Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 683/14 w sprawie ze skargi B. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu drogowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od B. Ż. na rzecz Gminy G. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

II GSK 1282/15

UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Wr 683/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę B. Ż. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014 podjętą w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego.

Wydając powyższe orzeczenie Sąd orzekał na podstawie następującego stanu faktycznego:

Rada Miejska w Głuszycy uchwałą z 28 czerwca 2014 r., nr LXXII/284/2014 wyraziła zgodę na zawarcie z Gminą Wałbrzych porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, na zasadach określonych w porozumieniu. Jednocześnie powierzyła wykonanie podjętej uchwały Burmistrzowi Głuszycy. Uzasadniając Rada wskazała, iż kwestia zapewnienia lokalnego transportu zbiorowego stanowi jedno z zadań własnych gminy, które realizowane może być samodzielnie, bądź też w porozumieniu z innymi gminami. Powołując się na przeprowadzone w marcu 2014 r. konsultacje z mieszkańcami gminy, zgłaszane postulaty mieszkańców Głuszycy, jak również korzyści wynikające z zawarcia porozumienia (w tym między innymi jednolitość obowiązujących cen biletów jednorazowych oraz okresowych na wszystkie linie komunikacyjne funkcjonujące na terenie Wałbrzycha, dalszy rozwój turystyczny regionu, ułatwienia dla osób poruszających się na wózku inwalidzkim lub osób podróżujących z wózkiem) Rada Miejska Głuszycy wskazała na zasadność podjęcia przedmiotowej uchwały.

Pismem z 23 lipca 2014 r. B. Ż., prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą: C. N. i T. B. Ż.w G., działając na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) – dalej: u.s.g., wystąpiła do Rady Miejskiej w Głuszycy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, tj. do uchylenia w/w uchwały jako sprzecznej z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13 ze zm.) w zw. z art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) 1370/2007 z 23 października 2007 r. dotyczącego usług publicznych w zakresie kolejowego i drogowego transportu pasażerskiego oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 1191/69 i (EWG) nr 1107/70.

Pismem z 28 sierpnia 2014 r. Rada Miejska w Głuszycy poinformowała skarżącą, iż wniesione przez nią wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie zostanie uwzględnione.

B. Ż. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 2 lit. e rozporządzenia (WE) 1370/2007 poprzez niezasadne przyjęcie, iż przewóz osób na linii komunikacyjnej objętej zakresem porozumienia pomiędzy gminami Głuszyca i Wałbrzych stanowi przewóz użyteczności publicznej, realizowany na zlecenie właściwego organizatora transportu zbiorowego, w celu zaspokojenia potrzeb przewozowych mieszkańców tego obszaru, w sytuacji, w której przewozy te są przewozami komercyjnymi;

2) art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, poprzez niezasadne przyjęcie, iż gmina Wałbrzych może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej objętej zakresem w/w porozumienia w myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, pomimo, iż gmina Głuszyca oraz gmina Wałbrzych nie są gminami sąsiadującymi, a tym samym przedmiotowe przewozy nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich, dla których organizatorem jest gmina, której powierzono zadanie organizacji publicznego transportu zbiorowego na mocy porozumienia międzygminnego.

Wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniesioną skargę wskazała, że jest przewoźnikiem komercyjnym, realizującym w oparciu o posiadane zezwolenia, regularny przewóz osób w zakresie takim samym, jak przewidziany w zaskarżonej uchwale. Wskazując na swój interes prawny do wniesienia skargi strona podniosła, iż przedmiotowa uchwała odnosi się bezpośrednio do jej uprawnień dotyczących wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przewozów regionalnych osób i ma na celu przejęcie przez organy samorządu terytorialnego od prywatnych przedsiębiorców dochodowego rynku przewozów pasażerskich na linii łączącej gminę Głuszyca z Wałbrzychem. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację, co do zasadności podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Głuszycy wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 4 marca 2015 r., III SA/Wr 683/14 oddalił skargę B. Ż.. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd I instancji wskazał, iż wnosząc przedmiotową skargę strona nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zdaniem WSA we Wrocławiu, z treści powołanego przepisu wprost wynika, iż podmiot pragnący skutecznie w świetle prawa zaskarżyć uchwałę rady gminy z zakresu administracji publicznej, powinien na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego wykazać, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny. Dopiero bowiem po ustaleniu, że kwestionowany akt narusza konkretny interes prawny strony skarżącej, sąd bada, czy kwestionowana uchwała jest zgodna z powszechnie obowiązującym prawem. W ocenie Sądu, na gruncie niniejszej sprawy w celu skutecznego zaskarżenia uchwały z dnia 28 czerwca 2014 r. skarżąca powinna wykazać, że uchwała ta ingeruje uszczuplająco w jej interes prawny. Interes prawny to szczególny związek pomiędzy sytuacją danego podmiotu prawa a normą prawa materialnego, przy czym ten związek charakteryzuje się indywidualnym, konkretnym i realnym oraz osobistym charakterem. Taki związek musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i związek ten istniejący pomiędzy danym stanem faktycznym, w którym znajduje się podmiot prawa a treścią normy prawa materialnego (czyli interes prawny) ma być naruszony treścią, postanowieniami kwestionowanego aktu. Sąd podkreślił, iż interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem.

