Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 928/16 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 928/16 uchylił zaskarżoną przez R. S. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lipca 2016 r.

nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że decyzją

z [...] maja 2016 r. Prezydent Miasta L. na podstawie art. 108 § 1, art. 163 K.p.a.

w związku z art. 11 ust. 1, art. 54 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, uchylił z dniem [...] czerwca 2016 r. w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z [...] kwietnia 2011 r. znak: [...]

o skierowaniu R. S. do Domu Pomocy Społecznej.

W uzasadnieniu decyzji podano, że R. S. od [...] marca 2014 r. jest mieszkańcem [...] Domu Pomocy Społecznej Diecezji L. w L.. Dnia [...] września 2015 r. do Ośrodka Pomocy Rodzinie wpłynęła informacja od Dyrektora Domu o pojawiających się incydentach z jego udziałem. Pod wpływem alkoholu zdarza się, że jest agresywny i wulgarny, obraża współmieszkańców, a także personel opiekuńczy Domu. Jego zachowanie niekorzystnie wpływa na mieszkańców domu i proces wychodzenia z choroby alkoholowej u pozostałych mieszkańców z podobnym problemem. Nie stosuje się do norm i zasad obowiązujących w domu pomocy społecznej, notorycznie łamie regulamin. Niechętnie uczestniczy

w indywidualnych spotkaniach terapeutycznych oraz terapii zajęciowej. Nie posiada żadnych zainteresowań, wolny czas spędza poza Domem Pomocy Społecznej.

W okresie od [...] października 2015 r. do [...] października 2015 r. przebywał na Oddziale [...] w L., był to trzeci taki pobyt, jednak jak wynika z informacji pracowników Domu, od tego czasu klient wielokrotnie nadużywał alkoholu, nie przestrzegając regulaminu domu pomocy społecznej. Ponadto, jak wynika z zaświadczenia lekarskiego z [...] stycznia 2016 r. jest zdolny do funkcjonowania bez całodobowej pomocy osób drugich. W ocenie organu, jego zachowanie wskazuje na marnotrawienie przyznanej pomocy w formie pobytu w domu pomocy społecznej. Na chwilę obecną stan jego zdrowia jest na tyle dobry, że nie wymaga on opieki całodobowej. Jednocześnie poinformowano stronę, że może skorzystać z usług proponowanych przez Dzienny Ośrodek Wsparcia dla Bezdomnych w L., Schronisk dla bezdomnych mężczyzn oraz noclegowni całorocznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., po rozpoznaniu odwołania R. S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 106 ust.5 w związku z art. 11 ust.1 ustawy o pomocy społecznej uchyliło decyzję organu I instancji w całości i uchyliło w całości z dniem [...] czerwca 2016 r. własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...] w przedmiocie skierowania odwołującego się do domu pomocy społecznej.

W motywach decyzji podano, że strona legitymuje się orzeczeniem [...] w L. z dnia [...] lutego 2016 r. zaliczającym go do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Z orzeczenia wynika, że nie wymaga on stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością egzystencji. Wprawdzie odwołujący dołączył do akt sprawy zaświadczenie lekarskie z dnia [...] czerwca 2016 r. które wskazuje, że wymaga opieki osób trzecich, jednak w orzeczeniu o niepełnosprawności, które zostało wydane

w bieżącym roku przez uprawniony i wykwalifikowany do oceny zdrowia pod tym kątem organ wskazano, że nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. W wywiadzie środowiskowym z [...] października 2015 r. wskazano, że jest całkowicie sprawny fizycznie, porusza się samodzielnie, nie zauważa się utykania na nogę. Niemal codziennie wychodzi z domu na kilka godzin, samodzielnie porusza się środkami, komunikacji miejskiej. Kolegium podzieliło ustalenia organu I instancji i uznało,

że odwołujący marnotrawi przyznane świadczenia. Wskazano, że wielokrotnie był karany w związku z nieprzestrzeganiem regulaminu, polegającym w szczególności na nadużywaniu alkoholu, zakłócaniu porządku w placówce oraz informowany

o konsekwencjach swojego zachowania (nagany z 19 maja 2015 r. i 22 września

2015 r.). Z wywiadu środowiskowego z [...] października 2015 r. wynika, że "w ostatnim okresie klient kilkukrotnie przebywał w domu pod wpływem alkoholu, był wulgarny

w stosunku do personelu, zanieczyszczał pomieszczenia budynku". Z dołączonego dziennika zadań zrealizowanych przez psychologa wynika, że w okresie od [...] maja 2014r. do [...] września 2015r. ze stroną wielokrotnie były przeprowadzane rozmowy dyscyplinujące, głównie związane ze spożywaniem alkoholu oraz niestosowaniem się do regulaminu Domu Pomocy Społecznej. Mieszkańcy ośrodka unikają przebywania

w świetlicy, gdyż boją się doświadczyć nieprzyjemności ze strony odwołującego.

