej z uwagi na niewykazanie szczególnej istotności informacji dla interesu publicznego. W wezwaniu tym organ nie poinformował jednak skarżącego o konieczności podania adresu zamieszkania w celu doręczenia ewentualnie wydanej decyzji.

Natomiast w piśmie z dnia 8 listopada 2024 r., przy którym w załączeniu organ przesłał skany zanonimizowanych umów zlecenia, organ poinformował wnioskodawcę, że nie można było wydać decyzji z uwagi na brak podania przez wnioskodawcę adresu zamieszkania i brak możliwości jego ustalenia. W konsekwencji na podstawie art. 64 § 1 k.p.a. organ pozostawił wniosek w tym zakresie bez rozpoznania. Organ poinformował również wnioskodawcę, że konieczne jest złożenie wniosku spełniającego wymogi k.p.a., jeżeli wnioskodawca jest nadal zainteresowany rozstrzygnięciem w tym zakresie.

Należy więc stwierdzić, że organ również w piśmie z dnia 8 listopada 2024 r. nie wezwał wnioskodawcy do podania aktualnego adresu zamieszkania w celu doręczenia decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych. W rozpoznawanej sprawie organ kontaktował się z wnioskodawcą za pośrednictwem poczty elektronicznej (adres poczty elektronicznej został podany przez skarżącego we wniosku), zatem miał możliwość wezwania skarżącego do podania adresu zamieszkania. Zatem pozostawienie przez organ podania bez rozpoznania w zakresie danych osobowych zleceniobiorców było przedwczesne. Zaniechanie organu co do wezwania skarżącego do podania adresu stanowi naruszenie art. 64 § 1 k.p.a. w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p.

Organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonych wniosku, na podstawie właściwie zastosowanych przepisów u.d.i.p. z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do wezwania skarżącego do podania aktualnego adresu zamieszkania, a następnie przesłania na podany adres ewentualnie wydanej decyzji administracyjnej.

W konsekwencji Sąd w punkcie I sentencji wyroku zobowiązał organ do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Jednocześnie, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd uznał, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądzono w pkt II sentencji wyroku. Oceniając tę kwestię Sąd miał na uwadze, że rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, czy opóźnienia w podejmowanych czynnościach pozbawionego jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W sprawie nie sposób dopatrzeć się w działaniu organu rażącego naruszenia prawa. Sąd wziął pod uwagę, że organ nie zignorował wniosku skarżącego i odpowiedział na wniosek, przesyłając skany umów, jednak argumentacja co do pozostawienia podania bez rozpoznania okazała się wadliwa. Bezczynność organu wynikała z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów prawa. Z tych względów nieuzasadnione było również wymierzenie organowi grzywny.

O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. w pkt III sentencji wyroku (wpis od skargi - 100 zł).