Zarówno z treści wniesionej skargi, jak i z akt sprawy nie wynika, w ocenie Sądu I instancji, że skarżąca posiada indywidualny, skonkretyzowany, realny, osobisty interes prawny, który został naruszony przez kwestionowaną uchwałę w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. W ocenie Sądu skarżąca powołuje się na mającą w przyszłości wystąpić okoliczność zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, którego wykonanie powierzono Burmistrzowi Gminy i przekazania wykonania transportu przez gminę organizatorowi publicznego transportu zbiorowego z Wałbrzycha. Interesy, które podnosi w sprawie mają zatem charakter hipotetyczny, potencjalny i są ukierunkowane na przyszłość. Powyższe stwierdzenie, w ocenie Sądu meriti, skutkowało koniecznością oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

B. Ż., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzuciła:

1) na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwała o wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego, na skutek której takie porozumienie zostało zawarte, może stanowić jedynie zagrożenie interesu prawnego, ale nie może go naruszać; a ponadto uznanie, że interesu prawnego skarżącej nie może naruszać całość skarżonej uchwały, a jedynie jej konkretne normy;

- art. 18 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 74 ust. 1 u. s. g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że rada gminy może wyrazić zgodę na zawarcie bliżej nieokreślonego porozumienia, które nie ma zarysowanych praw i obowiązków stron, a w konsekwencji, które nie narusza żadnych konkretnych interesów prawnych;

2) na podstawie art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p. p. s. a. poprzez nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia wyroku do porozumienia międzygminnego z 20 sierpnia 2014 r. zawartego pomiędzy Gminą Wałbrzych i Gminą Głuszyca w wykonaniu zaskarżonej uchwały, a w konsekwencji niewskazanie w uzasadnieniu przyczyn, dla których Sąd l instancji uznał, że naruszenie interesu prawnego strony ma jedynie charakter hipotetyczny;

- art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 i 227 ustawy z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (tekst jedn.: Dz. U. 2014 r., poz. 101, ze zm.) poprzez błędy w ustaleniach faktycznych i przyjęcie, że nie doszło do zawarcia porozumienia międzygminnego pomiędzy Gminą Wałbrzych i Gminą Głuszyca w wykonaniu zaskarżonej uchwały;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 2 lit e) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego wskutek przyjęcia, iż przewóz osób na linii komunikacyjnej objętej zakresem porozumienia między gminami Głuszyca oraz Wałbrzych stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy gmina Wałbrzych nie może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej objętej zakresem w/w porozumienia, gdyż gmina Głuszyca oraz gmina Wałbrzych nie są gminami sąsiadującymi, a tym samym przedmiotowe przewozy nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich.