Kolegium zaznaczyło, że decyzja organu I instancji nie zawiera wskazania podstawy prawnej do uchylenia decyzji, którą powinny być przepisy art. 106 ust. 5

w związku z art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Wobec tego Kolegium orzekło co do istoty sprawy i zmieniło podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą decyzję, R. S. zaznaczył, że od dnia skierowania do Domu Pomocy Społecznej stan jego zdrowia uległ pogorszeniu. Wymaga korzystania z usług środowiskowego wsparcia samodzielnej egzystencji oraz opieki osób drugich, gdyż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu

z zeznań świadków mających potwierdzić stosowanie się do regulaminu Domu Pomocy Społecznej oraz zaświadczeń lekarskich z [...] września 2016 r. i [...] sierpnia 2016 r. oraz orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z [...] września 2016 r. na okoliczność konieczności stałej opieki i pomocy osób trzecich w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 928/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie.

W rozważaniach Sąd pierwszej instancji wskazał, że stosownie do art. 11 ustawy o pomocy społecznej, w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania

w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego (ust.1). Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (ust. 2).

Sąd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w postępowaniu o udzielenie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Zgodnie z art. 54 ustawy, prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych.

Sąd I instancji zgodził się z organem, że podstawą decyzji było marnotrawienie świadczenia, jednakże ustalenie stanu zdrowia skarżącego również powinno znaleźć odzwierciedlenie w motywach decyzji. Skarżący zwracał uwagę na pogorszenie stanu zdrowia, potwierdzając swoje zastrzeżenia orzeczeniem o Stopniu Niepełnosprawności z [...] września 2016 r., według którego zaliczono go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, wskazano również, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Opis ten różni się zatem diametralnie od przyjętego w orzeczeniu z [...] lutego 2016 r. Organ powinien zatem rozważyć, czy w tej sytuacji pozbawienie skarżącego specjalistycznej opieki, jaką zapewnia dom pomocy społecznej nie przekracza granic uznania.

Z akt wynika, że obecnie przebywa w schronisku dla bezdomnych, gdzie

w istocie pozbawiony jest opieki. Wskazał ponadto, że od [...] września 2016 r. uczęszcza codziennie na terapię odwykową, co również powinno zostać rozważone w świetle sankcji określonej w art. 11 ustawy. W tych okolicznościach należało także rozważyć zmianę domu pomocy społecznej. Według decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżącego umieszczono w domu dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych. Tymczasem art. 56 pkt 7 ustawy przewiduje również możliwość skierowania do domu pomocy społecznej dla osób uzależnionych od alkoholu. Sąd nie zgodził się z Kolegium, że wszystkie okoliczności sprawy zostały dokładnie i z należytą starannością rozważone. W istocie bowiem pominięto te, które zdaniem skarżącego są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a które nie były znane Kolegium w dacie rozstrzygania. Nie odniesiono się do nich także w odpowiedzi na skargę, ograniczając się jedynie do powielenia argumentacji zawartej w zaskarżonej decyzji.

Od wyroku Sądu pierwszej instancji skargę kasacyjną wywiódł pełnomocnik Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie domagając się uchylenia

w całości zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez:

1) błędną wykładnię art. 100 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dalej "u.p.s.", polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ administracji badając przesłanki do uchylenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej winien kierować się wyłącznie dobrem osoby, której dotyczy decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej, natomiast bez znaczenia jest dobro innych osób korzystających z pomocy społecznej - współlokatorów strony postępowania, które zamieszkują w tym samym domu pomocy społecznej i także są beneficjentami systemu opieki społecznej;

2) błędną wykładnię art. 100 ust. 1 u.p.s. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ administracji badając przesłanki do uchylenia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej winien kierować się wyłącznie subiektywnym rozumieniem przez stronę postępowania swojego dobra, podczas gdy istotne jest obiektywnie ustalenie przez orzekający organ czym jest dobro strony, co w przedmiotowej sprawie miało swój wyraz w uznaniu, że uchylenie decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej może spowodować zmianę postępowania strony poprzez podjęcie leczenia odwykowego i utrzymywanie stanu abstynencji, a dalsze przebywanie strony w domu pomocy społecznej powodować będzie poczucie bezkarności i pogłębianie się choroby alkoholowej, mające swoje bezpośrednie negatywne odbicie na stanie zdrowia;

3) błędną wykładnię art. 100 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.s. i 11 ust. 2 u.p.s. oraz w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s., polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ administracji nawet w przypadku niewątpliwego stwierdzenia przesłanek do uchylenia decyzji, czyli marnotrawienia świadczeń z pomocy społecznej i braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie może uchylić decyzji na podstawie przepisów z art. 106 ust. 5 u.p.s.

w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 u.p.s. ze względu na dobro strony postępowania,

a w szczególności stan zdrowia;