Mając powyższe na uwadze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podkreśliła przy tym, że jest przewoźnikiem komercyjnym, wykonującym przewozy na regularnych liniach przebiegających m.in. przez obszar gminy Głuszyca, Jedlina Zdrój oraz Wałbrzych. Usługi transportowe są świadczone przez nią na zasadach swobodnej gry sił rynkowych. Podstawą do wykonywania w/w przewozów jest posiadane przez nią zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, wydane w oparciu o art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. 2013 r., poz. 1414, ze zm.). Z przywołanego wyżej przepisu wynika zatem prawo osoby posiadającej odpowiednie zezwolenie do wykonywania regularnych przewozów na danym obszarze. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, właśnie to uprawnienie skarżącej zostało naruszone uchwałą Rady Miejskiej w Głuszycy nr LXXII/284/2014.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Głuszycy reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przewoźnik komercyjny, realizujący w oparciu o posiadane zezwolenia, przewóz regularny osób w zakresie takim samym, jak przewidziany w zaskarżonej uchwale, ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu samorządu o wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Strona skarżąca kasacyjnie, jako podstawy kasacyjne wskazała zarówno naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnośnie do zarzutu skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji w treści uzasadnienia wyroku do porozumienia międzygminnego Burmistrza Głuszycy z 20 sierpnia 2014 r. zawartego pomiędzy Gminą Wałbrzych i Gminą Głuszyca, to uznać go należy za całkowicie bezpodstawny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał bowiem podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił przyczyny podjętego rozstrzygnięcia, przedstawiając przy tym stan sprawy oraz istotę zarzutów skargi. Umotywował również w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego uznaje, że skarżąca nie wykazała naruszenia jej interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, a w konsekwencji - skarga jako wniesiona przez podmiot nieobjęty zakresem stosowania normy prawnej art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst. jedn.: z 2013 r. poz. 594 ze zm. – dalej: u.s.g.) - podlegała oddaleniu. Brak jest podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, iż nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do porozumienia międzygminnego Burmistrza Głuszycy z 20 sierpnia 2014 r. zawartego pomiędzy Gminą Wałbrzych i Gminą Głuszyca w sprawie powierzenia Gminie Wałbrzych przez Gminę Głuszyca zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, skoro wymieniony akt nie był przedmiotem kontroli tego Sądu. Skarga wniesiona została bowiem na uchwałę Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014, podjętą w sprawie wyrażenia zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Porozumienie międzygminne Burmistrza Głuszycy z 20 sierpnia 2014 r. pozostawało zatem poza zakres przedmiotowym sprawy rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 233 i art. 227 K.p.c. w związku z art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał bowiem w sprawie dowodu uzupełniającego z dokumentu. Tym samym nie mógł naruszyć art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. jak i przepisów postępowania cywilnego. Po pierwsze, stwierdzić trzeba, że użycie w art. 106 § 3 p.p.s.a. sformułowania "sąd może" świadczy o tym, że przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego stanowi uprawnienie, a nie obowiązek Sądu. Po drugie natomiast zauważyć należy, że z treści skargi, jak również z protokołu rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu nie wynika, aby pełnomocnik skarżącej składał wniosek o przeprowadzenie przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu. Z protokołu rozprawy z dnia 12 lutego 2015 r. wynika wręcz, że "pełnomocnik skarżącej nie składa wniosków formalnych".

Należy nadto zauważyć, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano w sposób wyraźny zarzutu, że opisane wyżej uchybienia procesowe Sądu I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych też względów uznać je należy za niezasadne.

Jeżeli chodzi natomiast o pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania zawarte w pkt 3 i 4 skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 2 lit e) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego wskutek przyjęcia, iż przewóz osób na linii komunikacyjnej objętej zakresem porozumienia między gminami Głuszyca oraz Wałbrzychem stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy gmina Wałbrzych nie może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej objętej zakresem w/w porozumienia, gdyż gmina Głuszyca oraz gmina Wałbrzych nie są gminami sąsiadującymi, a tym samym przedmiotowe przewozy nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich, wskazać należy, że mimo ich sformułowania przez skarżącą kasacyjnie w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., to przedstawione są one jako skutek naruszenia prawa materialnego. Treść tych zarzutów odnosi się do merytorycznej oceny uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014, której Sąd I instancji nie dokonywał, bowiem uznał, że B.Ż. nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyraźnie zaznaczył, że brak legitymacji skarżącej do wniesienia skargi w trybie art. 101 § 1 u.s.g. zamyka sądowi drogę do merytorycznego jej rozpoznania.

Zasadnym jest zatem w pierwszym rzędzie rozpoznanie zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uchwała o wyrażeniu zgody na zawarcie porozumienia międzygminnego, na skutek której takie porozumienie zostało zawarte, może stanowić jedynie zagrożenie interesu prawnego, ale nie może go naruszać; a ponadto uznanie, że interesu prawnego skarżącej nie może naruszać całość skarżonej uchwały, a jedynie jej konkretne normy. Dopiero bowiem uznanie, że doszło do nieprawidłowej wykładni tego przepisu przez Sąd I instancji, umożliwi zajęcie stanowiska w sprawie merytorycznych zarzutów skargi kasacyjnej, odnoszących się do treści uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014.

Co do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzić należy, że jest on nieuzasadniony. Przywołany przepis wiąże prawo do wniesienia skargi z istnieniem naruszenia interesu prawnego, który musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną skarżącego. Odnośnie legitymacji skargowej opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. wypowiedziało się obszernie zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna.

Interes prawny skarżących, o którym mowa w art. 101 u.s.g., jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy, jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Teza o wywodzeniu interesu prawnego z prawa materialnego, będącego jego źródłem, poprzez wskazanie stosunków między adresatami regulacji materialnoprawnej, utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1749/07, System Informacji Prawnej LEX nr 470930, wyrok NSA z 15 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1788/07, System Informacji Prawnej LEX nr 463973).

Podkreślić należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się ponadto bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00 - niepubl. oraz z dnia 18 września 2003 r., sygn. akt II SA 2637/02, System Informacji Prawnej LEX nr 80699).

Interes prawny musi być zatem aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r., nr 4, poz. 83A).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w stosunku do uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014, podjętej w sprawie zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, skarżąca nie wykazała, aby regulacje zawarte w tej uchwale naruszały jej interes prawny. Istotne w niniejszej sprawie jest to, że przedmiotem uchwały jest wyłącznie wyrażenie przez Radę Miejską w Głuszycy zgody na zawarcie z Gminą Wałbrzych porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego. Zgodnie z § 2 i § 3 uchwały nr LXXII/284/2014 transport ma być wykonywany przez Gminę Wałbrzych na zasadach określonych w porozumieniu, a wykonanie uchwały powierzone zostało Burmistrzowi Głuszycy. Uchwała Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014 stanowi zatem jedynie deklarację zawarcia w przyszłości porozumienia w zakresie lokalnego transportu zbiorowego, a więc poprzedza ewentualne późniejsze działania organu wykonawczego w przedmiotowej sprawie. Uchwała nie może wobec tego wpływać bezpośrednio na sytuację prawną skarżącej, gdyż poza gotowością zawarcia porozumienia międzygminnego w zakresie lokalnego transportu zbiorowego z Gminą Wałbrzych, Rada Miejska w Głuszycy żadnych konkretnych zasad tego porozumienia w zaskarżonej uchwale nie zawarła. Nie można tym samym mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącej, czy też jakiegokolwiek innego podmiotu, skoro uchwała - w związku z podziałem kompetencji pomiędzy organami samorządu gminnego - stanowi jedynie upoważnienie dla organu wykonawczego do zawarcia stosownego porozumienia. Ostateczna decyzja w tym zakresie należy do Burmistrza Głuszycy. Uchwała Rady Gminy, która zawiera jedynie zgodę na podpisanie przez organ wykonawczy porozumienia, nie wkracza w prawa podmiotowe skarżącej, gdyż wyznacza jedynie kierunek działania Miasta Głuszyca w zakresie lokalnego transportu zbiorowego w przyszłości, przy respektowaniu obowiązujących przepisów prawnych.