4) błędną wykładnię art. 11 ust. 1 u.p.s. i art. 11 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 106 ust. 5 u.p.s., polegającą na przyjęciu przez Sąd, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji uchylającej decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i stwierdzając w trakcie postępowania zarówno marnotrawienie świadczeń z pomocy społecznej, jak i brak współdziałania strony w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może w postępowaniu odwoławczym zmienić przedmiot postępowania i wydać decyzję o skierowaniu strony do domu pomocy społecznej innego typu, a w szczególności dla osób uzależnionych od alkoholu;

5) błędną wykładnię art. 56 pkt 7 u.p.s. polegającą na przyjęciu przez Sąd, że domy pomocy społecznej przeznaczone dla osób uzależnionych od alkoholu powołane są do udzielania pomocy osobom czynnie, nałogowo spożywającym alkohol, a nie osobom uzależnionym od alkoholu, lecz przestrzegającym abstynencji.

b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w Lublinie naruszyło przepisy prawa materialnego - art. 110 ust. 1 u.p.s. oraz przepisy postępowania - art. 7, art.77 § 1 i art. 80 K.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji, podczas gdy postępowanie w sprawie nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku, a skarga powinna być oddalona;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oderwaną od materiału dowodowego ocenę decyzji Kolegium z [...] lipca 2016 r., polegającą na uznaniu, że organ odwoławczy nie rozważył dostatecznie okoliczności sprawy, podczas gdy uzasadnienie decyzji odnosi się do wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy, a akta sprawy zawierały kompletny materiał dowodowy;

3) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez samodzielne ustalenie przez Sąd stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które powstały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi,

a w szczególności przez ustalenie stanu faktycznego na podstawie orzeczenia

o stopniu niepełnosprawności z dnia [...].09.2016 r. oraz oświadczenia strony

o uczęszczaniu na terapię odwykową od [...].09.2016 r., czyli na okolicznościach zaistniałych po wydaniu decyzji i zakończeniu postępowania odwoławczego.

Naczelny Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu, wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej: p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 100 ust.1 w zw. z art. 11 ust.1 i 2 w zw. z art. 106 ust. 5 ustawy

o pomocy społecznej, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ administracji nawet w przypadku stwierdzenia marnotrawienia świadczeń z pomocy społecznej i braku współdziałania strony z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, nie może uchylić decyzji ze względu na dobro strony postępowania, a w szczególności jej stanu zdrowia. Nadto skarżący kasacyjnie podniósł zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które powstały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy.

Zarzuty skargi kasacyjnej są trafne.

Na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 100

ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, zgodnie z którym

w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Dokonując wykładni wskazanego przepisu, należy mieć na względzie, jak słusznie wskazał organ w skardze kasacyjnej, że rozpatrując sprawy z zakresu przyznania bądź uchylenia świadczenia w postaci skierowania do domu pomocy społecznej należy mieć na uwadze nie tylko dobro osoby kierowanej - strony postępowania, ale też innych osób, które wraz z nią zamieszkują.

W przedmiotowej sprawie organy orzekające w sprawie w sposób nie budzący wątpliwości stwierdziły, że spożywanie alkoholu przez R. S., niewłaściwe zachowanie w stosunku do pracowników Domu oraz innych współmieszkańców świadczy o marnotrawieniu przyznanych świadczeń i korzystaniu z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Prawidłowo Kolegium stwierdziło, iż takie zachowanie wskazuje na marnotrawienie przyznanych świadczeń w postaci pobytu w domu pomocy społecznej, co stanowi naruszenie art. 11 ust. 2 ustawy o pomoc społecznej, a decyzja Kolegium o uchyleniu decyzji własnej o skierowaniu R. S. do domu pomocy społecznej, w sposób wszechstronny i wyczerpujący przedstawia zebrany

w sprawie materiał dowodowy i uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela zarzut procesowy naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez samodzielne ustalenie przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy na podstawie dowodów i faktów, które powstały po dniu wydania decyzji przez organ odwoławczy i z tego względu nie mogły być znane temu organowi, a w szczególności przez ustalenie stanu faktycznego na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności

z dnia [...] września 2016 r. i oderwaną od materiału dowodowego znajdującego się

w aktach ocenę zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lipca 2016 r. polegającą na uznaniu, że organ odwoławczy nie rozważył wszystkich okoliczności sprawy, podczas, gdy uzasadnienie decyzji w sposób wszechstronny i wyczerpujący odnosi się do wszystkich okoliczności i dowodów zebranych w sprawie i istniejących w dniu jej wydania.

Nowe okoliczności i dowody w sprawie, jak trafnie wskazał organ w skardze kasacyjnej, mogą mieć znaczenie przy ocenie ponownego wniosku o skierowanie strony do domu pomocy społecznej.

Podsumowując powyższe wywody, za zasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 p.p.s.a.