Już tylko z tego względu, iż omawiana uchwała ma charakter określający przyszłe działania, po ziszczeniu się określonych warunków, nie można mówić o naruszeniu praw podmiotowych strony, wynikających z posiadanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów na obszarze gminy Głuszyca. Wyrażona przez skarżącą obawa, iż realizacja uchwały z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014 doprowadzi do utraty przez nią pasażerów, nie mogła podlegać ochronie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Mamy w tym przypadku bowiem do czynienia jedynie z potencjalnym zagrożeniem interesom skarżącej i to nie o charakterze prawnym lecz formalnym. Ewentualny przyszły spadek rentowności usług transportowych świadczonych przez skarżącą kasacyjne na terenie gminy Głuszyca z powodu zawarcia przez Burmistrza Głuszycy porozumienia nie stanowi chronionego prawnie interesu czy też uprawnienia. Nie można podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, iż uchwała Rady Miejskiej w Głuszycy naruszyła uprawnienie skarżącej wynikające z posiadania odpowiedniego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na obszarze gminy Głuszyca, gdyż przedmiotowa uchwała nie zawiera jakichkolwiek regulacji, które w sposób bezpośredni, czy też nawet pośredni ingerowałyby w zakres i rodzaj udzielonego skarżącej zezwolenia na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, iż powyższa uchwała winna być oceniana w świetle porozumienia międzygminnego Burmistrza Głuszycy z 20 sierpnia 2014 r. zawartego pomiędzy Gminą Wałbrzych i Gminą Głuszyca w sprawie powierzenia Gminie Wałbrzych przez Gminę Głuszyca zadań w zakresie lokalnego transportu zbiorowego (Dziennik Urzędowy Woj. Dolnośląskiego z 12 września 2014 r. poz. 3804). Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a zatem również oceny tego Sądu, była uchwała Rady Miejskiej w Głuszycy z 28 czerwca 2014 r. nr LXXII/284/2014, a fakt późniejszego zawarcia przez Burmistrza Głuszycy w oparciu o tę uchwałę porozumienia, nie zmienia jej intencyjnego charakteru.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała negatywnie wpływała na jej sferę materialnoprawną, pozbawiając ją pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Ocena legitymacji procesowej w kontekście przedstawionych powyżej rozważań, dotyczących kryterium interesu prawnego oraz jego naruszenia, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, prowadzi do wniosku, że zaskarżona uchwała nie pozwala skarżącej na skuteczne jej zaskarżenie, gdyż nie legitymuje się ona interesem prawnym.

W tej sytuacji niezasadnym był również zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 12 oraz art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w zw. z art. 2 lit e) rozporządzenia (WE) nr 1370/2007 poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia prawa materialnego wskutek przyjęcia, iż przewóz osób na linii komunikacyjnej objętej zakresem porozumienia między gminami Głuszyca oraz Wałbrzychem stanowi przewóz o charakterze użyteczności publicznej oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy gmina Wałbrzych nie może być organizatorem publicznego transportu zbiorowego na linii komunikacyjnej objętej zakresem w/w porozumienia, gdyż gmina Głuszyca oraz gmina Wałbrzych nie są gminami sąsiadującymi, a tym samym przedmiotowe przewozy nie stanowią gminnych przewozów pasażerskich. Jak wyżej bowiem wspomniano, z powodu braku interesu prawnego skarżącej w żądaniu dokonania kontroli zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Głuszycy przez sąd administracyjny, te przepisy w ogóle nie miały w sprawie zastosowania. Dopiero bowiem ustalenie istnienia takiego interesu po stronie skarżącej, umożliwiałoby sądowi I instancji jak również sądowi kasacyjnemu odniesienie się do powyższych kwestii materialnoprawnych. Z tego też powodu nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 18 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 74 ust. 1 u. s. g. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że rada gminy może wyrazić zgodę na zawarcie bliżej nieokreślonego porozumienia, które nie ma zarysowanych praw i obowiązków stron, a w konsekwencji, które nie narusza żadnych konkretnych interesów prawnych, ponieważ również odnosi się do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, a ta w niniejszej sprawie nie była dokonywana.

Dodać należy, iż wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, powołane przez stronę w skardze kasacyjnej na poparcie stanowiska, iż podmiotowi wykonującemu zbiorowy transport osób na określonym obszarze przysługuje uprawnienie do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządu wyrażającą zgodę na zawarcie porozumienia w zakresie lokalnego transportu zbiorowego na tym obszarze, wydane zostały w konkretnych sprawach, przy zupełnie innych stanach faktycznych, a ponadto nie mogą one podlegać rozważaniom i ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu. Wyrok WSA w Białymstoku z 5 sierpnia 2010 r. sygn. II SA/Bk 150/10 zapadł w sprawie ze skargi mieszkańca gminy, wyrok WSA w Krakowie z 25 lipca 2011 r. sygn. II SA/Kr 623/11 dotyczył uchwały w przedmiocie zawarcia porozumienia w sprawie współpracy w ramach planowanej inwestycji budowy drogi dojazdowej, a porozumienie stanowiło załącznik do tej uchwały, natomiast przedmiotem rozpoznania przez WSA w Gliwicach w spr. o sygn. III SA/Gl 661/14 było rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody.

Uznając zatem, że skarga kasacyjna nie była usprawiedliwiona, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.